Радник

АДМІНІСТРАТИВНЕ І ФІНАНСОВЕ

ПРАВО

ІНСТАНЦІЙНА ПІДСУДНІСТЬ СПРАВ

АДМІНІСТРАТИВНИМ СУДАМ

І.Затираха

Львівський національний університет імені Івана Франка,

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті аналізується принцип інстанційної побудови системи адміністративних судів

України. Висвітлюються правила інстанційної підсудності справ адміністративним судам

за Кодексом адміністративного судочинства України. Висловлено пропозиції до

вдосконалення цього Кодексу в частині визначення інстанційної підсудності.

Ключові слова: адміністративний суд, підсудність,інстанційність, судова ланка,

судова інстанція.

Створення в Україні адміністративних судів як невід’ємної складової

національної системи судів та механізму захисту забезпечення прав і свобод

громадян обумовлює актуальність дослідження окремих складових даного

інституту. Адміністративні суди у процесі здійснення своїх повноважень

зіткнулися з низкою нез’ясованих питань, які потребують нагального вирішення.

Одним з таких проблемних питань є правила визначення інстанційної підсудності.

Після внесення змін до КАС України Законом України “Про суд

суддів” від 07.07.2010 р. суттєвих змін зазнали правила підсудності. Доцільність чи

завчасність впровадження таких змін до КАС України є предметом нашого

дослідження.

Проблемам теоретичного обґрунтування сутності, змісту, побудови судової

системи в Україні, а також питанням визначення правил підсудності у своїх працях

приділяли увагу такі вчені-адміністративісти, як В. Авер’янов, В. Бевзенко,

Р. Куйбіда, І. Назаров, О. Пасенюк, Н. Сібільова, В. Сіренко, М. Сірий,

В. Стефанюк, С. Шишкін та інші. Слід зауважити, що переважна кількість праць

вищезазначених авторів має загальнотеоретичний характер. Тому метою нашого

дослідження є обгрунтування необхідності удосконалення процесуального

законодавства щодо визначення правил інстанційної підсудності.

Поряд із принципами територіальності і спеціалізації варто виділити ще одну

засаду побудови системи судів – інстанційність. Ця засада, на відміну від інших

двох принципів, прямо не згадується ні в Конституції України, ні в жодному

іншому акті законодавства. Однак вона безпосередньо обумовлена необхідністю

забезпечити конституційне право на апеляційне та касаційне оскарження судових

рішень. Під інстанційністю розуміється організація судів виходячи з необхідності

забезпечити право на перегляд судового рішення судом вищого рівня [1, c. 39–

43, 47].

Інстанційність як принцип побудови судової системи викликає суттєві

зауваження з точки зору його нормативності та з’ясування змісту. Це поняття в

науці не є достатньо дослідженим, його зміст тлумачиться по-різному, а тому його

не можна вважати загальновизнаним.Інстанційність має суттєве значення у побудові судової системи. Але

визначальним є те, що ми розуміємо під “інстанцією” і скільки їх має бути. Види,

сутність, кількість судових інстанції є відбиттям усього історичного шляху

існування суду в кожній державі з її традиціями, досвідом, надбанням. У

Середньовіччі, при існуванні суцільно письмового судочинства та ревізійного

порядку перегляду судових справ, справа в силу закону просувалася з одного суду

до іншого, перевірялася і вирішувалася знову у повному обсязі, що вимагало

значних витрат часу без упевненості в остаточному вирішенні справ черговою

судовою установою.

Судові інстанції з’явились лише тоді, коли: а) учасники процесу набули права

на скаргу, і ця скарга стала спонукою руху по вертикалі судових установ; б) обсяг

повноважень судів по розгляду і перегляду однієї і тієї самої справи почав

відрізнятися, і ця відмінність чітко визначена законом [2, c. 42].

Судовий порядок розв’язання спорів є найбільш складним і тривалим.

