Радник

---

ГОЛОВА СУДУ ЯК СУБ’ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

Х. Кіт

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

У статті розкрито поняття суб’єкта владних повноважень через аналіз понять

“посадова” і “службова особа”, “владні повноваження” та “владні управлінські функції”.

Проаналізовано повноваження голови суду і обґрунтована позиція, яка полягає у тому,

що голова суду є суб’єктом владних повноважень і його дії та бездіяльність можуть бути

оскарженні у порядку адміністративного судочинства.

Ключові слова: посадова особа, службова особа, владні повноваження, управлінські

функції, суб’єкт владних повноважень, голова суду.

З прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ)

серед українських науковців триває дискусія з приводу компетенції

адміністративних судів та розгляду ними публічно-правових спорів за позовами до

суб’єктів владних повноважень. Багато запитань виникає з приводу поняття самого

“суб’єкт владних повноважень” і віднесення до цих суб’єктів посадових і

службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зокрема дискусійним є питання віднесення до суб’єкта владних повноважень

голови відповідно суду. Тому залишається відкритим питання: чи слід відносити

до суб’єктів владних повноважень голову суду і в якому порядку оскаржувати його

дії чи бездіяльність.

Актуальність цього дослідження зумовлена також відсутністю наукових праць

по відповідній проблематиці у юридичній літературі. А наявна сьогодні судова

практика є доволі неоднозн

ачною. Проте вагомий внесок у дослідженні окремих

проблем адміністративного судочинства, зокрема щодо поняття “суб’єкт владних

повноважень” зробили В.Б. Авер’янов, В.М. Бевзенко, Р.О. Куйбіда,

Д.М. Лук’янець, Ю.С. Педько, В.С. Стефанюк, Г.Й. Ткач, Н.В. Янюк та інші

науковці. “Суб’єкт владних повноважень” відповідно до п. 1 та п. 7 статті 3 Кодексу

адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) – це орган державної влади,

орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт

при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в

тому числі на виконання делегованих повноважень.

“Суб’єкти владних повноважень являють собою сукупність доволі

неоднорідних, відмінних за формою, змістом та напрямами діяльності органів,

об’єднань, фізичних та юридичних осіб. Кожен із суб’єктів владних повноважень

характеризується та відрізняється від іншого власними особливими ознаками,

здійснює специфічні завдання та функції, що обумовлює, як наслідок, потребу у

спеціальному правовому регулюванні діяльності цих суб’єктів”. [2, с. 15]

Поняття суб’єкта владних повноважень складається з таких елементів: по-

перше, цей суб’єкт наділений владними повноваженнями, по-друге він є органом

державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовою чи службовою

особою, по-третє цей суб’єкт наділений управлінськими функціями, що є

вирішальною ознакою суб’єкта владних повноважень.

Отже, для того, щоб встановити, чи голова суду є суб’єктом владних

повноважень, необхідно з’ясувати два моменти: перший момент стосується його правового статусу, тобто чи голова суду є посадовою чи службовою особою,

другий – стосується того, чи наділений він владними повноваженнями та чи

виконує владні управлінські функції.

У чинному законодавстві України є норми відповідно до яких поняття

посадова особа і службова особа як ототожнюються, так і вживаються у різних

значеннях. Тому на практиці важко тлумачити дані поняття. Виходячи із наукових

досліджень вчених-адміністративістів, можна стверджувати, що поняття посадова і

службова особа не є тотожними.

