Головна

До питання про предмет фінансового права

Р. Посікіра©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна.
E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

 

 

 

 

На перший погляд питання предмета фiнансового права є достатньо вивчене i стосовно нього немає суттєвих розбiжностей серед провiдних теоретикiв цiєї галузi права. Однак аналiз дослiджень, присвячених цiй проблемi, свідчить про принциповi суперечки з приводу вiднесення деяких видiв суспiльних вiдносин до сфери фiнансово-правового регулювання, а деякi аспекти предмета фiнансового права i надалi залишаються малодослiдженими, а то й цілком нерозкритими.

Кардинальнi змiни, якi вiдбулися останнiми роками в економiчнiй та правовiй системi країни, визнання історично неспроможною доктрини соціаліс­тичних фінансів, ставлять під сумнів більшість постулатів радянської фінансово-правової науки та зумовлюють необхiднiсть критичної переоцiнки наукових пiдходiв до розв’язання цiєї проблеми.

Традицiйним i загальноприйнятим не тiльки в Українi, але й на теренах усiх iнших постсоцiалiстичних держав, є визначення, сформульоване Л.К.Вороновою: фiнансове право – це самостійна галузь публічного права, що регулює суспільні відносини в сфері мобiлiзацiї, розподiлу й використання централiзованих та децентралiзованих фінансових ресурсів держави з метою забезпечення виконання нею своїх завдань i функцiй [1, с.49.].

Останніми роками поширеною стала позиція учених – дослідників фінан­сового права, згідно з якою об’єктом фінансових правовідносин є виключно грошові фонди, які мають державну форму власностi, i нормами фінансового права iнші економiчні вiдносини регулюватися не можуть.

Зокрема, А.I.Худяков з цього приводу зазначає: “Щодо нашої позицiї, то ми, пов’язуючи поняття фiнанси i фiнансове право (точнiше – його предмет), подiляємо думку тих авторiв, якi визнають фiнанси атрибутом держави, а державу – атрибутом фiнансiв. Тому вислів “державнi фiнанси” здається нам тавтологiєю: фiнанси не можуть бути недержавними” [2, с.16-17].

На думку П.С.Пацурківського, “ніякі інші суспільні відносини крім фінансово-економічних в процесі фінансової діяльності не виникають і не можуть виникнути в принципі”. Відтак автор доходить висновку, що предметом фінансового права є саме фінансово-економічні відносини, а “система фінансового права є одягнутою в правову оболонку фінансовою системою країни” [3, c.228].

М.В.Карасєва, хоча й визнає, що в сучасних умовах предмет фінансового права утворюють відносини, які виникають у процесі фінансової діяльності держави та муніципальних утворень, однак на її думку це пов’язано з тим, що “муніципальні фінанси сьогодні – це в більшій частині державні фінанси, які виділяються муніципальному утворенню за допомогою різноманітних методів бюджетного регулювання…”. В подальшому, “є ймовірність, що відносини, які виникають в процесі фінансової діяльності муніципальних утворень будуть виводитися за межі фінансового права” [4, с.33-34].

Водночас у фiнансово-правовiй науцi відома й iнша тенденцiя стосовно визначення предмета фінансового права, – введення до системи фiнансового права комплексних правових iнститутiв банкiвського права [5, с.26], страхового права [6, с.230-233], валютного права [7, с.244-250], а також спроби розширення предмета фiнансового права шляхом введення у нього вiдносин, що виникають на підставі договорiв банкiвського кредиту, банкiвського рахунку, страхування.

Найперше, не можна погодитись з самою можливiстю належностi до фiнансового права комплексних правових iнститутiв, оскiльки це презюмує можливiсть введення у його систему норм iнших галузей права. Така позицiя суперечить самому поняттю системи як цiлiсного структурного утворення, що складається з однопорядкових елементiв, і призведе до порушення цiлiсностi, системностi фiнансового права. До фiнансового права належить лише та частина комплексних правових iнститутiв, яка складається з норм фiнансового права.

Якщо ж погодитись з позицiєю вчених – прихильникiв вузького пiдходу до предмету фiнансового права, то необхiдно визнати, що Особлива частина фiнансового права складається лише з двох інститутів: iнституту державних доходiв та iнституту державних видаткiв (в т.ч. без включення в систему фiнансового права норм щодо мiсцевих податкiв і зборів та місцевих бюджетiв), бо лише в межах цих двох розділів відбувається рух державних фінансів.

Право як елемент надбудови зумовлюється існуючими в суспільстві базисними економічними відносинами, тому для вирішення поставлених питань необхідно звернутися до економічної природи фінансів.

Виникнення і розвиток фінансів пов’язується з потребами держави мати у свому розпорядженні певні грошові ресурси, які необхідні їй для виконання своїх функцій.

Фiнанси як сукупність вiдносин, що виникають у процесі утворення, розподілу і використання певної частини сукупного суспільного продукту, характеризуються такими рисами:

1) це вiдносини базиснi, оскiльки мають економiчну природу;

2) це вiдносини грошовi;

3) вони не є еквiвалентними, а вiдображають однобiчний рух вартостi в грошовiй формi;

4) вони є вілносинами розподiлу та перерозподілу сукупного суспільного продукту;

5) вони пов’язанi з грошовим забезпеченням функцiй держави та опосеред­ковують рух грошей в iнтересах усього суспiльства;

6) фiнансово-економiчнi вiдносини мають преважно правову форму i iснують, як правило, у виглядi фінансових правовiдносин.

Важливою для розмуння суті фінансів є теза, висловлена Е.О.Вознесенським щодо імперативності як головної суттєвої риси фінансів: “Фінансові відносини, будучи об’єктивними економічними відносинами, мають імперативну форму прояву передусім тому, що вони є органічно пов’язаними з функціонуванням держави і поза нею не існують… Ця ознака (імперативна форма прояву) підкреслює безпосередню залежність фінансів від існування держави, а не регулювання нею економічних відносин взагалі” [8, с.34-35].

Фінанси не є єдиною економічною категорією, яка забезпечує розподіл і перерозподіл сукупного суспільного продукту. Розподільчий механізм також обслуговується такими самостійними категоріями, як кредит, ціна, прибуток, заробітна плата, амортизація та ін.

У сучасних умовах, коли держава виступає організацією, яка управляє економічним розвитком суспільства, владно-майновий вплив держави на розподільчі відносини, – це риса, іманентно властива усім економічним відносинам, а не тільки загальнодержавним фінансам.

Держава встановлює систему розподілу прибутку, порядок формування і використання децентралізованих грошових фондів підприємств (у тому числі недержавної форми власності), організовує перерозподіл амортизаційних фондів, кредитних ресурсів та ін. Очевидно, що ці об’єктивно необхідні відносини породжені саме державою, встановлюються в державно-владному порядку, характеризуються як владно-майнові відносини, і в цій частині суттєвою рисою відповідних економічних категорій стає імперативна форма вираження, яка, на перший погляд, є властивою лише одній розподільчій категорії – фінансам. Ці розподільчі економічні відносини, виникнення частини з яких зумовлене волею держави, у той же час не втрачають своїх сутнісних ознак, тобто, не стають частиною фінансів, а зберігають свою самостійність.

Зважаючи на можливість породження перерозподільчих відносин як товарним виробництвом, так і державою, иожна дійти висновку про наявність двох сфер їхнього правового регулювання – приватного (цивільного) і публічного (фінансового) економічного права. У тій частині, де економічні розподільчі відносини, такі як заробітна плата, кредит, ціна, грошові фонди підприємств усіх форм власності, породжуються державою, вони починають функціонувати не на ринкових законах товарного виробництва, і у галузі правового регулювання переходять з поля дії приватного права у сферу функціонування публічного права з притаманним йому владним, імперативним методом правового регулювання. І справа не в тому, що держава безпосередньо регулює відносини у сфері розподілу і перерозподілу суспільного продукту, а в тому, що вона є рушійною силою, яка спричиняє до їхньої появи і до розвитку.

Для порівняння розглянемо дві групи відносин, які виникають у діяльності комерційного банку: відносини, що виникають з приводу сплати податків, і відносини з приводу формування та використання обов’язкових резервів.

З погляду економічної природи спільними рисами цих відносин є їхній грошовий та перерозподільчий характер; імперативність; зумовленість їхнього виникнення фактом існування держави.

Відмітною рисою цих відносин є те, що під час формування обов’язкових резервів не відбувається перехід права власності на грошові кошти від банку до держави; метою виникнення цих відносин є не вилучення державою певної частини коштів банку для покриття державних видатків, а внутрішньо-банківський перерозподіл фондів коштів з метою забезпечення надійності банку, гарантування інтересів його кредиторів та вкладників, макроекономічне регулювання кількості грошей в обігу. Отже, маючи чимало спільних суттєвих рис з фінансовою категорією “податки”, категорія “резервні фонди”, не стає частиною фінансів, а зберігає свою самостійність.

Поряд із предметом, іншим критерієм виділення галузі фінансового права є метод правового регулювання, який визначається як сукупнiсть засобiв впливу на учасникiв фiнансово-правових вiдносин, що характеризуються юридичними фактами, з якими пов’язується виникнення фiнансових правовiдносин, правовим статусом їх суб’єктiв та розподiлом прав i обов’язкiв мiж ними, видами санкцiй за порушення приписiв держави та порядком їх застосування [9, с.29].

Дослiдження механізму державно-владного впливу на податкові відносини і відносини з приводу обов’язкових резервів доводить, що до цих відносин застосовується єдиний метод правового регулювання – метод, властивий фінансовому праву. Ця теза будується на підставі нижчезазначених міркувань.

1. Дані відносини виникають, змініються і припиняються на підставі правового акта держави.

2. Учасники цих відносин є юридичнио нерівними, одним з них є держава в особі уповноваженого органу, наділеного владними повноваженнями;

3. Суб’єктивні права та юридичні обов’язки учасників виражені у властивій фінансовому праву імперативно-категоричній формі.

4. За невиконання приписів, викладених у відповідних правових нормах, настає юридична відповідальність, властива фінансовому праву.

Розглянуті спільні риси виявляються і в процесі порівняння фінансів та інших розподільчих економічних відносин (з приводу обов’язкового страхування, регулювання цін, державного та банківського кредиту тощо) у тій частині, в якій їхнє виникнення і розвиток зумовлюється волею держави.

Отже, держава в односторонньому владному порядку визначає перерозподіл частини суспільної вартості, який здійснюється за допомогою не лише фінансів, але й інших розподільчих категорій, використовуючи при тім метод фінансово-правового регулювання. Ці відносини володіють спільні родові ознаки і з погляду їхньої галузевої належності є однопредметними, а саме – фінансово-правовими.

