89

---

2. ОБ'ЄКТ, ПРЕДМЕТ І МЕЖІ НАГЛЯДУ

Питання про об'єкт і предмет нагляду є доволі заплутаним у термінології прокурорсько­го нагляду.

Як ОБ'ЄКТ прокурорського нагляду слід розглядати діяльність органів держави і недержавних органів щодо виконання ними законів і підзаконних нормативних актів, яка регламентується прокурорським правом. Іншими словами, об'єкт прокурорського нагляду - це суспільні відносини, урегульовані правом з приводу виконання за­конодавства. Це випливає із наступного:

- суть об'єкта прокурорського нагляду - це не будь-яка діяль­ність, а тільки діяльність щодо виконання законів та підза­конних правових актів;

- це діяльність не всіх державних і недержавних органів, а лише тих, що зазначені в законі.

Об'єкт прокурорського нагляду не безмежний. Для визначення його меж в теорії застосовується правова категорія "межі проку­рорського нагляду", під якою розуміють - правові вимоги щодо виконання певного за характером законодавства тим чи іншим ко­лом державних і недержавних органів. Саме ці межі дозволяють визначити предмет прокурорського нагляду.

Предмет прокурорського нагляду узгоджується з об'єктом як частина з цілим, і зовнішніми межами першого відносно другого ви­ступають межі нагляду. Треба мати на увазі, що предмет проку­рорського нагляду порівняно з об'єктом є більш динамічною пра­вовою категорією. Зміни соціально-економічних відносин законо­мірно спонукають до змін меж предмету прокурорського нагляду.

Окрім того, межі дозволяють розділити предмет прокурорського на­гляду на окремі елементи - галузі прокурорського нагляду, а останні - на підгалузі або види (про що йтиме мова згодом).

У загальному вигляді предмет даної галузі прок

урорської ді­яльності виглядає як точне, неухильне, однакове для всіх додер­жання і правильне застосування законів України.

Більш повно і конкретно предмет і межі прокурорського нагляду у сфері загального виконання законів визначено в Законі "Про про­куратуру" (ст. 19) та відповідних наказах Генерального прокурора України, зокрема:

1. "Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні на­гляду за додержанням законів щодо прав і свобод громадян та захисту інтересів держави" від 2 жовтня 1998 №2.

2. "Про зміни в організації прокурорського нагляду за додержанням адміністративного законодавства" від 21 лютого 2000 №16.

3. "Про подальше удосконалення організації та посилення проку­рорського нагляду за додержанням природоохоронного законо­давства" від 1 вересня 1999 №1.

4. "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням за­конів на транспорті" від 4 квітня 1992 №1.

5. "Про організацію роботи органів прокуратури щодо забезпечення нагляду за додержанням законів, спрямованих на попередження правопорушень серед неповнолітніх, захист їх прав" від 26 жовтня 1998 №9.

"Про організацію роботи із зверненнями громадян в органах про­куратури" від 18 березня 1997 №5 та інші.

Відповідно до статті 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів є: А. Відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємства­ми, організаціями та посадовими особами вимогам Конституції України та чинним законам. Б. Додержання законів про:

- недоторканність особи;

- соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи гро­мадян;

- захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав.

В. Додержання законів щодо:

- економічних, міжнаціональних відносин;

- охорони навколишнього середовища;

- митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Отже, за суттю, предмет цього виду нагляду утворюють два елементи:

1. ДОДЕРЖАННЯ І ЗАСТОСУВАННЯ цілого комплексу законів (окрім тих, що регулюють: а) діяльність органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; б) підтримання обвинувачення у суді; в) діяльність суду (конститу­ційного, загальних, господарських); г) органів та установ, що ви­конують судові рішення у кримінальних справах та застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням осо­бистої свободи громадян тощо).

2. ВІДПОВІДНІСТЬ Конституції та законам України правових актів, що видаються: а) Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади та органами державного і господарського управління і контролю; б) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх ви­конавчими органами; в) органами військового управління; г) об'єд­наннями громадян; ґ) підприємствами, установами, організація­ми; д) посадовими особами вищеперерахованих юридичних осіб.

Серед науковців немає єдності поглядів щодо того, чи входить у предмет прокурорського нагляду виконання правозастосовчих актів (постанов уряду, міжвідомчих і відомчих положень, інструкцій тощо). Згідно однієї точки зору (Басков В.І., Скуратов Ю.І., Чувильов О., Чувильов А. та інші) нагляд за загальним виконанням законів не поширюється на виконання інших, окрім законів, нормативно-пра­вових актів1. Така позиція, до речі, відображена у наказі Генераль­ного прокурора N 2 від 25 березня 1996 року "Про організацію ро­боти органів прокуратури по здійсненню загального нагляду". У пунк­ті 2 цього документа тодішній Генеральний прокурор Г. Ворсінов наказує "...виконуючи загально наглядові функції, потрібно виходити з того, що відповідно до статті 1 Закону "Про прокуратуру" її органи здійснюють вищий нагляд за додержанням і правильним застосу­ванням лише законів...". Однак наступне положення цього наказу дещо суперечить щойно наведеному. Генеральний прокурор пише: "...Виконання вимог підзаконних актів перевіряти у випадках, коли

1 Для зручності у розмежуванні даного виду нагляду від інших галузей прокурор­сько-наглядової діяльності, нагляд за додержанням і правильним застосу­ванням законів у тексті лекції інколи називатимемо "нагляд за загальним до­держанням законів" вони видані у відповідності з вимогами законів України і в них роз­кривається механізм дії законів, порядок їх застосування, або якщо необхідно з'ясувати умови та причини, що сприяли порушенням закону...". Фактично автор розкрив зміст категорії "підзаконний нор­мативно-правовий акт", оскільки цей акт за характером завжди ви­дається на підставі закону, відповідно до закону і для його вико­нання. Із цього випливає, що кожен підзаконний нормативний акт відповідає перерахованим Генеральним прокурором ознакам, а отже і є також завжди піднаглядним.

