Радник

---

Конституційне законодавство в період Директорії

Н. Єфремова©

Одеська національна юридична академія, вул. Піонерська, 2, Одеса, Україна. К Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

 

 

 

Часи, в які Директорія прийшла до влади, відзначалися особливою складністю. Наприкінці Першої світової війни Україна була економічно виснажена, пограбована окупантами в період правління Гетьманату, країну лихоманило від нових соціально-політичних потрясінь.

18 грудня 1918 р. військо Директорії УНР вступило до Києва, і 26 грудня було створено перший уряд УНР на чолі з В.Чехінським.

Становище нової влади було надзвичайно складним. Антанта не визнавала УНР і сприймала Україну як складову Росії. Свої подальші плани вона пов’язувала з інтервенцією, яка розпочалася 2 грудня 1918 р. за підтримкою білогвардійської армії Денікіна.

Щодо більшовицької Росії, то ще під час падіння гетьманського уряду вона сформувала п’ятитисячне військо, так би мовити, для “звільнення” України, яке на початку січня

розпочало свій наступ. 24 грудня 1918 р. український уряд було повідомлено, що в зв’язку з анулюванням Росією Брестської мирної угоди радянська Росія вже не визначає Україну за суверенну державу.

За таких умов єдності поглядів на перспективи національно-визвольної боротьби, природно, бути не могло, а політична концепція дедалі відходила від початкових орієнтирів і прагнень, втрачала свою революційність і ставала дедалі менш зрозумілою.

Щоб об’єктивно висвітлити цей складний період історії держави і права України, треба звернутися до праць науковців і політиків першого покоління літописців революції, зокрема М.Грушевського, В.Винниченка, П.Христюка, Д.Дорошенка, М.Шаповала, І.Мазепи та інших прямих учасників тих подій. Їхні оцінки подій, фактів і документів української революції зберегли свою історіографічну цінність і мають велике значення для правдивого зображення подій тих часів. Велике значення має також вивчення джерел державного права того періоду, аналіз яких допоможе з’ясувати причини поразки України у боротьбі за самостійну державність.

Після повалення Гетьманату перед новою владою постало питання: яку форму влади прийняти для УНР? Більшість українських політиків була проти “диктатури пролетаріату” у формі більшовицьких Рад. Характерно, що В.Винниченко вважав однією з величезних вад Української революції те, що накреслена нею лінія (ідея трудових Рад) не просто не впроваджувалась у життя, а й всіляко блокувалась. А в основі такої позиції українських лідерів було усвідомлення, нібито реалізація ідеї Винниченка веде врешті-решт на більшовицький шлях [1, с.225].

У Вінниці на початку грудня 1918 р. директорія УНР ухвалила прийняти за основну українського державного будівництва так званий трудовий принцип, а владу на місцях передати трудовим радам. Обирати та бути обраним до них мали право селяни, робітники і трудова інтелігенція.

Передбачалося, що центральна влада в Україні належатиме Трудовому конгресу, до складу якого не могли входити поміщики і капіталісти.

Більшість українських політичних партій неухильно еволюціонували вліво, оскільки була незадоволеною частковими зрушеннями в національному житті, які здійснювалися гетьманською державою і втручанням окупантів. Отже, першою метою Директорії стало відновлення Української народної Республіки та знищення гетьманських органів влади. Розпочалось здійснення курсу, який відповідав передусім інтересам трудових верств суспільства.

На цей момент припадає і перша за останні два сторіччя спроба об’єднати українські землі й український народ у єдину державу. Це стало одним з головних завдань першого уряду ЗУНР, а з приходом до влади Директорії, яка також розуміла важливість возз’єднання, рішення цього питання знайшло своє відображення в укладенні Передвступного договору від 1 грудня 1918 р., підписаного у Фастові, що під Києвом.

У договорі зазначалось: 1) “Західно-Українська Народна Республіка … заявляє свій намір перестати існувати як окрема держава, а натомість увійти з усією територією й населенням, як складова частина державної цілості, в Українську Народну республіку.” 2) “Українська Народна Республіка заявляє свій намір … прийняти всю територію й населення Західно-Української Народної Республіки, як складову частину державної цілості, в Українську Народну Республіку”, 3) “Правительства обох Республік … уважають себе посполу зобов’язаними цю державну злуку … перевести в діло так, щоб … обі держави утворили справді одну неподільну державну одиницю”; 4) “Західно-Українська народна Республіка з огляду на витворені історичними обставинами … й соціальними різницями окремішності життя на своїй території й її населення, … дістає територіальну автономію, котрої межі означить у хвилі реалізації злуки обох Республік в одну державну цілість …” [2, с.154-156].

З боку Директорії цей документ підписали В.Винниченко, П.Андрієвський і Ф.Швець, а з боку ЗУНР – Л.Цегельський і Д.Левицький.

Національна Рада на першому ж засіданні у Станіславі 3 січня1919 р. схвалила цей договір, але за умови, що до скликання Українських установчих зборів уся влада в Галичині залишається за Національною Радою і Державним Секретаріатом [ 3, с.62].

