Радник

---

ВИКОНАННЯ СУДОВИХ РІШЕНЬ

У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ:

ОКРЕМІ ПИТАННЯ ЗАГАЛЬНИХ ПОЛОЖЕНЬ

О. Ільницький

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

тел. (032) 239-45-25 е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

У цій статті автор розкриває основні проблеми виконання судових рішень

боржниками-колегіальними органами та подає власне бачення їхнього можливого

вирішення внесенням змін до чинного законодавства.

Ключові слова: судове рішення, примусове виконання, адміністративний суд,

колегіальний орган.

Завдання будь-якого з видів судочинств, наявних в Україні, розкриваються у

процесуальних кодексах через здійснення судами у процесі розгляду підвідомчих

спорів функції захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів

юридичних осіб, інтересів держави. Отже, найістотнішою цінністю судового

процесу є його результат, який має проявитися у реальному впливі справедливого

присуду на статус осіб у спірних правовідносинах через принцип обов’язковості

рішення суду (п. 9 ч. 3 ст. 129 Конституції України). І якщо захист інтересів

держави може бути забезпечений через застосування досить широкого кола

механізмів публічно-примусово впливу на особу, для самої особи, як правило,

залишається лише визначений у законодавстві порядок виконавчого провадження

при зверненні рішенн

я суду до примусового виконання. Водночас, як свідчить

практика, діяльність державної виконавчої служби з виконання приписів судів є

незадовільною, що зумовлює зниження авторитету судової влади.

Виникнення та інституювання системи адміністративної юстиції і специфіка

прийнятих за результатами її діяльності рішень фактично у черговий раз

продемонструвала головні проблеми виконавчого провадження, додавши ще й

нові, закладені у відомчій суперечності.

Питання удосконалення процедури виконання судових рішень не нове та не

має чітких галузевих меж, оскільки є одним з наріжних каменів підвищення

ефективності діяльності судової системи загалом. До його вирішення докладали

зусиль апологети цивільно-процесуального та господарсько-процесуального права

(Д.М. Притика, М.Й. Штефан, В.С. Щербина). Вищезазначені особливості цього

питання у структурі адміністративного судочинства не змогли теж залишити його

без уваги дослідників (І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда, В.Г. Перепелюк).Метою цієї статті є доповнення і збагачення розроблених положень щодо

загальних питань виконання судових рішень за наслідками розгляду адміністративних

справ для підвищення ефективності діяльності адміністративної гілки судочинства.

Протягом тривалого часу, побудова ефективної системи виконання судових

рішень є одним із першочергових кроків до зростання рівня довіри до самої

судової влади в Україні. На сьогодні, на жаль, всупереч зусиллям, які

докладаються дослідниками щодо пошуку законних та раціональних шляхів

вирішення цієї проблеми, доводиться констатувати її загострення, що, навіть,

набуває ознак порушення Україною взятих міжнародних зобов’язань та загрожує

втратою державою свого статусу у міждержавних товариствах і організаціях. Звичайно, що така ситуація не виникла одномоментно. Практика попередніх

років та сьогодення рясніє випадками неможливості надалі виконати рішення,

особливо, що стосувалося присуду проти суб’єктів владних повноважень. Одним із

складових елементів цієї проблеми називали відомчу солідарність, що

зумовлювало розвиток ідей щодо створення незалежної служби у структурі судової

гілки влади з виконання рішень (служби судових приставів (розпорядників тощо).

Однак далі обговорюваної на сторінках наукової літератури пропозиції ця

концепція не просунулася, з огляду на істотні складнощі в її організаційному

забезпеченні, що, можливо, суперечило б за своєю результативністю вимогам

економічності щодо впровадження, але що важливіше, на мою думку, – у зв’язку із

відсутністю відповідного владного бажання до реалізації такої реформи.

З іншого боку, проблемою українського законодавства, яка знаходиться на

поверхні не лише для нас, але й для компетентних міжнародних організацій та

установ, в аспекті досліджуваної теми, є питання виконання судових рішень

колегіальними органами місцевого самоврядування чи органами виконавчої влади.

Колегіальний статус органу знімає відповідальність з будь-якого з його членів, що

робить дії по виконанню безрезультативними.