Дослідження розмежування понять посадова та службова особа провела

Н.В. Янюк. Визначаючи поняття “посадова особа” вона наводить її основні ознаки,

а саме вказує, що “посадова особа правомочна скеровувати управлінський процес

для найбільш повного і швидкого досягнення встановленої мети і брати участь у

зовнішньо правових відносинах. Вона організовує інших працівників на здійснення

покладених на них завдань. Таким чином, посадові особи, з одного боку,

становлять окрему групу службовців, а з іншого боку, – беруть безпосередню

участь у підборі, розміщенні й управлінні службовими кадрами. Посадова особа

завжди наділена організаційно-розпорядчими повноваженнями, що надає їй

можливість визначати завдання та напрями діяльності організаційної структури,

шляхом прийняття управлінських рішень і організовувати інших осіб на їх

виконання. Отже, посадова особа є суб'єктом, наділеним певними виконавчо-

розпорядчими повноваженнями, що забезпечує здійснення управлінських функцій

відповідного органу. Виконуючи свої повноваження, посадова особа одночасно

реалізує компетенцію цього органу і здійснює управління людьми, "впливаючи на

їх поведінку за допомогою юридично-владних дій". [6, с. 118]Щодо службової особи, то Н.В. Янюк зазначає, що це поняття є ширшим за

своїм змістом і визначається характером службової діяльності особи. Основним

критерієм розмежування зазначених понять “службова особа” та “посадова особа”

на думку автора є характер владних повноважень, якими наділяються ці особи.

Проте, поки що на законодавчому рівні не закріплено єдиного поняття

“посадової” та “службової” особи. Тому доцільно використовувати дефініцію

службової та посадової особи, яку автор вивела у своїй дисертації, а саме: “службова

особа – це фізична особа, яка обіймає постійно чи тимчасово в органах державної

влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи

організаціях, незалежно від форми власності, посаду, пов'язану з виконанням

спеціальних повноважень, наданих їй у встановленому законом порядку, стосовно

осіб, що не перебувають з нею у службовому підпорядкуванні, і у випадках,

передбачених законодавством, має право застосовувати заходи адміністративного

примусу”, [6, c. 119] “посадова особа - це службовець, який з метою постійного чи

тимчасового управління організаційною структурою і представництва її інтересів у

зовнішніх відносинах наділений організаційно-владними повноваженнями і

правомочний вчиняти службові юридичні дії”. [6, с. 119]

Обов’язковою умовою, відповідно до КАС України, віднесення фізичних чи

юридичних осіб до суб’єктів владних повноважень є наявність у них владних

повноважень та управлінських функцій передбачених чинним законодавством.

За результатами проведеного досліджуючи поняття “владне повноваження”

Г.Й. Ткач наводить його дефініцію і виділяє основні елементи. Відповідно, “владне

повноваження можна розглядати як забезпечену законом вимогу уповноваженого

суб’єкта належної поведінки і дій, звернену до громадян та юридичних осіб. Із

цього визначення можна виокремити наступні елементи: по-перше, наявність уповноваженого суб’єкта. По-друге, владне повноваження – це веління (наказ,

вимога, команда), звернене до другої сторони публічного правовідношення. Це

веління, в більшості випадків, має імперативний характер, тобто обов’язкове до

виконання. Така обов’язковість забезпечена заходами примусу (відповідальності) у

випадку неналежної поведінки або дій другої сторони. Третім елементом владного

повноваження потрібно вважати забезпечення його законом. Власне закон є його

джерелом. Законодавчі акти окреслюють межі владних повноважень, зв’язують їх

суб’єктів правом. Навіть тоді, коли суб’єкт реалізує так звану дискреційну владу

(дискреційні повноваження), він не повинен виходити за межі свободи, окреслені

правом. По-четверте, для владного повноваження характерним є потужне

забезпечення, тобто наявність системи гарантій, які сприяють реалізації

повноважень і стабільній діяльності державних органів. До цієї систем гарантій

належить структурований апарат та корпус професіоналів, здатних кваліфіковано

оцінювати ситуацію, здійснювати управління на високому професійному рівні”. [5,

с. 154] Суб’єктом владних повноважень відповідно до КАСУ може бути лише особа

або орган, які наділені управлінськими функціями. Під управлінськими функціями

у науковій літературі розуміють мету, на досягнення якої спрямовані певні дії, що

здійснюються у формі державного управління. Управлінська діяльність

здійснюється у певних формах, які можуть бути як правовими, так і не правовими.