Акт урочистого об’єднання відбувся 22 січня 1919 р. в Києві на майдані Св.Софії.

Однак, оцінюючи значення цієї події, треба відзначити, що Акт злуки не означав утворення унітарної або федеративної держави. Скоріше, це було конфедеративне об’єднання. ЗУНР і надалі продовжувала зберігати свої органи законодавчої та виконавчої влади, сферу та обсяг їх компетенції. Деякою мірою координувалася лише військова діяльність обох урядів.

За таких умов постала проблема конституювання третьої форми української державності. Це завдання мав розв’язати Трудовий Кодекс, що відбувся 22 січня 1919 р. Конгрес репрезентував трудову інтелігенцію, робітників та селянство, ухвалив Універсал Трудового Конгресу та Закон про форму української влади, які можна вважати конституційними актами. Трудовий Конгрес також передав повноваження здійснювати верховну владу Директорії до наступної сесії.

Виходячи з Акту злуки УНР та ЗУНР, принципового характеру набули рішення про створення тимчасової верховної влади Соборної України. Згідно із “законом про форму української влади” ЗУНР було перейменовано в Західноукраїнську область УНР із застереженням повної автономії. Проте війна завадила практичному злиттю двох державних утворень, яке відкладалося на майбутнє – до Всеукраїнських установчих зборів, однак фактично і ЗУНР і УНР залишалися окремими державними утвореннями.

Брак необхідних фахівців з питань будівництва державного законодавства, міжпартійні та особисті суперечності, а також спроможність досягти компромісу з Антантою щодо умов надання республіканській армії матеріально-технічної допомоги, призвели до розколу Директорії.

З 15 листопада 1919 р. влада фактично перейшла до рук С.Петлюри. В таких умовах Всеукраїнська національна Рада, створена 11 січня 1920 р. у Кам’янці-Подільському, була змушена скликати Державний Сейм і оголосити тимчасову Конституцію Української Народної республіки. С.Петлюра обіцяв виробити і прийняти Конституцію.

9 травня 1920 р. у Кам’янці-Подільському спільна комісія приступила до розробки проекту нової Конституції. Її очолив міністр внутрішніх справ – Михайло Білінський. Проект Конституції, підготовлений заступником всеукраїнської Національної Ради Степан баран, був прийнятий, проте з обранням нового уряду у Києві ця робота припинилася.

Уряд В.Прокоповича, покликаний до справ державного будівництва, в своїй Декларації від 2 червня 1920 р. оголосив: “Порядок на Вкраїні повинен відповідати дійсним потребам її населення, його встановить Народне Представництво – парламент, складений на підставі загального, рівного для всіх, безпосереднього, таємного та пропорційного виборчого права. Тоді не зможе одна якась партія підбивати під себе всю людність, як цього хотять більшевики-комуністи для своєї партії” [4]. Але обставини не сприяли здійсненню цієї декларативної обіцянки. Однак уряд ужив заходів до реалізації своїх планів, особливо після втручання Всеукраїнської Національної Ради відносно подальшої розробки проекту Конституції.

22 червня 1920 р. була прийнята постанова, в якій доручалось міністру внутрішніх справ О.Саліковському створити комісію з представників міністерств, наукових та громадських організацій для вироблення закону про тимчасовий устрій та порядок законодавства УНР, а також про Передпарламент.

25 червня 1920 р. заступник голови комісії М.Корчинський у своїй доповіді вказував: “… перед нами стоїть завдання розробити закон про розмеження прав Верховної Влади і Ради Міністрів та побільшення прав останньої. Але нас, представників Національної Ради уповноважено бути не в такій комісії, а в комісії по розробленню повної конституції Устрою У.Н.Р.” і брати участь у цій комісії вони відмовились [5].

Постановою від 2 липня 1920 р. визначався термін роботи комісії – “не пізніш як на протязі трьох тижнів з дня затвердження цієї постанови” [6].

За основу комісією було взято законопроект Ради Міністрів. Основна мета законопроекту, на думку комісії, полягала в тому, щоб визначити правничими нормами “верховне тимчасове управління та порядок законодавства”, яке складалося в процесі безпреривної боротьби за самостійну Україну” [7].

Комісія на другому ж засіданні, 31.07.1920 р., ухвалила таку постанову: “… звернувся до Ради Народних Міністрів з докладом про необхідність розробити текст повної конституції УНР, що і було зроблено в пояснюючій записці до законопроекту про “Тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства УНР”. Проте з такою позицією не погоджувались представники Всеукраїнської Ради, які будь-якою ціною намагалися ввести закон про державний устрій УНР, розроблений заступником голови Всеукраїнської Національної Ради С.Бараном.

Комісія схвалила законопроект і передала його з своїми висновками на розгляд уряду [8].

Однак 30 серпня 1920 р. Рада Міністрів окремою ухвалою створила нову урядову комісію у складі 16 членів у справі вироблення повної Конституції Української держави. Головою комісії був призначений міністр закордонних справ А.Ніковський, але фактично очолював комісією його заступник, член Всеукраїнської Національної Ради М.Білінський.