Як, наприклад, зобов’язати міську раду розглянути питання про видачу

відповідних правовстановлюючих документів, за наслідками оскарження її

незаконної бездіяльності, або ж прийняти будь-яке інше власне рішення на зміну

скасованого незаконного в межах дискреційних повноважень у примусовому

порядку ?

У більшості випадків, коли боржником за рішенням є колегіальний орган –

проблеми очевидні. Практика Європейського Суду з прав людини прямо вказує на

очевидні проблеми із виконанням рішень судів у рамках дотримання прав особи,

закріплених ст.ст. 6, 13 Європейської конвенції про захист прав та основоположних

свобод людини 1950 р. та ст. 1 Протоколу № 1 цієї ж Конвенції, що повинні бути

вирішені за допомогою нових нормативних механізмів, зокрема в рамках

становлення адміністративної юстиції. У протилежному випадку ставиться під

загрозу функціонування системи судового захисту прав людини в державі [див.

про це: 1].Стан практично публічної війни між гілками влади за сфери впливу та обсяг

повноважень, яка точиться в Україні, служить сприятливим підґрунтям для

збільшення кола прихильників ідей, за якими найефективнішим способом

вирішення зазначеної проблеми буде передання судам повноважень з паралельного

прийняття рішень, що є предметом спору або ж презюмування юридичного факту,

встановлення якого пов’язано із повноваженнями суб’єктів владних повноважень,

судовим рішенням, а фактично – передання судам поноважень активного

управління.

Зокрема, О. Снідевич наголошує, що у разі незаконної відмови громадянинові

в наданні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства,

садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, індивідуального

дачного будівництва, за змістом ч. 11 ст. 118 ЗК України він може звернутися до

суду з позовом про зобов’язання цього органу дати згоду на замовлення проекту її

відведення. У разі задоволення такого позову, рішення суду не буде

безпосередньою підставою для здійснення технічної діяльності у сфері

землеустрою. Дослідниця зазначає, що тут цілком обґрунтовано вбачається

можливість порушення прав людини на ефективний судовий захист, гарантований

ст. 13 згадуваної Конвенції. Прийняття таких актів відповідним органом є лише затягуванням розвитку землевпорядного процесу. Нічого нового акти цих органів в

регулювання земельних відносин не вносять. Вони є лише зайвою ланкою цього

процесу. Крім того, такі рішення можуть бути примусово виконані лише самими

органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування [2, с. 72]. Отож, проблема

виконання судового рішення зникла б, оскільки воно ставало самодостатньою та

завершеною системою захисту будь-якого права особи, в тому числі у сфері

публічного управління.

Найпотужнішим аргументом такої пропозиції є її політико-соціальна

ситуативна доцільність, але вона зовсім не враховує вимог чинного законодавства,

побудованому на основі конституційного принципу розподілу влади, що потребує

збереження як ключова засада функціонування правової держави.

На щастя, на сьогодні суди не наважуються на таку “тиху” революцію, якою б

фактично було змінено обличчя української правової реальності (див. про це,

наприклад, постанову Судової палати у адміністративних справах Верховного

Суду України від 12.08.2008 р. у справі № 2-а-345/08 [3]).

З іншого боку, це потребує необхідності повернення до основного питання –

удосконалення механізмів примусового виконання судового рішення в

адміністративному судочинстві.

Суттєвий крок у цьому напрямку було зроблено розробниками КАС України,

шляхом впровадження принципу офіційності і на стадії виконання судового

рішення, що зумовило появу у ст. 267 КАС України не лише судового контролю за

ініціативою осіб, які беруть участь у справі та інших зацікавлених осіб (ч. 12)

шляхом оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби у

порядку ст. 181 цього ж Кодексу, але й судового контролю за ініціативою суду, що

ухвалив відповідне судове рішення. Останнє, до речі, цілком обґрунтовано

зачислено до однієї з істотних відмінностей адміністративного судочинства від

цивільного чи господарського, оскільки ті не уповноважують судові органи

контролювати виконання прийнятого ними рішення у відповідних справах за

власною ініціативою [4, с. 945]. Закладений механізм “ініціативного” судового контролю передбачив