Усе це свідчить про необхідність зміни методологічних підходів до визначення предмета фінансового права шляхом визнання його частиною, поряд з фінансовими відносинами, інших владно-майнових розподільчих відносин, які тісно пов’язані з фінансовими. Матеріальним субстратом цих відносин є не лише державні, а й інші грошові фонди, які мають суспільне (публічне) призначення (місцеві бюджети та позики, обов’язкові резерви коиерційних банків та страхових компаній, кредитні ресурси банківської системи, амортизаційні відрахування та ін.) Аналогічна правова конструкція традиційно й успішно використовується і під час визначення предмета цивільного права, до якого відносять майнові та пов’язані з ними особисті немайнові відносини.

Прийняття такої позиції дає змогу зняти суперечності, що виникають під час визначення предметної належності страхових, кредитних, розрахункових, валютних відносин, які, зберігаючи свою самостійну економічну природу, частково регулюються як нормами фінансового, так і цивільного права.

Зокрема, при галузевому розмежуванні кредитних, розрахункових, депозитних відносин необхідно виходити з того, що вслід за створенням в Україні дворівневої банківської системи, ці відносини теж об’єктивувалися на двох рівнях: на рівні Національний банк України – комерційні банки (відносини з приводу дотримання комерційними банками публічно-правових обов’язків, встановлених нормами фінансового права) та в площині комерційний банк – клієнт банку (цивільно-правові відносини, що виникають на підставі договору).

Невід’ємною складовою предмету фінансового права є відносини у сфері місцевих фінансів, призначенням яких є задоволення спільних інтересів членів територіальних громад. Ці відносини мають спільну економічну природу із державними фінансами і є складовою частиною категорії “публічні фінанси”.

Вирішальним критерієм віднесення суспільних відносин до сфери фінансового права є не їх суб’єктний склад та не форма власності грошових фондів, які при цьому утворюються, а характер правового регулювання цих відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання (забезпечення публічних інтересів), та його юридичних наслідках.

Фінансово-правові норми не обмежуються регулюванням лише економічних відносин; сфера їх дії значно ширша. Важливу роль у забезпеченні системного впливу на суспільні відносини відіграють службові норми, тобто, загальнозакріплюючі норми, норми-принципи, норми-дефініції, компетенційні норми, які утворюють загальну частину галузі фінансового права та закріплюють основи фінансової системи держави; принципи, форми і методи здійснення фінансової діяльності; коло і компетенцію органів держави та місцевого самоврядування у цій сфері.

Пiдсумовуючи викладене, можна запропонувати наступне визначення: фінансове право – це самостійна галузь права України, яка є системою правових норм, що регулюють фінансові та пов’язані з ними суспiльнi вiдносини, якi виникають у процесi органiзацiї фiнансової, грошової, кредитної та страхової системи держави, державно-владного формування, розподiлу i органiзацiї використання державою та муніципальними утвореннями централiзованих i децентралiзованих грошових фондiв суспільного призначення та здійснення фінансового контролю.

На перший погляд видається, що таке визначення мало чим відрізняється від традиційного, проте, відмінності є суттєвими і мають принциповий характер.

По-перше, відзначається специфіка фінансово-правових норм, які забезпечують організацію фінансової, грошової, кредитної та страхової системи держави.

По-друге, самостійними суб’єктами фінансової діяльності визнаються муніципальні утворення, тобто, територіальні громади (на рівні міст, сіл, селищ) та їх об’єднання (на рівні районів та областей), що наділені публічною владою на певній території.

По-третє, об’єктом фінансово-правового регулювання визнаються не тільки фінансові, але й пов’язані з ними економічні відносини, що виникають у процесі владного розподілу і перерозподілу частини сукупного суспільного доходу, регулювання руху фондів коштів суб’єктів усіх форм власності.

По-четверте, підкреслюється роль фінансового контролю як самостійного об’єкту публічної фінансової діяльності і внутрішньо-галузева специфіка відносин, які виникають у процесі його здійснення.

––––––––––––––––––––

1. Фiнансове право: Пiдручник / За ред. Л.К.Воронової. – Харків, 1998.

2. Худяков А.И. Правовые формы финансовой деятельности государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.-Алматы, 1996.

3. Пацуркiвський П. Проблеми теорії фінансового права. – Чернівці: Вид-во Чернів. ун-ту, 1998.

4. Карасьова М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.

5. Гуревич И.С. Очерки советского банковского права. – Л.: 1952.

6. Колесников Ю.А. Страховое право как подотрасль финансового права. Проблеми фiнансового права: Мiжнародна наукова конференцiя. – Чернiвцi, 1996. – Т.1.

7. Алисов Е.А. О некоторых вопросах теории валютных отношений. Проблеми фiнансового права: Мiжнародна наукова конференцiя. – Чернiвцi, 1996. – Т.1.

8. Вознесенский Э.А. Финансы социалистических государств: Учебное пособие. – М.: Финансы и статистика, 1982.

9. Фінансове право (за законодавством України): Навч. посіб. для юрид. вузів та ф-ів. / За ред. Л.К.Воронової і Д.А.Бекерської. – К.: Вентурі, 1995.



© Посікіра Р., 2001

 

Співвідношення понять
“адміністративний процес”
і “адміністративне провадження”

З. Спільник©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Адміністративний процес належить до однієї з малодосліджених проблем науки адміністративного права, оскільки тривалий час йому не приділялося достатньої уваги. Починаючи з 1960 року роблять спроби розкрити поняття адміністративного процесу та його структури. Це пов’язано з тим, що в спеціальній юридичній літературі дедалі ширше почали використовувати термінологію, яку застосовували переважно лише в працях з кримінального і цивільного процесів. Йдеться передусім про такі поняття як “процес” і “провадження”, точне визначення змісту яких необхідне тому, що є різні думки про їх співвідношення. В адміністративно-правовій літературі відомі два погляди щодо поняття адміністративного процесу: його розглядають у вузькому і широкому розумінні.

Представники вузького розуміння адміністративного процесу, яке дістало назву “юрисдикційної концепції”, розглядають адміністративний процес як юрисдикційну діяльність органів державного управління, що має своїм завданням лише вирішення спорів та застосування у випадку необхідності заходів адміністративного примусу, тобто адміністративний процес трактується аналогічно до судового процесу. Найширше цю концепцію розвинула Н.Г.Саліщева. Спочатку вона була прихильником широкого розуміння адміністративного процесу [3, с.136], проте згодом дійшла висновку, що розширене тлумачення адміністративного процесу не є доцільним, оскільки при цьому організаційна діяльність апарату замінюється адміністративним процесом, що може привести до ототожнення цих двох явищ. Автор визначає адміністративний процес як “регламентовану законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також у застосуванні заходів адміністративного примусу” [7, c.12]. Н.Г.Саліщева розмежовує поняття “адміністративний процес” та “адміністративне прова­дження”, визначаючи адміністративний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а його зміст прирівнює до понять “цивільний процес” і “кримінальний процес”.

Адміністративне провадження, на думку Н.Г.Саліщевої, охоплює всі сторони діяльності державного апарату, починаючи від підготовки і видання актів управління і закінчуючи матеріально-технічними діями. Воно охоплює широке коло суспільних відносин у сфері державного управління і за своїм змістом може бути поділене на три види: а) провадження, пов’язане із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління; б) провадження, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять в його систему; в) провадження у справах, пов’язаних з відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами. Різниця між процесом і провадженням полягає також у тому, що провадження регулюється за допо­могою організаційних норм, які становлять певну групу норм мате­ріаль­ного адміністративного права [7, c.9].

Подібних позицій додержуються М.І.Піскотін, В.С.Тадевосян, А.А.Мельні­ков, А.А.Дьомін [8, c.131; 4, c.18]. А.Ю.Якімов також розглядає адміністра­тивний процес як юрисдикційну діяльність, однак зазначає, що адміністративно-юрисдикційний процес – це сукупність юридичних дій, що торкаються розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення, а адміністративно-юрисдикційне провадження – це нормативно встановлений порядок і форми здійснення вказаних дій, а також юридичні форми результатів відповідних процесуальних дій [10, c.6].

Більш правомірною видається думка Г.І.Петрова, С.С.Студенікіна, Ю.М.Козлова, Ц.А.Ямпольської, В.М.Манохіна, А.Є.Лунєва, А.П.Коренєва, В.І.Попової, Д.Н.Бахраха, В.Д.Сорокіна, які розглядають адміністративний процес як державну виконавчо-розпорядчу діяльність у вирішенні будь-яких індивідуальних, а не лише юрисдикційних справ.

Г.І.Петров та В.Д.Сорокін визначають адміністративний процес як урегульований правом порядок вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління виконавчими і розпорядчими органами державної влади, а в передбачених законом випадках та іншими державними й суспільними органами, як діяльність у ході здійснення якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративно-процесуального права [6, c.277].

На думку А.П.Коренєва, адміністративний процес – це діяльність, що полягає в реалізації повноважень щодо здійснення функцій державного управління і застосуванню норм матеріального адміністративного права, яка проходить в порядку і формах, встановлених законодавством [5, c.66-67].

Д.Н.Бахрах вважає, що адміністративний процес стоїть в ряду з такими юридичними процесами, як кримінальний, цивільний, законодавчий. З одного боку він є видом юридичного процесу, тому йому притаманні всі його ознаки, проте з іншого – це вид управлінської діяльності з такими властивостями: 1) він являє собою різновид владної діяльності суб’єктів виконавчої влади, у тому числі суддів, коли вони розглядають справи про адміністративні правопорушення, та прокурорів; 2) він спрямований на вирішення певних управлінських справ, досягнення юридичних результатів; 3) він урегульований нормами адміністра­тивного права. Особливість адміністративного права, як галузі, полягає в тому, що в ній співіснують матеріальні і процесуальні норми. Завдяки останнім управлінські процедури, реалізація виконавчої влади набувають більшої визначеності, науковості, стають більш демократичними. Отже, процес регулювання сприяє підвищенню ефективності владної діяльності. Державній адміністрації, за Д.Н.Бахрахом, доводиться використовувати владні повноваження під час вирішення найрізноманітніших справ [2, c.154].