Формалізованість судового процесу є виправданою настільки, наскільки це

потрібно для створення гарантій ухвалення правосудного судового рішення. В

умовах ускладнення суспільних відносин, а отже, їхнього правового регулювання,

навіть із досягненням реальної незалежності суду не можна говорити про

непогрішність судових рішень. Інстанційна побудова судової системи дає

можливість невдоволеній судовим рішенням стороні звернутися до вищої судової

інстанції з вимогою про його перегляд. Інстанційна система має особливе

значення, оскільки вона є гарантією високої якості правосуддя, дозволяючи суддям

вищої інстанції з більшим досвідом, авторитетом і компетентністю виправляти

можливі помилки суддів нижчої інстанції. Водночас можна почути думку, що

авторитетність судової системи обернено пропорційно залежить від кількості

судових інстанцій. Іншими словами, проходження справи через усі судові інстанції

асоціюється з судовою тяганиною. До того ж, ухвалення різними інстанціями

протилежних рішень у тій самій справі викликає недовіру в людей до судової влади, оскільки нерідко такий різнобій пояснюється суддівським свавіллям. У

площині психології людини така думка може виглядати виправданою. Однак

інстанційна побудова судової системи вигадана аж ніяк не для приниження

авторитету судових органів та ускладнення процедури вирішення правових спорів.

Інстанційність судової системи пов’язана з основними способами оскарження й

перегляду судових рішень. Вона полягає в тому, що вирішення справи за суттю

здійснюється судом першої інстанції – здебільшого, судовою ланкою найнижчого

рівня. Зрозуміло, що у вирішенні справи суд першої інстанції внаслідок

недостатньої кваліфікації, неуважності чи навіть свідомо може припуститися

помилки. Очевидно, що оскарження цього рішення не може здійснюватися до суду,

який його ухвалив, оскільки оскарження за своєю природою є спором невдоволеної

судовим рішенням сторони з судом, що його ухвалив. Тому для перегляду судових

рішень діють суди вищих інстанцій.

У кожній країні існує свій варіант побудови системи інстанцій і перегляду

судових рішень. Кожен варіант обумовлений необхідністю досягти оптимального

співвідношення міждвома вимогами:

1) правосудність судового рішення – система судових інстанцій у підсумку

повинна забезпечити законність і справедливість судового рішення у справі;

2) доступність і своєчасність судового рішення – система судових інстанцій не

повинна бути надто великою, оскільки їх проходження було б дуже дорогим, а

тому недоступним для сторін; остаточне судове рішення у справі треба ухвалити якомога швидше, щоби вчасно було досягнуто визначеності у спірних

правовідносинах (невизначеність має негативний моральний та економічний вплив

на учасників правовідносин).

Обидві вимоги мають колізійний вплив на систему судових інстанцій.

Правосудність судового рішення може вимагати більшої кількості інстанцій, а

доступність і своєчасність рішення – меншої. Система інстанцій у кожній країні

залежить від того, де законодавець побачить золоту середину міжобома вимогами.

Принципово важливо не допустити ситуації, щоб той самий суд виконував у

справі функції двох чи більше інстанцій. По-перше, суд не може двічі розглядати

ту саму справу, адже в разі перегляду свого рішення він навряд чи захоче

відхилятися від нього. Це випливає із принципу, що ніхто не може бути суддею у

своїй справі (в оскарженні, як зазначалося, йдеться про спір сторони з судом, який

ухвалив рішення). А якщо в одному суді, але в різних інстанціях справу й

розглядатимуть різні судді, то все одно залишатимуться обґрунтовані сумніви у

їхній неупередженості, оскільки результати перегляду можуть залежати від

особистих стосунків цих суддів. По-друге, справу у вищій інстанції мають

розглядати судді, до кваліфікації яких ставляться підвищені вимоги порівняно з

суддями нижчих інстанцій, а до суддів судів одного рівня ставляться однакові

вимоги. Відповідно гарантії правосудності судового рішення у суді вищої інстанції

не будуть вищими, якщо один і той самий суд або суд одного й того самого рівня

виконуватиме функції двох та більше інстанцій. Найкращим способом не

допустити ситуації, коли один і той самий суд виконує у справі функції двох та

більше інстанцій, вважається наділенням кожної судової ланки функціями тільки

однієї інстанції [3, c. 39–43, 47]. Такої ж позиції притримується і Н.Сібільова, яка зазначає, що кожна наступна

інстанція є вищим судом відносно судової інстанції, що раніше постановила

рішення по справі. Суд касаційний є вищим відносно суду апеляційної інстанції.

