Радник

---

ЗАВДАННЯ І ФОРМИ УЧАСТІ ПРОКУРОРА

В ЦИВІЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ

Р. Лемик

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

В статті проаналізовано мету, завдання та форми участі прокурора в цивільних

процесуальних відносинах. Автор характеризує кожну з форм участі прокурора в процесі.

Зокрема, розглядаються підстави і порядок вступу прокурора в процес, його правовий

статус, а також праві наслідки участі прокурора в процесуальних відносинах. Автор

звертає увагу на недоліки законодавства і наводить власні міркування та пропозиції по

зміні норм права, що регулюють відносини, які є предметом дослідження.

Ключові слова: участь прокурора, цивільний процес, правовий статус, юридичні

наслідки, процесуальні відносини

Відповідно до Конституції України (ст.ст. 121–123) прокуратура – це

самостійний інститут влади, що не належить до жодної з її гілок. Одним із

головних завдань прокуратури як правозахисного органу є захист приватних і

публічних інтересів громадянина або держави від імені держави.

Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності

прокуратури визначаються Конституцією України, Законом України “Про

прокуратуру”, іншими законодавчими актами (ст. 3 ЗУ “Про прокуратуру”).

Представництво прокурора в цивільному процесі спрямоване на захист прав і

законних інтересів громадян та інтересів держави, на сприяння судові у виконанні

вимог закону про всебічний, повний і об’єктивний розгляд справ та ухвалення

с

удових рішень, що ґрунтуються на законі, на своєчасне вжиття заходів до усунення

порушень закону, від кого б вони не виходили, керуючись при цьому принципами

законності, незалежності суддів, рівностіфізичних осіб перед закономі судом.

Наказом Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6гн “Про

організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави

та їх захисту при виконанні судових рішень” основними завданнями представництва

у п. 2 визначено “реальний захист прав ізаконних інтересів осіб, які не спроможніз

будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні

повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а

також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені

внаслідок протиправних діяньфізичних або юридичних осіб”В деяких сферах суспільних відносин, пов'язаних із забезпеченням прав,

свобод і обов'язків особи, законодавець спеціально закріплює прокурорський

нагляд. Наприклад, в Законі України “Про оплату праці” встановлено, що вищий

нагляд за додержанням законодавства про оплату праці здійснює Генеральний

прокурор України та підпорядковані йому прокурори (ст. 35). Нагляд за

дотриманням законодавства про охорону навколишнього середовища здійснює

Генеральний прокурор та підпорядковані йому органи прокуратури на підставі

ст. 37 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”.

Як бачимо, в ст. 45 ЦПК України поєднано право на участь у цивільному

процесі осіб, що різняться змістом повноважень. Крім цього, юридичний інтерес

прокурора у процесі завжди має державний характер, тоді як участь органів

державної влади та місцевого самоврядування зумовлена посадовими обов'язками В юридичній літературі прокурорське представництво інтересів громадянина

або держави в суді розглядається по різному: одні науковці вважають, що це судово-

процесуальне представництво [6, с. 68–70], інші, як окремий вид представництва, що

передбачений п. 2 ст. 121 Конституції України [5, с. 91–99], треті називають це

офіційнимпредставництвомконституційного рівня [2, с. 229–233].

Відмінність адвоката (процесуального представника) і прокурора є очевидною.

Прокурор завжди є представником так званої публічної влади, а законодавство про

прокуратуру – складова частина публічного права. При здійсненні нагляду і

реалізації інших функцій прокурор використовує надані йому законом владні

повноваження. Адвокат не має державного статусу і представляє інтереси фізичних

та юридичних осіб (а не держави в цілому) як у публічно-правовій, так і в приватній

сфері відносин. Навіть якщо прокурор виступає на захист інтересів окремої фізичної

особи, він поряд з приватними захищає, насамперед, публічні інтереси, виходячи з

того, що права особи є предметом публічного інтересу, так як вони перебувають під

захистом держави. Однак це не дає підстави ввжати представництво прокурора

особливим видом процесуального представництва. Це підтверджує іКонституційний

Суд України. У Рішенні від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99 Справа N 1-1/99 зазначено,