Зведення адміністративного процесу тільки до юрисдикційної діяльності органів держави приводить до заперечення застосування процесуальної форми в діяльності інших органів держави. У поширенні процесуальної форми треба бачити її збагачення за рахунок ширшого охоплення, тобто, зберігаючи свої традиційні властивості, процесуальна форма збагачується і набуває більшої цінності, оскільки використовується не лише в юрисдикційній, але й в інших сферах державно-правової діяльності.

Отже, заслуговує підтримки позиція тих учених, які вважають, що адміністративний процес складається з ряду проваджень. Звідси можна вивести і співвідношення між цими поняттями – процес та провадження співвідносяться як загальне й особливе. Провадження – це частина процесу, а процес – сукупність проваджень. Адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках інших державних органів та посадових осіб по реалізації норм адміністративного права й вирішенню індивідуально-конкретних справ. Водночас постають питання про структуру адміністративного процесу; види проваджень, які входять до нього; критерії для об’єднання певних справ у провадження.

Вченими висловлені різні думки щодо класифікації адміністративних проваджень. Перша спроба класифікації була зроблена Н.Г.Саліщевою, проте вона не мала підтримки, оскільки більшість критиків уважає, що авторка не дотримувалась принципу єдності критерію класифікацій: в одному випадку вид провадження виділено залежно від органу його здійснення, наприклад провадження у нотаріальних органах; в іншому – залежно від характеру справ, зокрема, провадження по податкових справах. Разом з цим ця класифікація стала підгрунтям для подальшого дослідження цієї проблеми. В.Д.Сорокін зробив спробу знайти єдиний критерій для класифікації, який би дав змогу об’єднати різні види справ по групах. Зокрема, він писав: “Критерієм, що дає можливість згрупувати однорідні індивідуально-конкретні справи, які становлять предмет відповідного виду адміністративного провадження, є характер індивідуально-конкретних справ. Під характером слід розуміти комплекс суттєвіших ознак, притаманних даній групі справ, які потребують у зв’язку з цим специфічної процедури вирішення” [9, c.76].

На думку В.А.Юсупува, критерієм класифікації адміністративних проваджень доцільно обрати характер функцій управління [1 c.82-83].

Як бачимо, виявлення критерію диференціації адміністративних проваджень становить певні складнощі. Це пов’язано з тим, що багато теоретичних аспектів цього виду процесуальної діяльності не розроблено. Утруднює вирішення питання й широке коло адміністративно-процесуальної діяльності, яка охоплює всі сфери державного управління, а це, своєю чергою, породжує велику кількість адміністративних проваджень. Тому використання лише одного критерію для класифікації буде недостатньо, щоб створити оптимальну систему адміністративних проваджень. Повний перелік проваджень практично неможливий, оскільки практика державно-управлінської діяльності спричиняє появу все нових видів проваджень. Тільки останніми роками з’явилися такі підвиди проваджень як одержання громадянами субсидій; по ліцензуванню діяльності підприємств; оформленню спеціальних економічних зон та ін. Кожне з них має специфічні ознаки, які зумовлені характером справи, правовим статусом суб’єктів, що беруть участь у процесі, особливостями правовідносин тощо. Незаперечним є поділ видів адміністративного процесу на три групи: процес адміністративної правотворчості; оперативно-розпорядчий процес та адміністративно-юрисдикційний. До цих груп входять різні види проваджень.

Суттєвим недоліком під час дослідження проблеми адміністративного провадження є те, що не зроблено спроб розкрити зміст поняття “провадження”. На підставі дослідженої мною літератури та окремих думок учених, можна вивести таке визначення адміністративного провадження. Адміністративне провадження – це частина адміністративного процесу, що об’єднує групу однорідних процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою, для розгляду і вирішення яких встановлена певна процедура, що завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах.

Проблема структури адміністративного процесу на сьогодні є актуальним питанням, оскільки наслідком недостатнього теоретичного дослідження є неврегу­льованість на законодавчому рівні, а це в свою чергу породжує суперечливі думки і дискусії. Чітке визначення структури адміністративного процесу є необхідною передумовою кодифікації адміністративно-процесуаль­ного права.

––––––––––––––––––––

1. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. – 1999. – №5.

2. Бахрах Д.Н. Административное право. – М.: Изд-во БЕК, 1997.

3. Вопросы административного права на современном этапе. – М.: Госюриздат, 1963.

4. Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный Кодекс Российской Федерации // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. – 1998. – №4.

5. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. – М.: Юрид. л-ра, 1970.

6. Петров Г.И. Советское административное право. – Л.: Изд-во Ленинг. ун-та, 1970.

7. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. – М.: Юрид. л-ра, 1964.

8. Советское государство и право. – 1963. – №1.

9. Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юрид. л-ра, 1968.

10. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. – 1999. – №3.

 



© Спільник З., 2001

 

ДЕЯКІ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ТА АДМІНІСТРАТИВНІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ СТРУКТУРНИХ ПІДРОЗДІЛІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Я. Хом’як©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

 

В період демократичних перетворень суспільного життя, державних інсти­тутів першочерговими стають питання формування громадянського суспільства, побудови демократичної правової держави. Вирішальною передумовою успіху реформ у державі є усталений суспільний порядок, законність та дисципліна.

Побудова демократичної держави зумовлює пріоритетне забезпечення законних прав, обов’язків та свобод особистості, охорону її честі гідності. Вирішення проблем забезпечення правопорядку в нових умовах чималою мірою залежить від чіткої, злагодженої, основаної на прогресивних методах організа­ційної роботи органів внутрішніх справ України та інших правоохо­ронних державних органів.

Нові умови життєдіяльності потребують перегляду ролі, завдань і місця багатьох державних органів. Насамперед це стосується правоохоронних органів як гарантів правопорядку і стабільності в суспільстві. Одним з найважливіших органів у цій системі за обсягом компетенції і наближення до повсякденного життя є міліція. Нормативна база діяльності цього органу формувалася у період становлення України як незалежної держави й у своїй основі спиралася на законодавство колишнього СРСР. Зміни, які відбуваються у суспільному житті, внесли багато нового в діяльності міліції, насамперед щодо кола її компетенції з одночасною чіткою регламентацією діяльності, а особливо тих аспектів, що тією чи іншою мірою торкаються прав громадян, удосконалення форм і методів діяльності. Певна частина цих змін знайшла нормативне закріплення, але, враховуючи сучасні темпи розвитку суспільного життя, ще більша їх частина потребує відповідного унормування.

Важливою специфічною ознакою діяльності міліції є її яскраво виражена правоохоронна спрямованість. Тому правоохоронні відносини за її участю у кожному конкретному випадку їх виникнення слід розглядати як відносини, спрямовані на виконання завдань, що стоять перед міліцією у справі попередження та розкриття злочинів, а також інших правопорушень, з відновлення порушеного права та вжиття, в разі наявності законних підстав, щодо винних у правопорушенні відповідних заходів юридичної відповідальності [3; 216].

Підвищення ролі правоохоронних функцій держави і права в рамках правової держави в свою чергу безпосередньо пов’язано з реальним втіленням у життя конституційного принципу, зафіксованого у ст. 3 Конституції України, за яким людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, а також недоторканність і безпека визнаються в Україні найважливішою соціальною цінністю, а утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави [3; 4]. Участь міліції в якості уповноваженого суб’єкта правоохоронних відносин зумовлюється тими цілями і завданнями, що покладаються на неї і встановлюються, зокрема статтею 2 Закону України “Про міліцію”. До таких завдань передусім необхідно віднести: запобігання та припинення правопо­рушень; виявлення і закриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень тощо. Проте міліція не є звичайним органом управління. Вона не тільки організовує, але й безпосередньо практично охороняє громадський порядок і боротьбу зі злочинністю [2; 8].

Деуніверсалізація міліції стала однією із загальних концептуальних ідей Закону України “Про міліцію”. На відміну від колишнього законодавства цей нормативний акт формулює дефініцію міліції. Згідно зі статтею українського закону, міліція – це “державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власності, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних зазіхань” [2].

Виходячи з ідеї деуніверсалізації міліції, нове законодавство зняло з неї колишні завдання боротьби з “антигромадськими діями” та “антигромадськими явищами”. Незважаючи на певне звуження компетенції міліції, це її не тільки не послабить, але, навпаки, посилить. Значна кількість співробітників буде задіяна для вирішення дійсно міліційних завдань: забезпечення особистої та майнової безпеки громадян. Ця силова структура отримала шанс набути статус авторитетної, суто правоохоронної структури.

Закон України встановив, що працівники міліції не пов’язані в своїй службовій діяльності рішеннями політичних партій і масових громадських рухів, які переслідують політичні цілі. В сучасному надмірно політизованому суспільстві, в якому немає міцних традицій політичної боротьби, для міліції, яка залишається озброєним формуванням, оптимальним є її повна департизація.

Взаємодія державних правоохоронних органів з громадськістю – важлива складову процесу демократизації суспільства, побудови в Україні правової держави, забезпечення законності. Спільна діяльність міліції і об’єднань населен­ня, які беруть участь у боротьбі з правопорушеннями, а також в охороні громад­ського порядку, формує у населення усвідомлення необхідності враховувати суспіль­ні інтереси, шанобливе ставлення до закону та інших правових норм.

Вирішення багатьох проблемних питань діяльності наявних служб і підрозділів міліції України можливе шляхом оптимізації кадрового підбору штату управлінських структур, об’єднання ряду підрозділів та служб, перед якими стоять одні й ті ж завдання, наданням працівникам низової ланки більше адміністративних прав при одночасному покладенні на них широкого кола обов’язків.

Разом з тим, вирішуючи ці питання слід мати на увазі, що органи внутрішніх справ є особливим видом органів державного управління. Ця особливість полягає: в обов’язку міліції реалізувати свої матеріально- та процесуально-правові повноваження; у певному роді прав та обов’язків, що покладаються на міліцію як уповноваженого суб’єкта правоохоронних відносин; в обсязі повноважень. Отже, можна перейти до логічного продовження питання необхідності деуніверсилізації міліції. Спираючись на світовий досвід розвинутих демократій, враховуючи загальноєвропейський підхід щодо завдань органів внутрішніх справ, слід впроваджувати європейську модель, що визначає основні завдання та обов’язки міліції/поліції. Тим більше, що, окрім Конституції, систему правового регулювання роботи органів внутрішніх справ України, особливо на рівні законодавчого регулювання становлять відповідні міжнародні договори/конвенції, протоколи, угоди, ратифіковані Верховною Радою України, та які, відповідно до ст.9 Конституції нашої Держави, є частиною національного законодавства [1; 5].