До правових форм управлінської діяльності науковці відносять видання правових

актів як загального, так і індивідуального характеру, здійснення певних юридичних

дій на основі закону або на основі виданого правового акта управління. До

неправових форм управлінської діяльності відносяться організаційні дії, тобто

“суспільно-організаційні дії або дії організаційно-інструкційного характеру,

проведення нарад, поширення позитивного досвіду, інформації про негативні

явища і межі їх поширеності, розробку методичних рекомендацій і вказівок,

надання практичної допомоги виконавцям на місцях, прес-конференції

представників адміністрацій та інше; матеріально-технічні дії, тобто ті, що

“пов’язані з веденням діловодства, реєстрацією, оформленням, розмноження і

розсиланням документів, матеріалів, довідок, обробкою інформації та ін”. [4, с. 97–

98]

В.Б. Авер’янов, Д.М. Лук’янець та Ю.С. Педько аналізуючи поняття “справа

адміністративної юрисдикції” вважають, що “цілком недоречно зафіксована така

ознака суб’єкта владних повноважень, як здійснення ним владних “управлінських

функцій”. Суперечливість тут полягає насамперед у тому, що ані в Конституції

України, ані в інших актах законодавства не сформовано легальних підстав для

загальновживаного тлумачення терміна “управлінські функції”. Все це природно

унеможливлює чітке встановлення кола суб’єктів владних повноважень, рішення,

дії чи бездіяльність яких може оскаржуватися за правилами КАС. Зовсім не

випадково, що рядом статей КАС його дія поширюється на справи, предмет яких

жодною мірою не пов’язаний з виконанням відповідними суб’єктами власне

“управлінських функцій”. [1, с. 95–96]

Варто зазначити, що відповідно до інформаційного листа Верховного Суду

України від 26 грудня 2005 року “необхідною та єдиною ознакою суб’єкта владних

повноважень є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій, при

цьому ці функції повинні здійснюватись суб’єктом саме у тих правовідносинах, у

яких виник спір. У випадку, якщо суб’єкт (у тому числі орган державної влади,

орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій (щодо

іншого суб’єкта, який є учасником спору), то такий суб’єкт не знаходиться “при

здійсненні управлінських функцій”, та не має встановлених нормами Кодексу

адміністративного судочинства України необхідних ознак суб’єкта владних

повноважень”.

Питання управління в сфері судочинства досліджував О.В. Константий, який

визначив, що управління у судовій сфері характеризується значною

децентралізацією та значними повноваженнями щодо організації судової системи

самоврядних (недержавних) суддівських органів.

На думку О.В. Константого управління у судовій сфері проявляється лише при

створенні умов для оперативного і в розумний строк здійснення правосуддя.

“Діяльність, пов'язана із здійсненням організаційного керівництва та

забезпеченням суддів та працівників апаратів судів, яка на основі положень

Конституції України повинна здійснюватися виключно на підставі та у межах

законів України, практично полягає у встановленні реальних управлінських

правовідносин, сторони яких виступають як носії взаємних прав і обов'язків,

встановлених і гарантованих галуззю адміністративного права.

Одним із основних типів відносин адміністративно-правового характеру, що

виникають у сфері судової влади, є, безумовно, стосунки, які встановлюються при

розгляді конкретних адміністративних справ.Адміністративно-правові відносини, що виникають при вирішенні судом

окремих адміністративних або конституційних справ, безпосередньо пов'язані із

реалізацією основних функцій утворення та діяльності судової влади (здійсненням

правосуддя), передбачають застосування “управлінського” впливу щодо не

підпорядкованих суб'єктів права, а тому мають зовнішньо владний (зовнішньо

системний) характер. Однак процес відправлення правосуддя не може відбуватися

без його забезпечення структурними, кадровими, матеріальними, фінансовими,

інформаційними та іншими засобами. У цьому аспекті адміністративно-правові

зв'язки встановлюються з приводу визначення і формування структури судів,

організації їх роботи, розподілу навантаження, прав і обов'язків між суддями та

працівниками суду тощо. Такого роду відносини позначають інтереси “організації”

судової системи, мають внутрішній для держави характер, не передбачають

застосування адміністративних приписів та вказівок щодо “звичайних” громадян.