що представництво прокуратурою інтересів держави в суді є одним з видів судового

представництва, що за своєю правовою природою є правовідносинами, у яких одна

особа (представник) на підставі визначених повноважень виступає від імені іншої

особи (довірителя) і здійснює процесуальні дії в суді в його інтересах здобуваючи

(змінюючи, припиняючи) для нього права і обов’язки. Також у цьому рішенні було

зазначено, що під представництвом прокуратурою інтересів держави в суді слід

розуміти правовідносини, у яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією

України та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні діїз метою

захисту інтересів держави. Відповідно до Закону України “Про прокуратуру”

прокурор має право представляти в суді інтереси громадян, які за станом свого

здоров я, а також з інших поважних причин не можуть самостійно захистити свої

права або реалізувати процесуальні повноваження. Державні інтереси прокурор

представляє за наявності їх порушень чи загрози порушень економічних, політичних

та інших аспектів таких інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності)

фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з

державою (ст.–36-1 ЗУ “Про прокуратуру”). Слід підкреслити, що на відміну від органів державної влади чи органів

місцевого самоврядування, прокурор вправі відстоювати інтереси не усіх фізичних

осіб, а лише громадян. В контексті міжнародних норм про права людини така,

свого роду, дискримінація, є недоречною. В зв'язку з цим доцільно було б внести

відповіднізміни в положення ЗУ “Про прокуратуру”.

Формами реалізації представництва прокуратурою інтересів громадян та

держави в судах загальної юрисдикції є:

1) Подання позовів у інтересах окремих громадян, які за станом здоров я,

соціальним статусом або з інших поважних причин не можуть самі захистити свої

права, а також в інтересах групи чи невизначеного кола громадян, права яких

порушуються. Дані звернення оформлюються у відповідності з вимогами ст.ст.

119-120 ЦПК України.

Прокурор такожвправізвертатися в суд ззаявою про видачу судового наказу в

інтересах заявника-стягувача відповідно до правил, передбачених статтями 95-96

ЦПК України. А також прокурор може звернутися в суд з заявою про розгляд

справи в порядку окремого провадження. При оформленні позовів (заяв), від прокурора додатково вимагається

мотивувати свої вимоги відповідними нормативними актами як матеріального, так

і процесуального права та обґрунтувати підставу звернення в суд в інтересах

конкретного громадянина. Крім цього, прокурор повинен надати суду докази на

підтвердження своїх вимог чи заперечень.

Згідно з практикою прокурор пред’являє позов, якщо:

– заінтересована особа не може або для неї украй важко захистити свої права;

– не вжиття заходів заінтересованою особою для захисту свого права

перешкоджає захисту інтересів інших громадян, державних чи суспільних

інтересів (наприклад, регресні позови в інтересах підприємства);

– позов має сприятливу перспективу [4, с. 166–167].

Генеральна прокуратура визначила пріоритетними при здійсненні

представницької діяльності прокурорів у судах захист соціальних і майнових прав

неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок

Чорнобильської катастрофи (п. 4 наказу Генерального прокурора України від

29.11.2006 № 6гн “Про організацію представництва прокурором в суді інтересів

громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень”).

Згідно з п. 30 ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України “Про державне мито”,

Генеральна прокуратура України та її органи звільняються від сплати державного

мита у справах за позовом в інтересах громадян і держави. Якщо прокуратура

звертається від свого імені в суд, як юридична особа, мито сплачується на

загальних підставах. Також, відповідно до ч. 5 ст. 81 ЦПК України, прокурор,

здійснюючи представництво інтересів фізичних осіб або держави в суді, не сплачує

витрат на інформаційно-технічне забезпечення.

2) Подання позовів (заяв) на захист державних інтересів. Тут слід зазначити,

що інтереси держави не слід ототожнювати з виключно матеріальними інтересами.