Приблизно в той час був завершений переклад українською мовою окремий проект конституції професора О.Ейхельмана. Провівши порівняльний аналіз цих двох проектів, можна побачити що, на відміну від першого проекту, який передбачав унітарний устрій Української держави, другий виходив з двох принципових положень – про суверенітет народу та феодально-державний устрій України [ 7].

З 2 вересня по 1 жовтня 1920 р. урядова комісія провела 39 засідань. На першому засіданні перевагу було віддано першому проекту, який розробила комісія і який був прийнятий за основу для подальшого обговорення [8]. Проект О.Ейхельмана також передбачали обговорити, проте голова ВНР М.Корчин­ський заявив що він “рішуче не погоджується з основними принципами конституції О.Ейхельмана, який на старості літ зберіг молодечу душу і закликає нас до запровадження в життя непридатної нам драгоманівщини” [9, с.122-123 ].

Комісія закінчила свою роботу наприкінці жовтня [10]. Вона виробила новий проект, який було подано Раді Міністрів для розгляду, ухвалення й оголошення [11, с.93].

Проект дістав назву “Основний державний закон Української Народної Республіки”. Він складався з 10 розділів: 1. Українська держава (з 1 по 11 артику); 2. Православна Церква (12 артикул); 3. Права та обов’язки громадян (з 13 по 53 артикул); 4. Державна Рада і Державний Сойм (з 54 по 105 артикул); 5. Голова Держави (з 106 по 119 артикул); 6. Правительство (з 120 по 132 артикул); 7. Самоврядування (з 133 по 135 артикул); 8. Суд (з 136 по 143 артикул); 9. Оборона Держави (з 144 по 150 артикул); 10. Переходові і кінцеві постанови (з 151 по 158 артикул) [12].

Згідно з арт.1, Українська держава визнавалася “незалежною державною з демократично-республіканським, на основах парламентаризму, устроєм і яка має назву: Українська Народна республіка”. У арт. 2 вказано, що “Повнота влади в Українській Державі належить загалу її громадян, що здійснює цю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади – через Голову держави і раду Міністрів, в справах справедливості – через незалежні суди”. З цього артикулу вже можна судити про деякі зміни у загальній орієнтації державної політики. Тут мова йде вже не про владу тільки трудящих, як це було раніше, а про владу усіх громадян Української держави.

У Конституції закладено етнографічний принцип вивчення українських земель, що видно з арт: 4: “Територію Української Держави складають: Київщина, Волинь, Поділля, Херсонщина, Таврія, Катеринославщина, Полтавщина, Чернігівщина, Харківщина та Слобожанщина, а рівно всі інші землі, що їх в більшості заселяє український народ …”.

Артикул 12 визначав правове положення Православної Церкви в державі. Згідно з цим артикулом, Православна Церква відтворювала свою автокефалію з Патріархом на чолі у Києві. Загальні основи організації Православної Церкви у межах Української Держави передбачалося визначити окремим державним законом. Порівняно з проектом Конституції Всеукраїнської національної Ради у цьому проекті більш стримано ставиться питання щодо прав автономії у законотворчості, мала місце розробка законів, які були відірваними від реалії життя й не давали очікуваного ефекту. Наприклад, закон “про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР” від 28 лютого 1919 р. [13].

Усе це переконує в тому, що тодішні акти є для нас не тільки пам’ятками права. Ми бачимо в них цілком актуальні проблеми, і навіть негативний досвід наших попередників має неоціненне значення, щоб їх запобігти у нинішній законотворчості.

––––––––––––––––––––

1. Солдатенко ВФ. Українська революція, концепція та історіографія (1918-1920 рр.). К., – 1999.

2. Винниченко В. Відродження нації. – К., Відень. 1920. – Т.3.

3. Музиченко П.П. Історія держави і права України: У 2 т. – Одеса, 1997-1998. – Т.2.

4. ЦДАВО України. – Ф. 1065. – Оп. 2. – Спр. 88. – Арк. 1, 2.

5. Протоколи засідань комісії для вироблення закону про тимчасовий устрій та порядок законодавства У.Н.Р. ЦДАВО України. – Ф. 1065. – Оп. 2. – Спр. 295.

6. ЦДАВО України. – Ф. 1065. – Оп. 2. – Спр. 87. – Арк. 16; Спр. 119. – Арк. 1-17.

7. ЦДАВО України. – Ф. 1065. – Оп.2. – Спр. 296. – Арк. 18.

8. ЦДАВО України. – Ф. 1065. – Оп. 2. – Спр. 52. – Арк. 269; Спр. 295. – Арк. 59-63; Спр. 52. – арк. 23-24.

9. Слюсаренко А., Томенко М. Історія Української Конституції. – К., 1997.

10. Слово. – К. – 1920. – 16 жовтня.

11. Слюсаренко А., Томенко М. Історія Української Конституції. – К., 1993.

12. Текст подано за: ЦДАВО України. – Ф.1065. – Оп. 2. – Спр. 294.

13. Вісник державних законів … – К., 1919. – Вип. 17.

 

© Єфремова Н., 2001

< Попередня   Наступна >