Безумовно, управлінські правовідносини не можуть визначати повністю зміст

діяльності з вирішення конкретних судових справ, однак у будь-якому випадку

вони суттєво зумовлюють її характер з точки зору забезпеченості, працюють на

зовнішні прояви судово-владних повноважень.

Аналіз практики здійснення державного управління в судах загальної

юрисдикції переконує, що учасниками управлінських відносин при цьому

виступають: керівники органів судової влади (голови, заступники голів судів),

керівники апаратів судів, завідуючі секретаріатами, старші секретарі, начальники

відділів секретаріату суду, посадові особи Державної судової адміністрації України

та її територіальних управлінь, судді, працівники апаратів судів (секретарі,

діловоди, друкарки, консультанти, помічники голови суду, судові розпорядники,

архіваріуси та інший технічний персонал)”. [3, с. 31–33]

Визначивши основні, ознаки суб’єкта владних повноважень і

охарактеризувавши їх, необхідно проаналізувати повноваження голови суду. Лише

у такому разі ми зможемо визначити, чи слід його визнавати суб’єктом владних

повноважень. Відповідно до статті 20 Закону України “Про судоустрій та статус суддів”

голови місцевих, апеляційних та вищих спеціалізованих судів займають

адміністративні посади. Голова відповідного суду наділений такими

управлінськими повноваженнями як: представляє суд як орган державної влади у

зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, фізичними та юридичними особами; визначає адміністративні

повноваження заступника голови місцевого суду; контролює ефективність

діяльності апарату суду, вносить керівникові територіального управління

Державної судової адміністрації України подання про призначення на посаду

керівника апарату суду, заступника керівника апарату суду та про звільнення їх з

посад, а також про застосування до керівника апарату суду, його заступника

заохочення або накладення дисциплінарного стягнення відповідно до

законодавства; видає на підставі акта про призначення (обрання) суддею чи

звільнення судді з посади відповідний наказ; повідомляє Вищу кваліфікаційну

комісію суддів України про наявність вакантних посад у суді в десятиденний строк

з дня їх утворення; забезпечує виконання рішень зборів суддів місцевого суду;

контролює ведення в суді судової статистики, дбає про інформаційно-аналітичне

забезпечення суддів з метою підвищення якості судочинства; забезпечує виконання

вимог щодо підвищення кваліфікації суддів місцевого суду; здійснює інші

повноваження, визначенізаконом.

Серед повноважень голови суду, визначених у статті 24 Закону “Про

судоустрій та статус суддів”, найбільш загальною, об’ємною та постійною є

функція організаційного керівництва діяльністю суду, яку слід розуміти як

об’єднання та спрямування зусиль суддів та працівників апарату суду на

виконання завдань суду З огляду на викладене, а також враховуючи положення Закону України “Про

судоустрій та статус суддів” та інших нормативних актів, які регулюють діяльність

суду, можна стверджувати, що управлінській функції виконує лише голова

відповідного суду, а у разі його відсутностізаступник голови суду.

Тільки голова суду, враховуючи його повноваження, передбачені Законом

України “Про судоустрій та статус суддів”, може відноситися до категорії

посадових осіб, оскільки, по-перше, перебуває на службі у державному органі,

по-друге, його діяльність породжує певні правові наслідки для осіб, які

вступають з ним в управлінські правовідносини і передусім для осіб, які

перебувають з ним, як представником суду, у службово-трудових

правовідносинах.