Це поняття необхідно тлумачити в широкому розумінні слова, враховуючи

економічні, політичні інтереси, інтереси в соціальній та інших сферах діяльності

держави [1, с. 112–114].Інтереси держави відрізняються від інтересів учасників інших правовідносин

тим, що в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних дій,

програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності,

державного кодону України, гарантування її державної, економічної,

інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі, як національного багатства,

захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. у справі за

конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної

прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Господарського

процесуального кодексу України, визначено, що під представництвом прокуратурою

України інтересів держави в господарському судіза змістом п. 2 ст. 121 Конституції

України та ст.ст. 2; 29 ГПК України слід розуміти правовідносини, в яких прокурор,

реалізуючи визначені Конституцією та законами України повноваження, вчиняє в

суді процесуальні дії з метою захисту інтересів держави. Так як зміст та форми

участі прокурора в господарських процесуальних відносинах фактично не

відрізняються від представницьких повноважень в цивільних процесуальних

відносинах, дані положенняможна застосовувати і в цивільному судочинстві.

Захист прокуратурою загальнодержавних і водночас загальносуспільних

інтересів здійснюється у двох основних напрямках. По-перше, захищаються такі

державні інтереси, які становлять велику соціально цінність. Їх не можна визначити в грошовому еквіваленті. Сюди відноситься застосування

законодавства, що регулює реформування у сфері економіки, підприємництва,

зовнішньоекономічній діяльності тощо. По-друге, захищаються інтереси у

бюджетній сфері шляхом виявлення, усунення і попередження протиправних

посягань на кошти державного бюджету при їх надходженні, розподілі і

використанні, насамперед, стосовно застосування податкового законодавства.

При зверненні в суд прокурор самостійно повинен визначити і обґрунтувати в

позовній заяві, у чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує

загроза інтересам держави. Звернення від імені підприємств, установ і організацій

не залежно від їх підпорядкування і форм власності, як зазначає Конституційний

Суд у вище згаданому Рішенні, слід розцінювати як позов в інтересах держави, а не

в інтересах юридичної особи, від імені якої цей позов подано.

Пріоритетними справами на захист державних інтересів Генеральна

прокуратура визначила справи, що стосуються оподаткування, стягнення сум до

бюджету, відчуження державного майна, у т.ч. через процедуру банкрутства,

земельних відносин, усунення порушень, пов'язаних з корупційними діяннями (п. 4

наказу Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6гн “Про організацію

представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту

при виконанні судових рішень”).

3) Здійснення контролю за станом виконання судових рішень, з використанням

при цьому прокурорського нагляду. Дана форма реалізації представницьких

повноважень прокурора суттєво обмежується законодавцем, що підтверджено і в

постанові Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 р. №14 “Про практику

розгляду судами скарг на рішення дії чи бездіяльність органів і посадових осіб

державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження”.

Відповідно до п. 1 цієї постанови, прокурор набуває статусу учасника виконавчого

провадження за умови, що в передбачених ст. 36 ЗУ “Про прокуратуру” випадках

він здійснював представництво інтересів громадян або держави в суді й відповідне

провадження було відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою (п.2

ст. 18 ЗУ “Про виконавче провадження”). 4) Участь у розгляді справ, порушених за позовами фізичних чи юридичних

осіб. Відповідно до ч. 2 ст. 45 ЦПК, прокурор може здійснювати представництво на

будь-якій стадії цивільного процесу. Якщо прокурору надається право на участь у

справі на будь-якій стадії, це не означає, що прокурор має право вступити у справу,

яка розглядається в суді першої інстанції, наприклад в частині судових дебатів. І тут,

я вважаю, законодавець допустив недоречне обмеження права прокурора на

здійснення представницьких повноважень в суді. Наприклад, якщо справу було

розпочато зініціативи фізичної чи юридичної особи, прокурор не вправі вступити у

розпочатий процес на захист державного інтересу. Як вже було зазначено вище,

інтерес держави є відмінним від майнового інтересу фізичних чи юридичних осіб. В

таких випадках, доречним було б визначити участь прокурора у справі в інтересах

третьої особи, тоді, як третьою особою у такій справі могла б бути держава. Треті

особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, вступають в

розпочатий процес до закінчення судового розгляду (ст. 34 ЦПК України), а треті

особи, які не заявляють таких вимог, вправі вступити у справу до ухвалення судом

рішення (ст. 35 ЦПК України). Отже ця обставина мала б надавати право прокурору

на вступ у розпочатий процес у будь-якій частині стадії судового розгляду.