повноваження суду, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі,

зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове

рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

При цьому, як свідчить оприлюднена судова практика, на сьогодні саме при

прийнятті судом рішення, суд має право зобов’язати суб’єкта владних

повноважень, проти якого ухвалено судове рішення, подати у встановлений судом

строк звіт про виконання судового рішення. Ст. 267 КАС України не встановлено,

як саме має виглядати таке зобов’язання, але на підставі аналізу статей гл. 5 КАС

України можна зробити висновок, що саме в резолютивній частині постанови суду

можуть бути зазначені інші правові наслідки ухваленого рішення, що передбачено

п. 4 ч. 1 ст. 163 КАС України, до яких, зокрема, зачислено і звітування суб’єктом

владних повноважень, проти якого ухвалене судове рішення про його виконання

перед судом. Пред’явлення такої вимоги до суду у майбутньому, з боку позивача-

стягувача є підставою для відмови у задоволенні заяви [див. про це: 5]. За наслідками

розгляду звіту або у разі його ненадходження у встановлений строк суд міг

постановити окрему ухвалу, за змістом якої могли бути визначені причини та

умови, що сприяли невиконанню судового рішення, а також підстави для

притягнення до юридичної відповідальності осіб, які не виконали або не

забезпечили виконання судового рішення [4, с. 944–945].Однак, обмежений характер примусового впливу, визначений у цьому

механізмі, робив його недієвим, а тому й не застосовуваним на практиці, ізнову ж,

особливо щодо колегіальних боржників.

Закордонний досвід, як основний шлях вирішення проблеми визначає існування

загрози майнового покарання суб’єкта владних повноважень – “астрент” (пеня, яка

зростає) (Франція, Німеччина, Нідерланди, Польща, Естонія) [6, с. 207, 209, 212, 215,

217]. В Україніж, де, по-перше, розмір штрафу у виконавчому провадженні є відносно

незначним з розрахунку, визначеного п. 5 Підрозд. 1 Розділу ХХ “Перехідні

положення” ПК України один неоподаткованиймінімумдоходів громадян у розмірі 17

грн (ст. 89 Закону України “Про виконавче провадження”), а, по-друге, низький рівень

правової культури та ділової етики і репутації публічних службовців, акцептування

такого досвіду, на мою думку, не дасть результатів. Більше того, застосування таких

штрафних санкцій до боржника-органу чи установи, які утримуються за рахунок

відповідних бюджетів, означає перекладення відповідальності за протиправні дії на

тихже осіб за рахунок загальнообов’язкових платежів яких відбуваєтьсяфінансування

діяльності суб’єкта публічної адміністрації, оскільки механізм регресного стягнення

коштів з винних чиновників в Україні, за заподіяну та відшкодовану за рахунок

державних коштів шкоду, майже не функціонує і лише Закону України “Про

центральні органи виконавчої влади” від 17.03.2011 р. у ч. 3 ст. 27 закріплює

можливість держави звернутися із зворотньою вимогою (регрес) до посадових осіб

міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які заподіяли шкоду, у

розмірах і порядку, визначених законодавством.

Дослідники І.Б. Коліушко та Р.О. Куйбіда підтримують концепцію, суть якої

полягає у тому, що дослідники пропонують, аби суд покладав виконання рішення на

керівника колегіального органу, який, наприклад, самостійно видає акт від імені

органу, який мав би ухвалити цей акт. Цей підхід виправданий тим, що зміст цього

акту визначено у судовому рішенні, тому потреби в обговоренні наче б то немає [6,

с. 101] і керівник, у зв’язку із своїмстатусом, приймає відповідне рішення Слідуючи тенденції майнового примусу до виконання рішення та теорії

відповідальності керівника за бездіяльність чи порушення у діяльності очолюваного

ним органу, Законом України від 07.07.2010 р. “Про судоустрій і статус суддів” було

істотно деталізовано та оновлено інститут “ініціативного” судового контролю за

виконанням рішення в адміністративному судочинстві. Від тепер за наслідками

розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання постанови суду або у

разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк

подання звіту та накласти на винну посадову особу, відповідальну за виконання

постанови, штраф у розмірі від ста до трьохсот мінімальних заробітних плат (а це,

станом на 1 січня 2011 р., згідно з Законом України “Про Державний бюджет

України на 2011 рік” від 23.12.2010 р. – від 94 100 до 282 300 грн). З наступного ж

дня після набрання ухвалою законної сили на суму заборгованості без додаткового

рішення суду нараховується пеня у розмірі трьох відсотків річних з урахуванням

індексу інфляції. Половина суми такого штрафу стягується на користь позивача,

інша половина – доДержавного бюджету України.