Визначено, що такі функції, як: видача паспортів, перепусток та дозволів на в’їзд до прикордонної зони, здійснення прописки/­реєстрації громадян, адресно – довідкова робота, реєстрації іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають на території України, оформлення документів та дозволів на в’їзд в Україну та виїзд за кордон; виконання законодавства з питань громадянства, здійснення дозвільної системи, робота медвитверезників (з 2000 року в Україні будуть виведені з системи МВС), організація діяльності прийомників – розподі­лювачів та робота у справі запобігання дитячої безпритульності, виконання низки кримінальних покарань, не пов’язаних із позбавленням свободи, праця з особами, що звільнені з місць відбуття покарань, здійснення спеціалізованих монтажно – експлуатаційних робіт підрозділами ДАІ.

Слід зазначити, що до моменту розвалу СРСР налічували близько 4 тис. діючих нормативних актів МВС СРСР. Ці акти (є й такі, що не скасовані й досі)  безпосередньо торкаються права громадян. Враховуючи, що систему відомчого  (МВС) регулювання правоохоронної діяльності ОВС становлять накази Міністерства внутрішніх справ, рішення колегії МВС України, нормативні угоди про співробітництво між відповідними департаментами/­міністерствами інших країн з МВС у відповідній сфері, то кількість цих актів є взаємозіставними. У той же час децентралізації владних повноважень є способом підвищення ефективності функціонування складних систем шляхом розвитку ініціативи виконавчих ланок, наближених до населення. Цим досягається швидке й адекватне реагування на зміни середовища діяльності міліції. Вважається, що концентрація владних повноважень прирікає місцеві органи на очікування вказівок навіть з елементарних питань. Це може бути пов’язане з виданням численних нормативних актів, за виконанням яких, а не за реальним станом справ, нерідко,  оцінюєтьсядіяльність ОВС. Таким чином, централізованими доречно мають бути служби, пов’язані із збиранням: обробкою та передачею інформації, Децентралізація відносин структурних підрозділів прокура­тури деяких прикордонних областей з відповідними правоохоронними органами іноземних держав, минаючи міжнародно-правове управління Генеральної прокуратури України до невідкладних та поточних питань є тому наочний приклад.

Враховуючи швидкоплинність форм соціальних відносин у державі, а також правового поля діяльності структурних підрозділів внутрішніх справ, актуальним є приведення законодавства й відомчих нормативно-правових актів у відповідність з нормами Конституції України, ратифікованих міжнародних угод.

––––––––––––––––––––

1. Конституція України. – К., 1996.

2. Закон України “Про міліцію” // ВВР. – 1991 р. – №4. – Ст.20 (із змінами, внесеними згідно із законами: ВВР 1992 р. №36, ст.526; 1993 р. №11, ст.83; 1994 р. №26 ст.216; 1995 р. №15, ст.102; 1999 р. №4, ст.35.

3. Колпаков В. К. Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка. – К., 1993.

4. Юриста О. В. Міліція як суб’єкт правоохоронних відносин // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 1998. – №2. – С.210-216.

 



© Хом’як Я., 2001

 

Адміністративна відповідальність
юридичних осіб в Україні

І. Мартьянов, Г. Ткач©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

Розробка концепції реформи адміністративного права і перші кроки впрова­дження її в життя, викликали потребу наукового забезпечення певних правових категорій та інститутів. Зокрема, інституту адміністративної відповідальності юридичних осіб.

Ця проблема не нова, вона здавна привертала до себе увагу вчених право­знавців. У радянські часи дослідженням цього питання займалося чимало вчених, які з цього приводу додержувались різних поглядів.

На думку одних вчених (В.М.Манохіна, В.П.Альохіна, В.І.Попова, Д.М.Бахраха) адміністративна відповідальність юридичних осіб існує. Вони посилалися на чинні в той час такі укази: “Про накладення штрафів за потраву посівів, насаджень у колгоспах та радгоспах, за проїзд по них на засобах транспорту”; “За ухилення від участі в будівництві і ремонті автомобільних доріг”; “За порушення правил сінокосіння та викосу в лісах СРСР”.

Інші, зокрема, В.А.Власов, Г.П.Бондаренко, вважали, що юридичні особи не можуть бути притягнені до адміністративної відповідальності хоча б тому, що Указ Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 року “Про подальше обмеження застосування штрафів, які накладаються в адміністративному порядку” забороняє накладення адміністративних штрафів на підприємства, установи і організації. Подібний Указ було прийнято і в УРСР.

Кодекс України про адміністративні правопорушення, прийнятий у 1984 р., передбачає адміністративну відповідальність лише фізичних осіб. Однак незаперечним фактом сьогодні є те, що діючим законодавством юридичні особи визнані суб’єктами адміністративної відповідальності. Це пов’язано з процесом приватизації і появою приватного сектора, що зобумовило необхідність зосередити в руках держави відповідні механізми адміністративного впливу на господарюючі суб’єкти. Наприклад, Закон України “Про захист від недобро­совісної конкуренції” від 7 червня 1996 року; Закон України “Про відпові­дальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину” від 5 грудня 1996 року; Закон України “Про виключну (морську) економічну зону України” від 16 травня 1995 року.

Норми згаданих законів передбачають різні аспекти і особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб та особливу увагу зосередимо і понятті адміністративного проступку юридичної особи та проблемах його складу.

Загальновідомо, що фактичною підставою для настання адміністаритвної відповідальності є порушення правових норм, які охороняються адміністратив­ними санкціями, тобто заборонене правом діяння. Поняття адміністративного проступку фізичної особи формує Кодекс України про адміністративне правопорушення, і є підстави вважати, що це нормативне поняття застосовується до юридичних осіб з урахуванням особливостей щодо суб’єктивної сторони адміністративних правопорушень юридичних осіб.

Юридична особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо в її діянні виявлені встановлені в законі ознаки елементів правопорушення. Найпершим таким елементом є об’єкт адміністративного правопорушення. Загальний об’єкт посягання, власне, вказаний в ст.9 нині діючого Кодексу про адміністративні правопорушення – це державний та громадський порядок, власність, права і свободи громадян, встановлений порядок управління, а в проекті нового Кодексу названі ще права юридичних осіб та конституційний лад України.

Адміністративне правопорушення перешкоджає нормальному розвитку і реалізації суспільних відносин у названих сферах, завдає їм шкоду, а відтак вважається антигромадським діянням і забороняється законом. Кваліфікуюче значення для притягнення до адміністративної відповідальності має родовий об’єкт, який визначається правовими нормами, що вказують на елементи конкретних складів правопорушень юридичних осіб. Наприклад, передання на виробництво проектної документації, що не відповідає державним стандартам, нормам і правилам, технічним умовам або затвердженій містобудівній документації (передбачено ст.1 Закону України “Про відповідальність підприємств їхніх об’єднань, установ та організацій за порушення в сфері містобудування) посягає на встановлений порядок управління в сфері містобудування. Або незаконна розвідка чи розробка природних ресурсів виключної (морської) економічної зони, заборонена ст.22 Закону України “Про виключну морську економічну зону” посягає на суспільні відносини пов’язані, з правом власності.

Об’єктивна сторона адміністративного правопорушення юридичної особи – це протиправне діяння (дія або бездіяльність) шкода, завдана правопорушенням і причиновий зв’язок між протиправною поведінкою та завданою шкодою. Особливою ознакою об’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб є триваючий характер проступків і повторюваність. Наприклад, в ч.ІІ ст.22 Закону України “Про виключну (морську) економічну зону” передбачається підвищена відповідальність за повторні протягом року дії (незаконна розвідка, створення штучних островів тощо)

У літературі висловлюються неоднозначні думки щодо такої ознаки об’єктивної сторони як наявність шкоди і залежність адміністративної відпові­дальності від неї та причинового зв’язку з протиправним діянням. В.І.Димченко пише: “Шкода, завдана адміністративним правопорушенням, часто виражається в самому протиправному діянні. Адміністративний проступок, скоєний організа­цією, може спричинити матеріальні збитки, однак оскільки, адміністративна відповідальність організацій не має на меті відшкодування завданих матеріальних збитків”, остільки для покладання відповідальності та визначення її обсягу важливі перш за все сам факт протиправної поведінки та обставини, які безпосередньо його торкаються … , але не наслідки порушення [1, с.60].

Аналізуючи цю думку, С.Овчарова зауважує, що в ній допущено змішування різних понять шкоди: шкоди, яка заподіяна адміністративним правопо­рушенням, і матеріальних збитків, завданих адміністративним правопорушен­ням, які підлягають відшкодуванню. За словами О.Овчарової, саме в заподіянні адміністративним правопорушенням шкоди і за наявності причинового зв’язку між дією (бездіяльністю) юридичної особи та завданою шкодою, й виражається адміністративна протиправність, яка породжує адміністративну відповідальність юридичної особи. І тільки за наявності шкоди і причинового зв’язку можливо визнати юридичну особу суб’єктом адміністративного проступку й притягнути її до адміністративної відповідальності. [4, с.17].

Беручи до уваги нині діюче законодавство України з цим твердженням погодитись важко. Так, у Законі України “Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину” (від 5.12.91 р.). вказані суб’єкти несуть відповідальність за порушення норм, правил, стандартів, вимог, нормативів незалежно від того, спричинені ці шкідливі наслідки чи ні. Аналогічна ситуація передбачена і в Законі України “Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за порушення в сфері містобудування” (ст.1)

На особливу увагу заслуговує специфіка суб’єктивної сторони адміністра­тивного правопорушення юридичних осіб. Проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку. В літературі висловлюється думка, що адміністративну відповідальність юридичної особи не можна вважати відповідальністю колективною, а вина організації не утотожнюється з виною працівників, оскільки, відповідно до сучасного розуміння “організації”, до її суб’єктів управління можуть належати і не члени даної організації (збори акціонерів) [5, с.8]. Тому такі характеристики вини як “психічне ставлення”, “умисел”, “необережність” видаються непридатними для визначення вини юридичних осіб. З огляду на це слушною можна вважати думку, висловлену в свій час Б.Пугінським і підтриману Е.Овчаровою про те, що вину юридичної особи у скоєнні адміністративного проступку слід розуміти як неприкладення юридичною особою зусиль, які допускаються і вимагаються законодавством, для виконання покладених на неї обов’язків, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, а також як невикористання наданих прав і можливостей для усунення причин адміністративного правопорушення [4, с.18].