5) Оскарження в апеляційному і касаційному порядку справ, що розглядалися

в першій інстанції. Прокурор віднесений до кола суб’єктів апеляційного та касаційного оскарження (ст.ст. 292; 324 ЦПК України), як особа, яка бере участь у

справі. Буквальне тлумачення положень ст.ст. 292; 324 ЦПК України дає підстави

вважати, що право на апеляційне (касаційне) оскарження у прокурора є лише тоді,

коли він брав участь у розгляді справи в суді першої інстанції. Однак положення

ч. 4 ст. 46 ЦПК України дають право прокурору, який не брав участь в справі, з

метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи

касаційної скарги, заяви про перегляд рішення Верховним Судом України, заяви

про перегляд рішення у зв’язку з нововиявленими обставинами, знайомитися з

матеріалами справи в суді. Право бути суб’єктом оскарження в судах апеляційної і

касаційної інстанції прокурору надає Закон України “Про прокуратуру”.

Відповідно до ст. 12 Закону України “Про судоустрій України”, право на

оскарження судового рішення належить учасникам судового процесу та іншим

особам у випадках, передбачених процесуальним законодавством. Як відомо, це

одна з ознак процесуальних відносин, коли виникнення, зміна чи їх припинення

відбувається на підставі процесуального закону. Цивільне судочинство

здійснюється на підставі Конституції України, ЦПК України та ЗУ “Про

міжнародне приватне право” (ч. 1 ст. 2 ЦПК), тому застосовувати положення ЗУ

“Про прокуратуру” в цьому випадку буде суперечити вимогам ЦПК України.

Очевидно, законодавець даючи можливість прокурору, який не брав участі у

справі, вирішити питання про наявність підстав для оскарження та перегляду

судового рішення, допустив помилку, не включивши його в перелік суб’єктів

оскарження. Але допоки ця помилка не буде виправлена “де юре”, прокурор

залишиться з правом на ознайомлення з матеріалами справи без права оскарження

судового рішення, якщо він не брав участі в суді першої інстанції.

Однак на практиці оскарження прокурором рішення суду першої інстанції,

якщо він не брав участі в судовому розгляді є доволі поширене явище. Дивно, що

судова практика Верховного Суду України заохочує такі порушення. Зокрема,

Ухвалою колегії суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду

України від 19 грудня 2007 р. задоволено касаційне подання прокурора

Замостянського району м. Вінниці в інтересах М. Ухвалу Апеляційного суду

Вінницької області про повернення апеляційного подання прокурора в інтересах

М. на рішення суду першої інстанції в якому прокурор участі не брав було

скасовано. Касаційна інстанція мотивувала своє рішення положеннями ст. 121

Конституції України де зазначено, що на прокуратуру покладено представництво

інтересів громадянина або держави в суді у випадках передбачених законом [7,

с. 257–259]. Однак суд не взяв до уваги вище згадувані положення ЦПК України,

зокрема, ст. 2 та ст. 292.Для уникнення в майбутньому порушень такого роду, слід внести відповідні

зміни в ст. 292 та ст. 324 ЦПК України, надавши право прокурору оскаржувати

рішення суду в апеляційному та касаційному порядку також і у випадках, якщо він

не брав участі в розгляді справи в суді нижчої інстанції. Однак, на нашу думку, не

у всіх випадках слід надавати прокурору право на оскарження судових рішень.

Якщо, наприклад, особа на рівні суду першої інстанції скористалася правом на

судовий захист і суд відмовив їй у задоволенні позовних вимог, ніхто, в тому числі

і прокурор, не вправі змусити таку особу застосувати право апеляційного

оскарження. Тому оскаржувати рішення суду першої інстанції в апеляційному та

касаційному порядку, якщо прокурор не брав участі в розгляді справи в суді

нижчої інстанції, можна у випадку, якщо на час звернення до суду апеляційної чи

касаційної інстанції виникли обставини, які перешкоджають особі самостійно оскаржити судове рішення. Про ці обставини прокурор повинен повідомити суд у

своєму апеляційному чи касаційному зверненні.