Згідно з ч. 3 ст. 267 КАС України якщо обов’язок виконати постанову лежить

на колегіальному органі, але звіт про її виконання не подано або з вини цього

органу постанова не виконується, штраф накладається на керівника цього органу.

При цьому, сплата штрафу не звільняє від обов’язку виконати постанову суду і

подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов’язку тягне за

собою застосування тих же самих наслідків, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою

ухвалою. При цьому Кодекс не містить жодних обмежень щодо кількостей

повторностізазначеної процедури та визначеної у ній санкції.

Станом на сьогоднізастосування описаної процедури “ініціативного” судового

контролю ні за правилами у попередній редакції, ні за оновленими не є

поширеним. Очевидно, що причиною цього є незнання позивачів та їх

представників про існування такого заходу контролю за виконанням рішення, та й

відверте небажанням суду завантажувати себе “зайвою” роботою за фактом

постановленого рішення. Вочевидь, що відлякуватиме суддів від застосування

прописаного механізму і відверто зависокий рівень штрафних санкцій щодо

реальної можливості публічних службовців, що у подальшому приведе до

неможливості виконання ухвали про накладення штрафу.

З огляду на сьогоднішній стан справ у сфері виконання судових рішень та

захисту прав громадян у нашій державі, на мою думку, зовсім не зайвим було б

визначення певної категорії справ, або ж окремих критеріїв щодо адміністративних

справ, за наслідками розгляду яких такий судовий контроль варто зробити

обов’язковим (в тому числі, справи щодо управління суб’єктами владних

повноважень земельним фондом чи іншим цінним майном в частині поновлення

прав осіб тощо). Ефективність забезпечуватиметься не величезним розміром

штрафних санкцій, а реальною можливістю їхнього застосування до порушників.

Водночас, на мою думку, обраний шлях вирішення проблеми не є абсолютно

правильним. Я підтримую логічне спрямування, у якому варто шукати вихід із

ситуації, яка склалася, визначене у попередньо наведених теоретичних

розмірковуваннях та частково акцептоване у змінах до КАС України – персоніфікація

відповідальності за невиконання рішення суду в рамках діяльності суб’єктів владних

повноважень, що дасть змогу застосовувати ефективні заходи юридичної

відповідальності до осіб, які чинять перешкоди у реалізації судового присуду [7, с. 11].

Однак така відповідальність, у більшості випадків, не може мати лише єдиного

адресата – керівника органу, особливо, якщо це стосується невиконання рішення суду,

присуд якого спрямований на реалізаціюкомпетенції саме органу У сьогоднішніх умовах, статус керівника колегіального органу розкривається

лише через наявність організаційно-розпорядчих функцій щодо діяльності такого

органу. Сам керівник не здатен своєю діяльністю чи адміністративною

правотворчістю взаємно замінити рішення та дії колегіального органу, хоча він і

представляє його (в тому числі, шляхом підписання відповідних прийнятих

рішень), бо ж власне підставою для визнання за органом ознаки “колегіального” є

спільний (як правило більшістю голосів) порядок прийняття рішень (правових

актів управління) та вирішення підвідомчих питань і спорів [8, с. 137; 9, с. 464].

Наприклад, набуття права власності на земельну ділянку за рішенням місцевої

ради не може відбутися у результаті прийняття одноособового рішення голови цієї

ради (сільського, селищного, міського голови), оскільки його правовий статус,

визначений у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” не поглинає

та не тотожний статусу самої ради, як окремого елемента системи місцевого

самоврядування з власними виключними повноваженнями, так само, як і Прем’єр-

міністр не здатен замінити собою Кабінет Міністрів України. У таких умовах

покладати відповідальність на керівника, який не має законної можливості

самостійно виконати судове рішення, є абсолютно помилковим кроком.