Норми діючого законодавства підтверджують, що досить часто вина вира­жається в невиконанні або неналежному виконанні покладених на юридичну особу обов’язків. Наприклад, у ст.23 Закону “Про виключну (морську) економіч­ну зону” передбачено відповідальність за незабезпечення установок чи інших споруд, що перебувають у виключній (морській) економічній зоні України, постійними засобами попередження про їхню наявність. А Законом України “Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину” (ст.1) передбачено відповідальність підприємств, установ та організацій за ухилення від виконання або неналежне виконання приписів державних інспекторів ветеринарної медицини.

Як зазначає Д.Бахарах, організації несуть відповідальність за те, що порушено, за те, що трапилось, не залежно від того винні вони чи ні [1, с.145].Тобто мова йде про об’єктивне вмінення. Видається, чого найбільш заслуговує уваги точка зору, згідно з якою вину юридичної особи становить вина осіб, які є у складі юридичної особи та осіб, котрі організують її діяльність.

Такого ж висновку дійшов Д.Лук’янець, який стверджує, що для встановлення вини юридичної особи в разі притягнення її до адміністративної відповідальності необхідно найперше визначити, чи є її протиправне діяння наслідком дії або бездіяльності фізичних осіб, які встановлять юридичну особу3, с.117. І звільняє від відповідальності за невиконання обов’язків у такому випадку тільки дія непереборної сили. З таким твердженням можна погодитись, однак, поряд з цим треба зазначити, що в українському законодавстві не передбачена така умова звільнення від адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність юридичних осіб здійснюється на загальних принципах адміністративної відповідальності, має ознаки, які притаманні адміністративній відповідальності фізичних осіб, тобто вона встановлюється законами та іншими нормативними актами, норми яких утворюють самостійний інститут адміністративного права. Підставою її є адміністративний проступок, за який передбачено адміністративні стягнення; застосовуються численними органами виконавчої влади і суддями (судами); характеризується оперативністю, застосовується за порушення норм інших галузей права – обслуговує їх; має особливе провадження.

Поряд з тим адміністративна відповідальність юридичних осіб має свої особливості. Головною особливістю є те, що до адміністративної відповідаль­ності притягають не конкретного громадянина чи посадову особу, а в цілому підприємство, установу, організацію в особі адміністрації підприємства. Об’єктивна сторона правопорушень юридичних осіб є тривалий характер проступків і повторюваність.

Найпоширенішим видом адміністративного стягнення, яке покладається на юридичних осіб, є адміністративний штраф у різних формах. Закон України “Про зайнятість населення” передбачає за порушення положень цього закону штраф у розмірі середньорічної заробітної плати за кожну незаконну відмову в прийомі на роботу.

Положення про порядок накладення штрафів на підприємства, установи і організації за порушення нормативних актів про охорону праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів 11 листопада 1993 року, встановлена адміністративна відповідальність у вигляді штрафу у розмірі, визначеному з розрахунку середньомісячного заробітку потерпілого від порушення за період його тимчасової непрацездатності. У випадку порушення, яке потягнуло за собою смерть потерпілого працівника, – у розмірі дворічного заробітку потерпілого.

Порушення Закону України “Про захист від недобросовісної конкуренції” тягне за собою штраф до трьох відсотків виручки від реалізації товарів, робіт, послуг за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф.

Штрафи, які накладаються на юридичних осіб, не тільки мають своєрідну форму, але й значно більші за розміром від штрафів, що застосовують до фізичних осіб. Наприклад, Закон України “Про виключну (морську) економічну зону України” передбачає за прапорушення штраф у розмірі від 1400 до 6600 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Сплачують штраф добровільно протягом одного місяця з дня його накладення. У разі несплати в строк районний суд може винести рішення про повну або часткову конфіскацію затриманого або взятого як забезпечення майна чи грошових коштів юридичної особи – порушника (Див. ст.30 вказаного Закону).

Провадження в справх про відповідальність юридичних осіб і органи, які розглядають справи, залежать від характеру правопорушень. Кожний нормативний акт по-різному вирішує ці питання. Поряд з органами виконавчої влади, наприклад органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Міністерства рибного господарства України, органами прикордонних військ України та інших, справи розглядають районні (міські) суди (Закон України “Про виключну (морську) економічну зону України”).

По-різному вирішується і порядок виконання постанов про накладання штрафів. Для добровільної сплати надається один місяць, в той час як для фізичних осіб за КпАП України – 15 діб.

Рішення районного (міського) суду можна оскаржити у суд вищої інстанції. Для фізичних осіб рішення суду остаточне.

Проект Кодексу України про адміністративні проступки передбачає адміністративну відповідальність юридичних осіб, а також види адміністративних стягнень, які можуть бути накладені на юридичних осіб. Крім штрафу пропонується встановити такі стягнення, як обмеження певного виду діяльності, тимчасову заборону певного виду діяльності.

Підсумовуючи сказане, пропонуємо уточнити визначення поняття адміністративної відповідальності. Це обов’язок фізичних і юридичних осіб перетерпівати негативні наслідки правопрушень у вигляді адміністративних стягнень, передбачених нормами адміністративного права.

У питанні адміністративної відповідальності юридичних осіб далеко не все вирішено. Передусім, законодавчо не розроблена концепція відповідальності, не визначені принципи, в Кодексі України про адміністративні правопрушення мають бути закріплені не тільки положення про можливість притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб і види стягнень, які на них накладаються, але й, по можливості, складу проступків.

Можливо, доцільно виділити окрему главу в КпАП України про відповідальність юридичних осіб.

В окремих законодавчих актах про відповідальність юридичних осіб не визначається юридична природа штрафу. Це дає підстави вважати, що в таких випадках йдеться не про адміністративний штраф. Щоб не було різних тлумачень, необхідно, видаючи нормативні акти, враховувати ці обставини.

У процесуальному кодексі, який планується розробити окремо, мають бути визначені особливості провадження в справах про адміністративні проступки, вчинені юридичними особами.

––––––––––––––––––––

1. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Изд-во БЕК, 1996.

2. Димченко В.И. Административная ответственность организаций. – Пермь, 1982.

3. Лук’янець Д. Про вину юридичних осіб у сфері адміністративної відповідальності // Право України. – 1999. – №11.

4. Овчарова С.В. Материально-правовые проблемы административной ответсвенности // Гос. и право. – 1998. – №7.

5. Стефанюк В., Полосніченко І., Михеєнко М. Інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб і проблеми теорії і практики // Право України. – 1999. – №9.

 



© Мартьянов І., Ткач Г., 2001

 

Основи адміністративно-правового
статусу посадової особи

Н. Янюк©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

Важлива роль у забезпеченні реалізації завдань та функцій державної служби належить посадовим особам. Вони, будучи частиною управлінських кадрів, безпосередньо беруть участь у їхньому формуванні. Посадова особа є професійним виконавцем управлінських функцій. Вона має особливий правовий статус, який надає їй змогу активно впливати на виконання завдань відповідної організацій­ної структури.

Посадова особа наділена всіма правовими засобами для забезпечення ефективного функціонування відповідної організації. О.В.Петришин наголошує, що специфіка діяльності і правового статусу цієї категорії службовців полягає у “здійсненні внутріорганізаційного на основі прямого підпорядкування управління відповідним колективом” [1, c.32]. Посадова особа є носієм владних повноважень, у зв’язку з чим виконує організаційно-розпорядчі функції та в межах посади правомочна застосовувати заходи примусу. Крім повноважень, передбачених посадою, ця категорія службовців наділена правом предстравляти інтереси тої чи іншої організаційної структури, або організації в цілому, у відносинах з іншими суб’єктами. А відтак вона є спеціальним суб’єктом управлінського процесу, що відображено через її правовий статус.

Поняття “правового статусу” можна сформулювати як певну систему можли­востей особи, які визначають її правове становище в державі. Розрізняють загальний і спеціальний правовий статус. Загальний правовий статус закріп­лений Конституцією та законодаством України і визначає основи правового становища особи в державі. Змістом правового статусу П.М.Рабінович називає “комплекс прав та юридичних обов’язків особи” [2, c.74].

Визначаючи особливості адміністративно-правового статусу посадової особи, зауважує О.В.Петришин, потрібно виходити з положення про те, що “правовий статус даних суб’єктів є спеціальним відносно до правового статусу громадян і не може розглядатися поза зв’язком зі змістом і обсягом основних (конституційних) прав, свобод, обов’язків і відповідальності особи” [1, c.32]. Такий підхід є правомірним, оскільки адміністративно-правовий статус – це сукупність прав і обов’язків у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності. Але якщо ми розглядаємо посадових осіб, як спеціальний суб’єкт управління, то головну увагу треба зосереджувати на службово-правовому статусі, який є частиною адміністративно-правового статусу службовців і його виникнення зумовлено заміщенням особою відповідної посади.

Ю.М.Старілов, аналізуючи основи правового становища службовців в управлінському процесі, визначив, що їх правовий статус є “змістом (суттю) державно-службових відносин і розкривається через встановлення їх прав, обов’язків, відповідальності” [3, c.318]. Продовжуючи цю думку, Д.М.Овсянко наголошує, що права і обов’язки є “особливим видом встановлених і гарантованих державою заходів необхідної і можливої їх поведінки в сфері державно-службових відносин” [4, c.84]. Йдеться саме про службові обов’язки та права, які є частиною компетенції відповідної організаційної структури і окреслені конкретною посадою.

Характеризуючи посадову особу як суб’єкта адміністративно-правових відносин, Д.М.Бахрах зазначахє, що кожен громадянин виступає як індивідуальний суб’єкт правовідносин, проте коли він набуває статусу службовця, який “виконує певну посаду, сукупність прав і обов’язків, пов’язаних з відповідною соціальною роллю”, терміном “громадянин” не охоплюється [5, c.42]. Така позиція знайшла підтримку в працях А.М.Костюкова [6, c.20].

Ю.Н.Старілов визначає статус службовцців як “диференційовану і комплексну систему, яка має вертикальну і горизонтальну стуктуру” [3, c.318]. Таке тлумачення дає змогу охарактеризувати також місце посадової особи в службовій ієрархії. Якщо вертикальний поділ залежить від категорії посади, яку займає службовець, то горизонтальний рівень зумовлений завданнями окремого виду служби. Посадова особа наділена спеціальним колом службових повноважень, які спрямовані на забезпечення управління відповідною стуктурою і колективом.

Визначаючи особливості статусу посадової особи, В.М.Манохін називає її “носієм повноважень двоякої природи” [7, c.102]. За словами автора, якщо виконавчо-розпорядчі повноваження належать органу управління, то, реалізуючи їх посадова особа безпосередньо виступає від імені цього органу і крім процедурних прав своїх власних не виконує. Такої ж думки дотримуються Д.М.Бахрах і А.І. Щербак [8, c.16; 9, c.64].