Тому одна й та сама справа не може послідовно проходити обидві інстанції в

одному й тому ж суді. Це порушило б міжнародно-правові вимоги, підтверджені

багатьма рішеннями Європейського Суду з прав людини щодо забезпечення

здійснення правосуддя безстороннім, неупередженим судом.

Але з цього зовсім не випливає, що має панувати правило: один суд – одна

інстанція. Це підтверджується і судовими система усіх європейських держав, де

суди другої чи третьої ланки є одночасно судами апеляційної та першої інстанції, а

іноді (якщо це є найвищий суд держави) – касаційної та першої інстанції.

Отже, такізагальновизнані вимоги, як необхідність забезпечення кожному, хто

потребує цього, розгляд його справи в суді за суттю (по першій інстанції),

реалізація його права у випадках, встановлених законом, на апеляційне оскарження

рішень з одночасною забороною розгляду певної справи в одній судовій установі

по двох інстанціях, і стали найважливішими критеріями побудови сучасних

судових систем європейських держав, а звідси й визначення кількості їх рівнів

(ланок): від трьох до п’яти [4, c. 44–45].

Варто погодитись з думкою Р. Куйбіди про те, що поняття “судова ланка” і

“судова інстанція” за змістом не є тотожними. Судова ланка означає суди одного

організаційного рівня у структурі судоустрою (місцеві суди, апеляційні суди, вищі

суди, Верховний Суд). Судова інстанція означає суди, якіздійснюють один із видів

провадження – провадження в першій інстанції, апеляційне провадження,

касаційне провадження, провадження за винятковими обставинами (суди першої

інстанції, суди апеляційної інстанції, суди касаційної інстанції). Різниця між цими поняттями заснована на багатозначності терміна “суд”. Судова ланка визначається

через поняття “суд” у значенні “судовий орган”, а судова інстанція – через поняття

“суд” у процесуальному значенні – “суд, що розглядає справу”.

Попри різницю між змістом обох понять, важливо, щоб організаційно судова

ланка і судова інстанція збігалися. Інакше кажучи, судова ланка має виконувати

функції тільки однієї інстанції. Цю ідею відображає правило “суд однієї ланки =

суд однієї інстанції”. Це правило – безумовне, якщо йдеться про розгляд тієї самої

справи в різних інстанціях. Але з нього можуть бути, хоча й небажані, винятки,

якщо йдеться про поєднання в одному суді функцій різних інстанцій у різних

категоріях справ. Якщо такі винятки й є, то вони обов’язково повинні бути

обґрунтовані потребами судового процесу для певних категорій справ.

Правило “суд однієї ланки = суд однієї інстанції” неважко реалізувати в

системі судів загальної юрисдикції: місцеві суди – перша інстанція, апеляційні

суди – апеляційна інстанція, вищі суди – касаційна інстанція, Верховний Суд

України – суд касаційної інстанції, який здійснює перегляд судових рішень за

винятковими обставинами.

Така побудова системи судів загальної юрисдикції з урахуванням принципу

інстанційності видається оптимальною, оскільки: з одного боку, правосудність

судових рішень гарантуватиметься можливістю їхнього оскарження, а з іншого –

це оскарження не відбуватиметься безкінечно.

Отже, підсумовуючи слід наголосити, що найбільш актуальне значення для

подальшого розвитку системи судів в Україні мають насамперед засади

спеціалізації, територіальності та інстанційності. Усі інші засади переважно

вичерпали своє методологічне значення і перейшли до категорії властивостей, рис,

які характеризують сучасну систему судів [5, c. 39–43, 47].Стаття 20 КАС України визначає правила інстанційної підсудності

адміністративних справ, які поряд з правилами предметної і територіальної

підсудності складають алгоритм визначення компетентного суду для розгляду і

вирішення конкретної адміністративної справи.