Саме тому існує і друга, правильніша і чіткіша позиція науковців (Чурилов А., Лукашов В. та інші), згідно з якою здійснення нагляду за загальним виконанням законів поширюється власне і на закони і на будь-які підзаконні нормативно-правові акти, за умови, що вони розкривають механізм застосування бланкетних норм закону.

Звичайно, заперечуючи цю позицію, можна послатись на ст.ст. 1 і 19 Закону, у яких здебільшого йде мова про нагляд за виконанням законів. Однак, у тій же ст. 19, а саме у ч. 2, вже згадується "...чинне законодавство". Як відомо поняття "закон" і "законодавство" - не тотожні, а співвідносяться як окреме до загального, тобто зако­нодавство окрім законів охоплює і підзаконні акти.

Однак ця вада юридичної техніки має не лише теоретичний аспект, а й конкретний практичний. Адже відомо, що багато законів України, навіть кодифікованих, містять бланкетні норми, які де­легують вирішення цілих комплексів питань на рівень правозастосовчих актів (наприклад, багато пенсійних питань вирішуються не стільки нормами пенсійних законів, скільки відповідними інструк­ціями, положеннями тощо. Аналогічна ситуація у регулюванні жит­лових, трудових, фінансових та інших відносин). І прокурор, для того, щоб зробити висновок про порушення чи не порушення таких бланкетних норм законів, вимушений перевіряти, також і виконання вимог відповідних підзаконних актів.

Під час здійснення нагляду за загальним виконанням законів прокурорським працівникам потрібно правильно визначати межі застосування своїх повноважень, тобто межі нагляду. Це актуаль­но, з одного боку тому, що не залишаються без реагування ви­явлені порушення закону, а з іншого - відсутнє втручання в опе­ративно-господарську діяльність відповідних суб'єктів господарю­вання і не підміняються контролюючі органи.

Критерієм, що обумовлює межі нагляду, слугує правило, там де діє закон, повинен "спрацьовувати", - як правильно вважає автор

"Курсу прокурорського нагляду" В.І.Басков, -нагляд. Зрозуміло, якщо прокурор виявить факти, які свідчать про порушення встановленого правопорядку винятково у сфері господарювання, він не має права на бездіяльність. У таких випадках, виконуючи вищеназвану вимогу не втручатися в господарську діяльність, він скеровує свою інфор­мацію у відповідні контролюючі або інші державні органи, з тим щоби вони, використовуючи свої повноваження, усували ці порушення. З цього приводу у ч. 2 ст.19 Закону міститься чітка вказівка, згідно якої "... Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та кон­тролю, не втручається у господарську діяльність, якщо така діяль­ність не суперечить чинному законодавству".

Аналогічна вимога міститься у п. 4.3 вже згадуваного Наказу Генерального прокурора N 2 від 2. 10. 1998 року, відповідно до якого: "... Не допускається прокурорське втручання у господарську діяльність, якщо вона не суперечить чинному законодавству, а також підміна прокурорами органів управління та контролю.

Працівники прокуратур повинні щоквартально проводити з кон­тролюючими органами взаємоперевірки переданих до органів про­куратури матеріалів, які містять ознаки злочину, забезпечити опе­ративне їх вирішення".

Закон (ст. 19) спеціально підкреслює, що перевірки виконання за­конів проводяться за заявами та іншими повідомленнями про пору­шення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наяв­ності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Це законодавче положення дублюється майже у всіх наказах Генерального прокурора, що стосуються наглядової діяльності підлеглих працівників. Зокрема, у Наказі N 2 від 2.10.1998 року (п.2 ч.2) сказано, що "...не рідше, як один раз на квартал, незалежно від повідомлень про порушення, перевіряти законність актів...", які видаються органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, військового управління тощо, забезпечуючи своєчасне виявлення всіх актів, що суперечать закону...

Іншими словами, проводячи відому паралель, нагляд за додер­жанням і правильним застосуванням законів провадиться за на­явності законних приводів і достатніх підстав. Серед таких приводів можна назвати:

1) повідомлення, заяви, скарги, листи окремих фізичних та поса­дових осіб про конкретні факти порушень законодавства України;

2) безпосереднє виявлення працівниками прокуратури ознак пра­вопорушень, що охоплюються межами даного виду наглядової діяльності;

3) планові приписи щодо потреби проведення перевірок конкрет­ного об'єкта чи групи таких,

4) конкретні вказівки, вимоги вищестоячих прокурорів щодо про­ведення перевірки додержання законності на певному піднагляд­ному об'єкті чи групі таких тощо.

Достатніми підставами для здійснення прокурорської перевірки можна вважати інформацію або про цілісний факт порушення за­кону, або про окремі ознаки такого порушення, або юридичні на­слідки раніше виконаної перевірки, або відповідні просторово-часові тенденції - закономірності у діяльності тих чи інших піднаглядних об'єктів та суб'єктів (відомо, що у конкретні періоди чи за певних обставин відповідні суб'єкти господарювання схильні до спекуля­тивних дій щодо вартості надаваних послуг чи предметів обміну або торгівлі і таке інше).

 

< Попередня   Наступна >