Характеризуючи адміністративно-правовий статус посадової особи, водночас не слід забувати про правовий статус посади, оскільки саме посада визначає “подвійну” природу повноважень посадової особи. Посада зумовлює виникнення службово-правового статусу службовця, в тому числі і посадової особи. Щоб розкрити його зміст потрібно виділити його елементи. З цього приводу висловлюють різні думки. Так окремі науковці відносять до елементів статусу “обов’язки, які особа повинна здійснити для забезпечення цілей і завдань органу і системи управління” [10, c.12]. Інші автори виділяють службові повноваження [11, c.123]. У цьому випадку можна погодитися з Ю.О.Петровим, який визначає службові повноваження, як “обов’язки і права, що встановлюють межі здійснюваних посадовими особами управлінських функцій” [12, c.11].

Отже, службові повноваження – це комплекс службових обов’язків і відповідних прав, які забезпечують виконання посадовою особою встановлених посадою функцій. Ці функції можна об’єднати у три основні групи: організа­ційні, виконавчо-розпорядчі, представницькі. Вони характерні для всіх посадових осіб незалежно від виду служби. Особливістю посадових осіб, які перебувають на державних посадах, є державно-владний характер впливу на інших осіб.

Загалом зміст службових повноважень є однаковим для всіх посадових осіб, але деякі спеціальні вимоги законодавством встановлені для посадових осіб, які перебувають на державній службі. До таких вимог належить система обмежень та заборон, зумовлених характером виконуваних ними державних функцій і спрямованих на створення належних умов реалізації завдань державної служби. Такі обмеження закріплені в ст.32, 36, 37, 42 Конституції України [13], в ст.12 і 16 Закону України “Про державну службу” [14], а також інших спеціальних законодавчих актах. У ч.3 ст.5 Закону України “Про боротьбу з корупцією” [15] визначено спецільні обмеження, встановлені для державних службовців, які є посадовими особами. Передусім, обмеження пов’язані з неправомірним викорис­танням посадового становища та незаконого одержання доходів, зайняттям підприємницькою діяльністю, з обмеженням політичної діяльності. Правообме­ження є невід’ємним елементом правового статусу посадових осіб.

Іншим елементом адміністративно-парвового статусу посадової особи є юридична відповідальність, яка перебуває у прямій залежності від особливостей службових обов’язків і прав. Враховуючи подвійність природи правового статусу посадової особи, вони несуть відповідальність як за власну неправомірну поведінку, так і за поведінку підлеглих їй службовців. Так А.І.Щербак зазначає, що посадова особа “наділена засобами для забезпечення виконання своїх розпоряджень, спрямовує діяльність інших працівників і несе відповідальність за роботу своїх підлеглих” [16, c.83].

Посадова особа є суб’єктом позитивної і ретроспективної відповідальності. Загальні засади адміністративної відповідальності цих службовців закріплені в Кодексі України про адміністративні правопорушення, іншими спеціальними актами. Згідно Закону “Про боротьбу з корупцією” [15] суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, є державні службовці, народні депутати, депутати та голови місцевих рад. Проте крім того ст.10 визначає особливості відповідальності керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів за невживання заходів у боротьбі з корупцією. Практично це положення Закону розширює сферу його дії.

На підставі ст.14 Кодексу України про адміністративні правопорушення [17] посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного та громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення яких входить до їх службових обов’язків. А згідно з ч.2 ст.15 Кодексу України про адміністративні правопо­ру­шення за вчинення адміністративних правпорушень посадові особи можуть нести відповідальність за дисциплінарними статутами та спеціальними положен­нями про дисципліну, якщо цими актами прямо передбачено такий порядок відповідальності.

Адміністративні стягнення, які застосовуються до посадових осіб, є значно суворішими, порівняно з відповідними стягненнями, які накладаються на громадян. Наприклад, ст.591 КпАП “Порушення вимог щодо охорони терито­ріальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення” визначає, що суб’єктом правопорушення є лише посадові особи. За це правопорушення передбачено адміністративний штраф у межах 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це один з найбільших розмірів штрафу, які передбачені в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

На підставі викладеного можна виділити такі основні елементи адміністра­тивно-правового статусу: обов’язки, права, відповідальність. Важливим елементом виступають також і соціально-правові гарантії, які створює держава для належної реалізації повноважень посадовими особами. У зв’язку з особливим змістом державно-службових відносин система соціально-правових гарантій для посадових осіб, які займають державні посади є більш значною.

Адміністративно-правовий статус посадових осіб закріплюється в правових актах. Розрізняють три рівні правової регламентації статусу: законодавчий, нормативний та індивідуальний.

На сьогодні в Україні до законодавчого рівня можна віднести лише ті правові акти, які визначають юридичну відповідальність посадових осіб. Закон України “Про державну службу” [15] не виділяє особливостей службової поведінки посадових осіб. Немає і спеціального правового акта, який би встановлював основи правового статусу посадових осіб. Переважно їх статус закріплений в спеціальних посадових інструкціях, які приймаються лише на рівні конкретного органу, установи, організації чи їх структурної одиниці.

Усі посадові особи виконують організаційні, виконавчо-розпорядчі функції, їх зміст не залежить від окремого виду служби і є однаковим для цієї групи службовців. З метою нормативного врегулювання цього питання є потреба у прийнятті спеціального правового акта, який би визначив коло основних повноважень посадових осіб. Таким актом можуть бути, передусім, Основи законодавства про державну службу, які б чітко визначили поняття посадової особи, та функції, які на них покладаються. Законодавство повинне закріпити уніфіковане поняття “посадової особи” і виділити ознаки, які характеризують посадову особу як спеціального суб’єкта адміністративного права, оскільки на сьогодні Закон України “Про державну службу” дає визначення посадової особи, яка перебуває на державній службі. Разом з тим Закон містить вузьке поняття державної служби.

Крім того Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття Державного реєстру посад, який би містив систему державних посад і зазначав вимоги, яким повинен відповідати служовець для заміщення відповідної групи посад. Основні вимоги щодо службової поведінки посадових осіб повинен закріпити Кодекс етики поведінки службовців.

––––––––––––––––––––

1. Петришин О.В. Статус службової особи: природа, структура, спеціалізація. – К.: НМКВО, 1990.

2. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права і держави. – Навч. посібник, – 3-тє вид., змінене і доп. – К., 1995.

3. Старилов Ю.Н. Служебное право. – М.: БЕК, 1996.

4. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1996.

5. Бахрах Д.Н. Система субъектов административного права // Советское государство и право. – 1986. – №2.

6. Костюков А.Н. Система субъектов административного права // Правоведение. – 1987. – №2.

7. Манохин В.М. Конституционные основы советского административного права. – Саратов.: Изд-во Сарат. ун-та, 1983.

8. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. – 1994. – №3.

9. Щербак А.И. Социальный механизм юридической ответственности должностых лиц. – К.: Наук. думка, 1986.

10. Бачило И.Л., Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. – М.: Московский рабочий, 1978.

11. Манохин В.М. Советская государственная служба. – М., 1966.

12. Петров Ю.А. Гражданин и должностное лицо в советском государстве: Автореферат дис. … канд. юрид. наук. – Ленинград, 1978.

13. Конституція України. – К., 1996.

14. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – №52. – Ст.490.

15. Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст.266.

16. Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. – К.:Наук. думка, 1980.

17. Кодекс України про адміністративні правопорушення. – К.: Юрінком Інтер, 1997(зі змінами). – Т.1.

 



© Янюк Н., 2001

 

Адміністративно-правовий захист:
окремі питання прав, свобод
та законних інтересів громадян

Г. Ткач©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

 

 

 

 

Конституція України закріпила основу принципово нового погляду на суспільне призначення адміністративного права, його якісно нову роль у регулюванні відносин між державою і громадянами. В його ціннісній харак­теристиці акценти щоразу більше зміщуються до правоохоронних та правозахисних. За своїм глибинним призначенням, як зазначає професор В.Авер’янов, – адміністративне право має визначатися як “право забезпечення і захисту прав людини” (див.: Право України. – 1998. – №8. – С.10.

Адміністративно-правовий захист прав особи служить надійною гарантією швидкого, ефективного та об’єктивного перетворення загального поняття захист прав людини з риторики в реальність. Важливою ознакою доступності цього способу захисту є його “собівартість” (розмір витрат – від моральних засобів до витрачених зусиль і часу). Проте адміністративно-правовий захист стане насправді “економічним” за умови перегляду пануючих у цій сфері концепцій та процесуального законодавства. Власне адміністративний порядок захисту прав і свобод громадян визначається не характером охоронюваних прав, а колом державних органів, які здійснюють цей захист, та змістом норм, що регулюють процес їх правозахисної діяльності.

Адміністративному праву належить важлива роль у захисті особи від неправомірних і недоцільних дій суб’єктів влади та органів місцевого самоврядування, – адже у взаємовідносинах з цими суб’єктами найбільш конкретно виявляється адміністративно-правовий статус громадян.

Гарантії права особи на захист випливають як із загального законодавства, так і закріплюються спеціально нормативно-правовими актами (законами Верховної Ради, нормативними Указами Президента, постановами Кабінету Міністрів). Серед них – Закон України “Про звернення громадян”, Митний Кодекс України, Закон України “Про надзвичайний стан”, Указ Президента України “Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення”.

У повсякденній роботі різних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування видаються також індивідуальні акти, якими задовольняються ті чи інші конкертні права та інтереси особи, і, відповідно, гарантується реалізація цих прав та задоволення інтересів. Це рішення голів місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів рад.

Звичайно, у демократичній правовій державі кожне право особи, закріплене будь-яким актом держави, забезпечується всією повнотою влади, причому право, закон охороняють і такі інтереси кожної особи та громадянина, які прямо не передбачені законодавством, але випливають з духу законів та ітересів держави або їм не суперечать. Отже, законними можна вважати не лише права, закріплені в законі чи іншому нормативному акті. В адміністративно правовому порядку охороняються різні життєво важливі інтереси кожної особи, які через свою численність не завжди спеціально обумовлені в актах державних органів. Це так звані законні інтереси громадян. Йдеться про інтереси особи, здійснення яких не забороняється, а навпаки, заохочується, стимулюється, а в разі першкод в їх реалізації – охороняються і захищаються державою (зокрема, врахування важливих інтересів хворого під час надання медичної допомоги).