Правила інстанційної підсудності визначено у такий спосіб, щоб забезпечити

рівні можливості щодо оскарження судових рішень – для кожної адміністративної

справи зазвичай передбачена однакова кількість судових інстанцій з тим, щоб

право особи на оскарження і перегляд судового рішення необгрунтовано не

обмежувалося [6, c. 191].

У відповідності з ч. 1 ст. 20 Кодексу адміністративного судочинства України

місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та

окружні адміністративні суди), а також Вищий адміністративний суд України у

випадках, встановлених КАС України, вирішують адміністративні справи як суди

першої інстанції. Це означає, що положення інстанційної підсудності, яке

сформульоване в ст. 20, визначається з урахуванням критеріїв: 1) зрозумілості,

який означає, що система судових інстанцій побудована як максимально проста,

щоб кожна особа могла легко розібратися, у яких випадках і до якого суду вона

повинна звернутися з адміністративним позовом, а потім, за необхідності, з

апеляційною чи касаційною скаргою; 2) рівності можливостей щодо оскарження

судових рішень, який означає, що для кожної адміністративної справи

передбачається однакова кількість судових інстанцій з тим, щоб право особи на

перегляд судового рішення необґрунтовано ніяким чином не обмежувалося.

Таким чином, при формулюванні положень інстанційної підсудності повинен

дотримуватися принцип, за яким одній ланці судової системи має відповідати одна судова інстанція, куди особа, за необхідності, може звернутися. Як це видно з

положень ч. 1 ст. 20 цього Кодексу, такий підхід збережено для двох нижчих ланок

системи адміністративних судів: для місцевих та апеляційних судів. Місцеві

адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні

адміністративні суди) вирішують підвідомчі та підсудні їм справи як суди першої

інстанції. Це свідчить про те, що дотримання положень цих двох критеріїв

можливе за умови реалізації принципу, для судової ланки властива однакова

судова інстанція. Цей підхід найкраще сприяє інстанційній спеціалізації суддів

різних судових ланок.

У ст. 20 Кодексу адміністративного судочинства України дотримано чіткої і

простої для розуміння системи, за якої кожна ланка адміністративних судів

виконує функції лише однієї інстанції. Місцеві адміністративні суди (місцеві

загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують

адміністративні справи як суди першої інстанції. Так, згідно п. 1 ч. 1 ст. 18 КАС

України адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа

місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого

самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам,

підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам. Крім того, підсудні

цим же судам усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності

суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної

відповідальності. Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні

справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган,

орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім

справ з приводу інших рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні

проступки.Необхідно зазначити, що й Вищому адміністративному суду України як суду

першої інстанції підсудні справи: 1) щодо встановлення Центральною виборчою

комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму; 2) справи про

дострокове припинення повноважень народного депутата України; 3) справи щодо

оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента

України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ч. 4

ст. 18 КАС України). Детально аналізуючи положення вище наведеної норми

можна дійти до висновку, що фактично зафіксовано звуження прав осіб, які

звертаються до суду, оскільки рішення по справах про дострокове припинення

повноважень народних депутатів України і справах щодо оскарження актів, дій чи

бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції,

Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не підлягають перегляду в

апеляційному та касаційному порядку, а отже відбувається порушення ч. 3 ст. 22,

ч. 1 ст. 55, п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України. За загальним конституційним

правилом, гарантується апеляційний та касаційний перегляд судових рішень, крім

випадків, встановлених законом (п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України). Отже,

право на апеляційне та касаційне оскарження не є абсолютним, воно може бути

обмежене законом. Проте зазначена норма Конституції має тлумачитись не

відокремлено та абсолютизовано, а виключно у системному зв’язку з іншими

положення Конституції України, а саме: ч. 3 ст. 22, ч. 1 ст. 55 Конституції України.

Зокрема, норми Основного закону не надають Верховній Раді України

повноваження довільно, необмежено на власний розсуд встановлювати будь-які

заборони апеляційного та касаційного оскарження судових рішень. Такі заборони

мають бути кожного разу конституційно обгрунтованим, пропорційним (співрозмірним) з конституційно охоронюваними цінностями та не призводити до

звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

На підставі наведеного ми вважаємо, що доцільно внести зміни до ч. 4 ст. 18

КАС України, а саме виключити положення що стосуються встановлення

підсудності справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради

України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії

суддів України Вищому адміністративному суду України як суду першої

інстанції.