Натомість персонально не відповідаючи за невиконання рішення суду (а тепер

– прикриваючись відповідальністю керівника та статусом органу влади), посадові особи прямо ігнорують основи конституційного ладу, порушують права та свободи

громадян держави, в інтересах яких вони мають діяти.

Водночас, згідно з теорією розуміння явища “орган держави”, його можна

визначати як структурно-організований колектив державних службовців (або один

службовець) (тобто, особливий вид організації людей), наділений владними

повноваженнями та необхідними засобами для виконання певних завдань і функцій

держави [8, с. 131–132; 9, с. 196–198; 10, с. 70–72]. А тому будь-які рішення, дії чи

бездіяльність органу – результати вольової поведінки його конкретних службовців,

до повноважень яких належить участь у прийнятті відповідних рішень, вчинення

дій чи бездіяльність у визначеній законом формі, в тому числі в межах реалізації

судового рішення. Цей висновок має стати теоретико-прикладною базою для

запровадження системних змін у статус державного органу, в тому числі щодо

відповідальності за реалізацію судових рішень колегіальними та одноособовими

суб’єктами владних повноважень.

З огляду на це, проблема виконання судових рішень може бути вирішена у разі

впровадження нормативного алгоритму встановлення вини конкретних осіб за

саботування реалізації судового припису в рамках діяльності органів держави та

його застосування на практиці. Це не лише дасть змогу адресно спрямовувати

покарання за невиконання судового рішення на винного, що забезпечуватиме

принципи особистої відповідальності, але й зніме проблему м’якості покарання,

оскільки ст. 382 КК України передбачає кримінальну відповідальність за

невиконання конкретною службовою особою вироку, рішення, ухвали, постанови

суду, що набрали законної сили, або перешкоджання їх виконанню.

Отож, зазначимо важливе значення вирішення проблеми виконання рішень

адміністративних судів у діяльності колегіальних суб’єктів владних повноважень.

Кроки, зроблені у цьому напрямку з боку законодавця містять правильний вектор,

але конкретне їхнє наповнення та зміст не повністю узгоджуються із вимогами

діючого законодавства та реалій, що зумовлює необхідність подальшої роботи над

дослідженням зазначеного питання та впровадження результатів досліджень на

практиці.

1. Шевчук І. Огляд українських “земельних” справ Європейського суду з прав людини / І.

Шевчук // Юридичний журнал. – 2008. – № 2 (68). – С. 112–114.

2. Снідевич О. Землевпорядні позови у цивільному процесі України / О. Снідевич //

Право України. – 2006. – № 6. – С. 69–72.

3. Постанова Судової палати у адміністративних справах Верховного Суду України від

12.08.2008 р. у справі № 2-а-345/08 [електронний ресурс] // Судова практика: Сайт

Верховного Суду України. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/0

4. Кодекс адміністративного судочинства: [науково-пратичний коментар] / [Центр

політико-правових реформ; за заг. ред. Р.О. Куйбіди]. – 3-тє вид., допов. – К. :

Юстиніан, 2009. – 976 с.

5. Ухвала Кіровського районного суду м. Кіровоград від 30.11.2010 р.: справа № 2-а-

137/10 [електронний ресурс] // Єдиний державний реєстр судових рішень. – Режим

доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/12509068

6. Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / [автори-

упорядники І.Б. Коліушко, Р.О. Куйбіда]. – К. : Факт, 2003. – 536 с.

7. Ільницький О.В. Адміністративно-правові засади вирішення земельних спорів в

Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 /

О.В. Ільницький. – Львів, 2010. – 18 с.

8. Бахрах Д.Н. Административное право России: [ученик для вузов] / Д.Н. Бахрах. – М. :

НОРМА, 2002. – 441 с.

9. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. / Ю.Н. Старилов. – М. :

Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА М), 2002. – Т. 1:

История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – 2002. – 728 с.

10. Адміністративне право України: [підручник] / [Ю.П. Битяк, В.М. Паращук,

О.В. Дьяченко та ін.]; за ред. Ю.П. Битяка. – К. : Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.

< Попередня   Наступна >