Порушення законних інтересів може також виявлятися у покладанні на громадян не передбачених законом обов’язків. Отже, коли йдеться про захист прав і законних інтересів, маються на увазі не тільки прямо передбачені в правових актах права особи, але й її інтереси, які не суперечать інтересам держави, суспільства, інших громадян.

Відносини між особою та органом влади (посадовою особою), як правило, в реальному житті будуються за моделлю, передбаченою нормами, проте можуть виникати й конфліктні ситуації. Вони зумовлюються тим, що в одних випадках норми, які регламентують діяльність посадових осіб та відображають певні тенденції, традиції і звички в роботі апарату управління, найчастіше за головну функцію визнають охорону інтересів держави в цілому, а функції, пов’язані із забезпеченням прав та інтересів особи, стають другорядними. Тому так часто посадові особи абстрактний державний інтерес (який, по суті, є лише внутрішньоапаратним інтересом), ставлять понад інтереси конкретної особи. В ряді випадків це обумовлюється чисто суб’єктивним розумінням загального (суспільного) інтересу, який суперечить суті принципу об’єктивності в державному управлінні.

Крім того, посадові особи можуть свідомо порушувати права та законні інтереси громадян, зловживаючи довіреною їм владою, вироявляючи бюрократизм і некомпетентність. Це може виявлятись у створенні перешкод у реалізації прав чи задоволенні інтересів, або позбавленні (обмеженні) можливості користуватись певним соціальним благом, або переданні цього блага іншій особі.

Важливе місце в механізмі реалізації та адміністративно-правового захисту прав та законних інтересів посідають управлінські процедури. Це пояснюється тим, що реалізація багатьох прав залежить не лише від дій самої особи, але й від правозастосувальної діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, від прийняття ними відповідних рішень. Власне для обмеження адміністративного свавілля і захисту прав та інтересів особи законодавець передбачає врегулювану правовоми нормами послідовність певних дій щодо реалізації прав та інтересів (процедур). Правотворча практика в даній галузі відзначається високим рівнем. Процедури реалізації та захисту багатьох прав встановлюються не одним кодифікованим актом, а розкидані по численних окремих актах, виданих різними органами. Надто об’ємною є відомча нормотворчість щодо встановлення зазначених процедур. До того ж нормативні акти, якими вони регулюються, не публікуються в офіційних джерелах, доступних населенню.

З огляду на ці проблеми одним з пріоритетних завдань правового забезпечення адміністративної реформи є законодавче унормування порядку надання органами виконавчої влади управлінських послуг. І ці питання повинні знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України “Про управлінські послуги громадянам”. А процедура подання і розгляду адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи) повинна бути упорядкована в окремому Адміністра­тивно-процесуальному кодексі України.

В порядку державно-правового експеременту пропонується створити у системах органів виконавчої влади таких сфер, де надходить найбільша кількість скарг від громадян (охорони здоров’я, соціального захисту, управліня державним майном, податкової та митної служби та ін.) спеціальних підрозділів щодо розгляду скарг громадян у порядку “квазісудової” процедури. Важливо наголосити, що процедури так званої адміністративної “квазіюстиції” також повинні бути певним чином уніфіковані хоча б стосовно основних положень, щоб “відомча” нормотворчість не призвела до порушення законості, а відтак процесуальних прав та гарантій особи.

Право особи на скаргу – важливий засіб захисту прав та законних інтересів. Останнім часом це право значно розширене: Конституцією України закріплено право звертатись за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій (ст.55).

Особливо широкого використання набуло право громадян на адміністративну скаргу. Порядок розгляду загальних адміністративних скарг регулюються Законом України “Про звернення громадян” від 12 жовтня 1996. Підстави і порядок провадження у спеціальних скаргах регулюється відповідними нормами, які містяться у статутах про дисципліну, Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших актах.

Законодавством значно розширений предмет скарги. Ним можуть бути діяння, якими порушено права та законні інтереси чи свободи громадянина або групи громадян; створено перепони для реалізації громадянином його прав, законних інтересів чи свобод або незаконно покладено які-небудь обов’язки, або безпідставно притягнуто до відповідальності. Особливо часто громадяни вдаються до права оскаржувати індивідуальні адміністративні акти.

Закон України “Про звернення” захищає від проявів бюрократизму, репресійних громадян, які подають скарги. Органи та посадові особи зобов’язані розглянути скаргу (звернення) і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк. А в ст.9 йдеться про заборону переслідування громадян та членів їхніх сімей за порушення звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, установ, організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб за критику у зверненні їхньої діяльності та рішень. За порушення цієї заборони посадові особи можуть притягатись до дисциплінарної або кримінальної відповідальності.

Зауважимо, що діюче законодавство майже не містить обмежень права громадян на загальну скаргу за змістом, крім випадків подання анонімних скарг (без зазначення місця проживання та без підпису автора); повторних скарг від одного і того ж громадянина з одного й того ж питання, якщо перше вирішено по суті; порушення термінів подання скарги, зазначених у ст.17 Закону України “Про звернення”.

Право на адмінстративну скаргу доповнюється правом на спеціальну адміністративну скаргу, яка базується на спеціальних правових нормах (матеріальних та процесуальних), гарантується чітко визначеним колом суб’єктів, спеціальними строками подання і розгляду. Передусім йдеться про оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення. Право на даний вид скарги є дещо вужчим, ніж право на загальну скаргу, і метою його є більш кваліфікований перегляд справ і в більш стислі строки.

Важливе місце серед засобів адміністративно-правового захисту прав та законних інтересів громадян займає судова скарга – скарга на адміністративні акти, яка розглядається в порядку адміністративної юстиції – спеціального правосуддя, спрямованого на вирішення спору про право адміністративне (публічне). Судовий захист громадян – це не тільки один з важливих способів забезпечення законності в сфері державного управління і місцевого самоврядування, але й судовий контроль за виконавчою владою, за самою адміністратцією. Власне судовий контроль є дієвішим способом відновлення порушених прав і законних інтересів громадян. На сьогодні в Україні такий контроль ще не забезпечений спеціальною гілкою судової влади, тобто спеціальними судами, особливо процесуальною формою вирішення підвідомчих справ, необхідними юрисдикційними повноваженнями, оптимальною оргнаізаційною структурою, які б складались в інститут адміністративної юстиції.

Однак Концепцією адміністративної реформи передбачено створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такого інституту. Пропонується формування Вищого адміністративного суду, апеляційних та місцевих адміністративних судів. А для врегулювання порядку оскарження та процедури розгляду справ у цих судах уже розроблено проект Адміністративно-процесуального кодексу. В ньому визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав і свобод громадян та прав і законних інтересів юридичних осіб у стосунках з органами державної влади й місцевого самоврядування та їхніми посадовими та службовими особами.

Адміністративне судочинство повинне сприяти зміцненню законності й правопорядку, запобіганню і викоріненню правопорушень, захисту прав і свобод громадян, охороні інтересів суспільства та законних прав підприємств, установ, організацій всіх форм власності. Сьогодні громадяни звертаються в суди загальної юрисдикції із скаргами на рішення, дії чи бездіяльність державного органу, юридичної або посадової особи, які на думку громадянина, порушують його права чи свободи. Порядок розгляду цих скарг здійснюється в цивільно-правовому режимі на основі Цивільно-процесуального кодексу.

Необхідність формування спеціальних судових колегій, а також адміністра­тивних судів зумовлюється низкою причин. Найперше Конституція України закріпила норми-принципи, спрямовані на забезпечення відповідаль­ності судової системи стандартам правової держави. В сучасній правовій державі суд є гарантією дотримання встановлених законодавчою владою меж на реалізації функцій, які належать виконавчій владі.

Судова система України також має відповідати міжнародно-правовим стандартам. Національна судова система повинна забезпечити доступність правосуддя для кожного громадянина і юридичної особи, чиї права та свободи порушені. Брак адміністративної юстиції обмежує право громадянина на судовий захист. Крім того створення адміністративних судів дасть змогу спеціалізувати розгляд спорів, чим підвищить якість їх вирішення. Сворення загальних і спеціалізованих судів – це правило формування демократичної судової системи, а спеціалізація суддів забезпечує розгляд справ на високій професійній основі, найбільш компетентними спеціалістами, гарантуючи цим адекватну правову оцінку адміністративних спорів і справедливе рішення.

Важливо також зазначити, що створення адміністративних судів значно розширить правові гарантії особи як в адміністративно-юрисдикційному, так і в позитивному управлінському процесах. Запровадження такого важливого елементу в організацію судової системи і створення процесуальних форм, в яких здійснюватиметься це правосуддя, також буде відповідати високому статусу суду і широким повноваженням у сфері захисту прав та свобод громадян. А потреба в цьому захисті є чимраз відчутнішою. Кількість скарг на неправомірні дії (бездіяльність) державних органів та їх посадових осіб за останніми роками значно зросла.

Ще одна важлива причина, яка говорить на користь створення адміністративних судів – це необхідність боротьби з корупцією в системі державної служби, в органах державної влади і місцевого самоврядування. Вони були б зоорієнтовані на розгляд скарг громадян на діяння органів внутрішніх справ, митних органів, податкової адміністрації, інших контрольно-наглядових органів, що сприяло б зміцненню випадків хабарництва та інших корупційних проявів.

Отже, адміністративна юстиція може зайняти провідне місце в механізмі адміністративно-правового захисту прав, свобод та законних інтересів громадян.

––––––––––––––––––––

1. Авер’янов В. “Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування” // Право України.– 1998. – №8. – С.10.

 



© Ткач Г., 2001

 

Роль адміністративно-правових норм
в адаптації апарату управ­ління відповідно
до змін змісту управлінських завдань

А. Школик©

Львівський національний університет імені Івана Франка,
вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна.
E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

 

 

 

За висловлюванням американського адміністративіста Джеррі Мешоу, зако­нодавство та нормотворення в сфері державного управління бачиться як добре налагоджений пристрій, у який подаються соціальні проблеми та політичні цінності, а з нього виходять законодавчі програми, що сприяти­муть перетворен­ню суспільної реальності відповідно до соціальних ідеа­лів [1, с.79]. Вказані ідеали відрізняються як у часовому вимірі, так і се­ред різних прошарків населення. Перемога ж певної концепції в конкрет­ний період часу впроваджується через політичні інституції і далі в систему органів виконавчої влади. Зміна пріоритетів вартос­тей у суспільстві, відповідно, зумовлює зміну змісту завдань, що стоять перед державним апаратом. І тут варто розмежувати такі два рівні подальшого правового впливу на управлінську діяльність: постійне поточне вдосконалення діяльності управлінських структур та адміністративні ре­форми, що відбуваються під час якісних змін у суспільному житті [2, с.279].