Частина 2 ст. 20 КАС України закріплює положення згідно з яким апеляційні

адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних

судів (місцевих загальних судів як адміністративних судів та окружних

адміністративних судів), якізнаходяться у межах їхньої територіальної юрисдикції,

в апеляційному порядку як суди апеляційної інстанції [7]. Тобто, суд апеляційної

інстанції здійснює за апеляційною скаргою перегляд адміністративної справи і

рішення суду першої інстанції у ній, що не набрало законної сили, з огляду на

правильність встановлення обставин у справі і (або) правильність застосування

норм права. За загальним правилом ч. 2 ст. 20 КАС України, як суд апеляційної

інстанції судові рішення місцевих адміністративних судів переглядають в

апеляційному порядку відповідні апеляційні адміністративні суди. Як виняток, для

справ щодо рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії, членів цієї

комісії розглянутих Київським апеляційним адміністративним судом, є Вищий

адміністративний суд України (ч. 6 ст. 177 КАС України).Метою звернення до апеляції є повторний розгляд справ у цілому або в

частині. В апеляційній інстанції суд може перевіряти справу або у повному обсязі,

не обмежуючись вимогами скарги, або лише в обсязі вимог, вказаних в апеляції.

При створенні інститутів перегляду судових рішень західноєвропейські держави

керувалися принципом tantum devolutum guantum appellatum: скільки скарг –

стільки й рішень. Відбиттям цього принципу стали відповідні правила у

законодавстві цих країн, згідно з якими апеляційний суд перевіряє правильність

рішення першої інстанції відносно особи, що подала скаргу, і лише стосовно тієї

частини рішення суду першої інстанції, що нею оскаржена. Тобто засвідчений

примат приватного інтересу над інтересом публічним. Правова природа

апеляційного перегляду європейського типу у поєднанні з необхідністю

дотримання принципів правової визначеності та стабільності судових рішень мала

наслідком визнання його у переважної більшості держав останньою судовою

інстанцією.

Отже, актуальне значення для подальшого розвитку системи судів в Україні

мають насамперед засади спеціалізації, територіальності та інстанційності. Саме

під інстанційністю розуміється організація судів виходячи з необхідності

забезпечити право на перегляд судового рішення судом вищого рівня. Побудова

системи інстанцій повинна відповідати двом головним принципам, а саме:

правосудності та доступності судового рішення і своєчасності судового рішення.

Ми з’ясували, що поняття “судова ланка” і “судова інстанція” за змістом не є

тотожними, хоча важливо щоб організаційно дані поняття збігались. При

формулюванні правил інстанційної підсудності у КАС України законодавець

дотримався принципу, за яким одній ланці судової системи має відповідати одна

судова інстанція. Окрім цього вважаємо за доцільне внести зміни до ч. 4 ст. 18

КАС України, з метою припинення звуження прав осіб, якізвертаються до суду.

1. Куйбіда Р. О. Реформування правосуддя в Україні: стан і перспективи. Монографія. –

К. : Атіка, 2004. – 288 с.

2. Н.Сібільова “Теоретичні основи побудови судової системи України” Право України,

2009, №6, С.38-45

3. Куйбіда Р. О. Реформування правосуддя в Україні: стан і перспективи. Монографія. –

К. : Атіка, 2004. – 288 с.

4. Н.Сібільова “Теоретичні основи побудови судової системи України” Право України,

2009, №6, С.38-45,

5. Куйбіда Р. О. Реформування правосуддя в Україні: стан і перспективи. Монографія. –

К. : Атіка, 2004. – 288 с.

6. Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар: У 2 т.

/ За заг. ред. Р.О.Куйбіди. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – Том 1. – 552 с.

7. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України

вiд 09.09.2005 - 2005 р., № 35, (№№ 35-36, 37), стор. 1358, стаття 446