Враховуючи передбачені чинним законодавством України повноваження

голови суду, можна з певністю сказати, що голова суду – “це керівник надзвичайно

важливої державної установи суду, в обов’язки якого входить як керівництво

апаратом суду, так і контроль за виконанням суддями не процесуальних

функцій”.[7, с. 7]

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати що, голова відповідного суду є

суб’єктом владних повноважень, оскільки він є посадовою особою, тобто лише він

наділений управлінськими функціями, які реалізуються шляхом здійснення

організаційно-розпорядчих дій та шляхом видання відповідних актів. Тому

відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України може виступати

відповідачем у справіза адміністративним позовом.

Незважаючи на це позиція суддів щодо оскарження діянь голови суду є

різною. Наприклад Львівський окружний адміністративний суд у своїй ухвалі від 18 вересня 2009 року наводить такі аргументи щодо неможливості оскарження

діянь судді: “Статтями 126, 129 Конституції України встановлено, що судді при

здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону та вплив на суддів у

будь який спосіб забороняється. Порядок здійснення правосуддя регламентується

відповідним процесуальним законодавством України. Процесуальні акти і дії

суддів, які стосуються вирішення питання підвідомчості судам спорів порушення і

відкриття справ, підготовки їх до розгляду, судовий розгляд справ у першій

інстанції, в апеляційному та касаційному порядку та прийняття по них судових

рішень, належить до сфери правосуддя і можуть бути оскарженні лише в судовому

порядку відповідно до процесуального законодавства України. Пред’явлення

позову до іншого суду першої інстанції з питань оскарження актів і дій суддів або

судів, які стосуються правосуддя, неможливий”.

З такими аргументами проти розгляду публічно-правових спорів. у яких

однією стороною є голова суду, важко погодитися. Оскільки, така позиція

Львівського окружного адміністративного суду та інших судів суперечить

розумінню принципу незалежності суддів. Відповідно до Постанови Пленуму

Верховного Суду України від 13 червня 2007 року № 8 “Про незалежність судової

влади”: “Порушенням принципів самостійності судів та незалежності суддів слід

визнавати, зокрема, витребування від судді пояснень з питань, які підлягають чи

були предметом обговорення у нарадчій кімнаті або спроби розкриття таємниці

постановлення рішення в інший спосіб, витребовування чи вилучення судових

справ, розгляд яких не завершено, а також отримання матеріалів судових справ

(копій документів, які містяться у справі, виписок з неї тощо) з порушенням

встановленого законом порядку (неповноважним суб'єктом, без належного

документального оформлення тощо)”.

Отже, оскарження діянь судді чи суду у адміністративному порядку і розгляд

такої справи не буде порушенням принципу незалежності та самостійності суддів і

тому такий аргумент не може бути підставою для відмови у відкритті провадження

по даній категорії справ.

Підсумовуючи вищесказане та виходячи з норм Конституції України і КАСУ,

громадяни мають право оскаржувати діяння голови суду у порядку

адміністративного судочинства України, оскільки він є суб’єктом владних

повноважень.

1. В.Б. Авер’янов, Д.М. Лук’янець, Ю.С. Педько Адміністративне судочинство в Україні:

проблеми правового регулювання // Судова апеляція. – №4(9). – 2007.

2. В.М. Бевзенко. Правові засади участі суб’єктів владних повноважень в

адміністративному судочинстві // Адвокат. – №3. – 2009.

3. Ю.В. Константий. Правова природа й класифікація управлінських відносин у судах //

Державне будівництво та місцеве самоврядування: Збірник наукових праць. Вип.. 12. –

2006.

4. В.С. Стефаник. Судовий адміністративний процес: Монографія. – Харків: Фірма

“Консум”, 2003.

5. Г.Й. Ткач. Поняття та природа адміністративно-правового спору // Вісник Львівського

Університету. Серія юридична. – 2006. – Вип.. 43.

6. Н.В. Янюк. Проблеми співвідношення понять “посадова особа” і “службова особа” в

адміністративному праві // Право України. – №2001. - №12. – С.118

7. С. Штогун. Голова суду – судовий адміністратор чи “міністр без портфеля”? //

Юридичний вісник України. – 2006. – №47

< Попередня   Наступна >