Перший випадок є перманентним явищем в усіх політико-адміністра­тивних системах сучасності. Незначні зміни, спрямовані на поліпшення ефективності управлінської діяльності, зумовлюються розробкою та впро­вадженням опти­мальніших схем процесу управління. Другий рівень є наба­гато складнішим: кардинальні зміни в державно-правових явищах трапляють­ся дуже рідко і, попри декларації багатьох урядів проводити адміністра­тивні реформи, здебіль­шого це лише косметичні нововведення першого рівня.

Аналогічно до того, як норми адміністративного права певною мірою є похідними від конституційно-правових, так і “успіх адміністративної реформи багато в чому залежить від результатів конституційної реформи” [3, с.15], яка в основному вже відбулася в Україні, чого не можна ска­зати про адміністративну реформу. І з цього приводу не можна погодитись із концепцією Є. Курінного, який пропонує проводи­ти спочатку адміністративну реформу, а потім на її основі вносити зміни до чинної Конституції України [4]. Саме суперечність між відсутністю протягом тривалого часу стабільних норм Конституції щодо основ побудо­ви системи державного управління та реальними істотними змінами в по­літичному й економічному житті суспільства і держави була однією з причин половинчастості та малої ефективності запроваджуваних вдоско­налень діяль­ності апарату. Причому за проголошенням кардинальних змін, а саме – у політичній сфері – заміни однопартійної політичної системи на бага­топартійну і деполітизації у значенні заборони утворення структур полі­тичних партій у державному апараті та в економічній – прива­тизації чималої частки державної власності й подальшого зменшення структур управління цієї власності, а також застосуванням економічних методів у впливі держави на економічні процеси, – настає та й далі продовжу­ється досить тривалий період запровадження цих змін.

Окрім того, багато реформ на загальнодержавному рівні через пос­тійну боротьбу політичних сил лівого і правого спрямування та вимушені поступки на законодавчому рівні часто-густо втрачають первинну концеп­туальну цілісність. Це повною мірою стосується і реформи адміністра­ції. Усе це негативно впливає на ефективність запроваджуваних змін, в яких, попри переважне засудження існуючого стану управлінської систе­ми, по справжньому глибоко не заінтересо­вані широко ні політики, ні адміністратори. Хоча Президентом України 7 липня 1997 року й був прийнятий спеціальний указ щодо підготовки і проведення в Україні комплексної адмі­ністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, створено Дер­жавну комісію з проведення адміністративної реформи [5]. Більше того, указом Президента від 22 липня 1998 року було схвалено розроблену цією комісією Концепцію адміністративної реформи в Україні і водночас рекомендовано її застосовувати, удосконалюючи управлінську систему [6].

Відомий французький вчений Б. Гурне виділяє чотири основні групи, що можуть бути заінтересовані в реформах державного управління:

а) публіка як абстрактне єдине ціле, іншими словами, – усе населення дер­жа­ви, поліпшення управління в якій сприятиме підвищенню його життєвого рівня;

б) політичні партії, здебільшого опозиційні. Проте навіть їхнє прагнення до реформ нерідко є декларативним, повязаним винятково з політичними цілями, які після приходу до влади забуваються;

в) міністри – щодо реформ у керованих ними сферах, які, проте, час­то стикаються з суцільним протистоянням чиновництва усіх ланок будь-яким змінам, не кажучи вже про кардинальні, і фактично блокують реформи;

г) окремі посадові особи – “реформатори” – в локальних сферах. Їхніми мотивами тут можуть бути як кар’єрний поступ, так і прагнення просто працювати в зручніших умовах налагоджених систем [7, с.414].

Зміна управлінських завдань, закріплена в нормативних актах уп­равління, відбувається за двома основними схемами. По-перше, необхід­ність реформувань зумовлюється об’єктивними чинниками в інших сферах, дотичних до державного управління, і фактично є вимушеною реакцією пристосування до нових зовнішніх умов. Наприклад, після кампанії малої приватизації підприємств торгівлі, громадського харчування і побутово­го обслуговування (та відповідного істотного зменшення частки загально­державних і комунальних підприємств цієї сфери) значною мірою змінили напрями своєї діяльності управління та відділи місцевих державних адміністрацій з питань торгівлі та побутового обслуговування населення. Якщо до приватизаційного процесу основною їхньою функцією було безпо­середнє керівництво та контроль за підпорядкованими їм підприємствами, то сьогодні на перше місце вийшло регулювання діяльності у зазначених галузях за допомогою видачі різного виду ліцензій, патентів та дозво­лів. Адміністративно-правові норми, що змінили функціональне наванта­ження згаданих відокремлених підрозділів місцевих адміністрацій, були прийняті тут як наслідок, результат впливу зовнішніх чинників, в тому числі й правових.

По-друге, адміністративні реформи як на законодавчому, так і ло­кальних нормотворчих рівнях можна проводити згідно з концепціями, які після правового закріплення самі стають джерелом змін не лише в управлінській діяльності, але й у дотичних сферах. Концепції реформу­вання тут можуть бути результатом наукових розробок чи запозичення чу­жого напрацьованого досвіду. Закріплені ж у законах та нормативних актах управління, ці концепції стають первинним чинником змін в управ­лінських правовідносинах.

Проте в обох випадках першоджерелом, що спонукає до реформування, є певні суспільні потреби, та й позитивною стороною саме правової сис­теми є її здатність змінюватись у відповідь на ці потреби [8, с.64]. Причому ця здатність повинна доповнюватись ще й іншими чинниками, зокрема оперативністю видання нормативних актів, що “визначається необхідніс­тю враховувати нові умови, в яких здійснюється управління, нові можли­вості, які повинні бути при цьому використані … невідповідність нормативних актів вимогам життя підри­ває авторитет правових норм, ут­руднює їх реалізацію, послаблює ефективність правового регулювання суспільних відносин” [9, с.36]. Нормотворча оператив­ність не означає відкидання відповідних процедур прийняття нормативних актів. Вони повинні їх дотримуватись. Законодавчий механізм є складним і рідко забезпечує потрібну оперативність. У цьому аспекті можливості під час прий­няття підзаконних нор­мативних актів управління є набагато більшими. Нерідко надто тривалим є етап розроблення нормативно-правових документів, і на цьому, безсумнівно, повинні спеціалізуватись лише юридичні служби органів державного апа­рату з оперативним підпорядкуванням на короткі терміни спеціа­лістів інших підрозділів у випадку реальної потреби професійних консультацій.

Крім того, будь-які адміністративно-правові норми, що змінюють статус суб’єкта управлінської діяльності, повинні бути узгоджені з аналогічними нормами щодо взаємодіючих структур. Зміна обсягу, умов або змісту діяльності одних органів відображається на стані інших ор­ганів, а в кінцевому підсумку може вплинути й на всю систему [9, с.28].

Нормативне закріплення нових управлінських завдань повинно мати комплексний характер і супроводжуватись змінами в структурному та функціональному плані. Інакше кажучи, для виконання цих завдань необ­хідно заснувати чи реорганізувати відповідні структури або їхні під­розділи та наділити їх повноваженнями.

Треба памятати, що зміна управлінських завдань перебуває в об’єктивній суперечності з принципом стабільності нормативно-правово­го впливу і тому не повинна бути надто ординарним явищем в управлінсь­ких правовідносинах. Однією з причин недостатньої ефективності спроб адміністративних рефор­мувань протягом останнього десятиріччя якраз і було несприйняття багатьма професійними державними службовцями апарату нормативного впливу як такого – настільки коротким у часовому вимірі він був. Йдеться тут про нібито остаточно завершену із прийняттям Конститу­ції постійну реструктуризацію органів державного управління: виконко­ми – апарат Представників Президента – виконкоми – державні адмініст­рації, завдання яких теж певною мірою відрізнялись. Тому зміну управ­лінських завдань слід проводити дуже виважено і вона має бути не руй­нуючим постійними нововведеннями, а удосконалюючим чинником. Адже результатом правового впливу є функціонування системи державної виконавчої влади, брак стабільності в організації та діяльності якої є джерелом кризових явищ [10, с.4].

До того ж зміни у державному управлінні рідко сприймаються із захоплен­ням державними службовцями, призвичаєними до попередніх правил гри. Здебільшого ж, навпаки, реформи проводяться всупереч опору консер­вативних та інертних елементів у державному апараті [2, с.279] і у ви­падку нездатності їхніх ініціаторів та реалізаторів закріпити основні ідеї правовими нормами, часто не досягають поставлених цілей. На рівні нечисельного підрозділу держав­ного апарату вдосконалення ще можна про­вести за допомогою індивідуальних актів управління чи організаційними засобами. Проте здебільшого на всіх рівнях та й у правовому впливі на систему державної виконавчої влади в цілому визначальна роль адміністративно-право­вих норм у реформуванні управлінської діяльності є незаперечна. Причому бажаним є перехід від “ситуаційного” до “випереджаючого” правового регулювання через планування правотворчої діяльності управлінських органів [11, с.15].

––––––––––––––––––––

1. Mashaw Jerry. Explaining Administrative Process: Normative, Positive and critical Stories of legal Development // Foundations of Administrative law. – New York-Oxford, 1994.

2. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987.

3. Кампо В. Українські реформи: політика і право. – К.: IFES, 1995.

4. Курінний Є. Чи можна сподіватися на успіх адміністративної реформи в Четвертій республіці? // Голос України. – 1997. – 2 груд.

5. Указ Президента України від 7 липня 1997 року “Про державну комісію з прове­дення в Україні адміністративної реформи” // Урядовий кур’єр. – 1997. – 10 лип.

6. Указ Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впрова­дження адміністративної реформи в Україні” // Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 лип.

7. Гурней Бернар. Введение в науку управления / Пер. с фр. – М.:Прогресс, 1969.

8. Вейман И. Бизнес юриста бизнеса // США: экономика, политика, идеология. – 1993. – №3.

9. Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования // Акты управления [вопросы теории] / Под ред. Р.Ф. Ва­сильева. – Иваново, 1987.

10. Мартьянов І.В. Проблеми адміністративного права України: галузі права, науки і учбової дисципліни / Юрид. ф-т Львів. ун-ту. – Львів, 1995.

11. О некоторых актуальных проблемах административного права [по материалам “Лазаревских чтений”] // Государство и право. – 1997. – №6.

 



© Школик А., 2001

 
Авторизація
Пошук
загрузка...