6) Ініціювання за наявності підстав перегляду судових рішень, що набрали

законної сили, у зв’язку з нововиявленими обставинами, якщо цього вимагає

захист державних інтересів або законних інтересів громадян, які з поважних

причин самі не можуть захистити свої права. Тут, аналогічно як і у попередній

формі здійснення представницьких повноважень, прокурор не є суб’єктом

оскарження (ст. 362 ЦПК України), якщо він не брав участь у справі. Цікаво, що в

колі суб’єктів, яких процесуальний кодекс наділяє правом подання заяви про

перегляд за нововиявленими обставинами у ч. 1 ст. 362 ЦПК України не

передбачена не лише участь прокурора, а й осіб, які не брали участі у справі, коли

суд вирішив питання про їх права і обов’язки.

Форми представництва прокурора в цивільному процесі – це закріплена в

процесуальному законі можливість впливу його діяльності на розвиток цивільного

судочинства. Можна ще розглядати це питання не лише як влив прокурора на

виникнення процесуальних відносин, а також з врахуванням характеру (змісту)

діяльності прокурора на різних стадіях судочинства. Адже різні стадіїзумовлюють

застосування різних форм представництва.

Вступ прокурора в процесуальні відносини можливий з власної ініціативи, а

також на вимогу закону. Вступ у процес за власною ініціативою має

факультативний характер, вступ на вимогу закону є обов’язковим.

Обов’язкова участь прокурора в цивільному процесі на вимогу закону

передбачена, наприклад, у справах про надання психіатричної допомоги в

обов’язковому порядку (ст. 22 ЗУ “Про психіатричну допомогу”). Наказом

Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6гн “Про організацію

представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту

при виконанні судових рішень” участь прокурорів за їх ініціативою обов’язкова

при розгляді судами справ про: усиновлення дітей іноземцями; позбавлення

батьківських прав; стягнення коштів за рахунок державного бюджету; звільнення

від арешту майна, яке стягується в доход держави. Обов’язковою також буде участь прокурора в процесі і тоді, коли суд (суддя) визнає за необхідну участь

прокурора в конкретній справі і постановить про це відповідну ухвалу. Наприклад,

якщо за матеріалами справи є підстави вважати, що спірний правочин, укладений

між сторонами, суперечить інтересам держави чи суспільним інтересам, але

предмет позовної вимоги не стосується визнання цього правочину недійсним, суд,

керуючись ч. 2 ст. 45 ЦПК України повинен визнати необхідною участь прокурора

у справі [3, с. 5–18]. Ухвала суду про обов’язкову участь прокурора у справі

оскарженню не підлягає, і прокурор не може відмовитися від її виконання.

Слід також зазначити, що чинний ЗУ “Про прокуратуру” (ст. 36-1) у повній

відповідності до ст. 121 Конституції України встановлює, що прокурор самостійно

визначає підстави представництва у суді, а також форму його здійснення на будь-якій

стадії судочинства, у тому числі, шляхом внесення апеляційної, касаційної скарги на

судові рішення (ухвали) або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

Якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність і в інтересах якої

подана заява, не підтримує заявлених вимог, суд залишає таку заяву без розгляду.

Однак, якщо від поданоїзаяви в інтересах інших осіб відмовився прокурор або він

скористався правом зміни предмету чи підстави вимоги, особи, на захист прав і

інтересів яких подана заява, вправі вимагати від суду розгляду справи та

вирішення первісної вимоги

1. Валюх В. Інтереси держави, як предмет представництва прокуратури в суді // Право

України. – 2001. – №2. – С.112–114.

2. Гусаров К.В. Проблемы участия прокурора в гражданском процессе. – Збірник

наукових праць.- Харків, ІПК Генеральної прокуратури України. – 1998. – С. 229–233

3. Дзера О., Отраднова О. Недійсність правочину (угоди) за новим Цивільним кодексом

України // Юридична Україна. – 2003. –№10. – С. 5–18.

4. Кравчук В.М., Угриновська О.І. Науково-практичний коментар Цивільного

процесуального кодексу України. К., В-во “Істина”. – 2006. – С. 166–167.

5. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право.-

1999. – №10. – С.91–99.

6. Фурса С. Теоретичні аспекти правового та процесуального становища прокурора в

цивільному судочинстві// Право України. – 1998. – №12. – С. 68–70.

7. Цивільне судочинство. Судова практика. За заг. Ред. А.Г. Яреми. – К.: Юрінком Інтер,

2008. – С. 257–259.

< Попередня   Наступна >