262

---

5. МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕННЯ ОКРЕМИХ ВИДІВ ПРОКУРОРСЬКИХ ПЕРЕВІРОК ЩОДО НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ І ПРАВИЛЬНИМ ЗАСТОСУВАННЯМ ЗАКОНІВ

За суттю цей вид прокурорсько-наглядо­вої діяльності можна назвати ПРАВОЗАХИСНОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ ПРОКУРОРСЬКИХ ПРАЦІВ­НИКІВ.

Ця діяльність реалізується у двох формах:

1. Робота прокурора із зверненнями громадян.

2. Ініціативна перевірка прокурором додержання законодавства про захист прав і свобод громадян.

РОБОТА ПРОКУРОРА (у тому числі й інших прокурорських пра­цівників) ІЗ ЗВЕРНЕННЯМИ ГРОМАДЯН полягає в тому, що вона ініці­юється безпосередньо громадянами, які виражають свою незгоду з тими чи іншими діями (рішеннями) різних посадових осіб, які, на думку цих громадян, так чи інакше порушують їхні інтереси. Названа діяльність прокурора має декілька стадій:

- На першій визначається належність зачеплених заявником пи­тань до компетенції прокуратури та відсів тих звернень, розгляд яких віднесено до компетенції інших органів.

- На другій - вирішення прокурором заяв і скарг за суттю, з прий­няттям необхідних організаційних рішень (про задоволення скар­ги і вжиття заходів прокурорського реагування або про визнання доводів заявника необгрунтованими).

Прокурорська практика засвідчує ріст власне обґрунтованих скарг громадян щодо порушень відповідними органами та посадовими особами (роботодавцями, представниками державних та муніци­пальних органів влади тощо) процедури та самого вирішення різ­номанітних трудових, житлових, пенсійних та інших питань. Оціню­ючи результати прокурорських перевірок, варто зазначити, що, по­рівняно з радянським періодом, відповідальність органів влади та посадових осіб за неналежну організацію розгляд

у скарг і прийому громадян значно нижча, хоча й діє спеціальний закон "Про звер­нення громадян".

Працівники органів прокуратури, вирішуючи скеровані до про­куратури заяви і скарги громадян, керуються, окрім іншого, Наказом Генерального прокурора N5 від 18 березня 1997 року "Про органі­зацію роботи із зверненнями громадян в органах прокуратури".

Прокурори усіх рівнів, відповідні прокурорські працівники кон­кретних структурних підрозділів прокуратур зобов'язані, відповідно до цього наказу:

1. Забезпечити всебічний, кваліфікований, своєчасний розгляд і ви­рішення звернень громадян.

2. Приймати рішення про порядок перевірки та дати відповіді на звернення, які перебувають на контролі Президента України, Го­лови Верховної Ради України, його заступників, а також про ре­зультати розгляду запитів народних депутатів України тільки пер­шим керівникам прокуратур.

3. Вирішувати звернення в місячний строк з дня надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення і перевірки - невідклад­но, але не пізніше 15 днів від дня їх отримання.

4. При необхідності строк розгляду звернень продовжується керів­ництвом прокуратури з повідомленням про це заявників і поса­дових осіб, які взяли звернення на контроль. Однак, загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може пе­ревищувати 45 днів, за винятком скарг на судові рішення, якщо витребувана справа не надійшла в установлений строк.

5. Скарги, за якими прокуратурою проводиться перевірка, приєд­нувати до наглядового провадження.

6. Звернення із скаргами на неправомірні дії працівників прокура­тури передавати в Управління кадрів центрального апарату та прокурорам підпорядкованих прокуратур.

7. Скарги в інтересах недієздатних осіб розглядати в тому разі, якщо вони подані їх законними представниками.

8. Скарги, подані іншою особою в інтересах громадянина за його уповноваженням, розглядати тільки у тому разі, якщо уповно­важення оформлено у встановленому законом порядку і надано особі, трудовому колективу або організації, які здійснюють правозахисну діяльність.

9. Анонімні звернення не розглядати, за винятком повідомлень про злочини. їх слід надіслати до органів, що ведуть оперативно-розшукову діяльність.

10. Повторні звернення з одного і того самого питання не розглядати однією і тією самою особою, якщо перше вирішено за суттю.

11. Не розглядати скарг, поданих з порушенням строку, передба­ченого ст. 17 Закону України "Про звернення громадян".

12. У разі відмови у задоволенні скарг у відповідях заявникам ви­кладати мотиви прийнятого рішення з посиланням на закон, ма­теріали перевірок та справ. Рішення про припинення розгляду скарг з цього самого питання приймати першим керівникам про­куратур, про що повідомляти заявникам з роз'ясненням порядку та строків оскарження прийнятого рішення. Повертати заявникові додані до скарги документи та інше.

Здійснюючи нагляд за практикою реалізації прав і свобод людини, прокурор використовує не тільки письмові та усні звернення, які на­дійшли до нього. Він зобов'язаний також аналізувати і системати­зувати інформацію із інших, як правило відкритих джерел (повідомлень засобів масової інформації, інформації статистичних та контролюючих органів, матеріалів розглянутих у судах цивільних, адміністративних, кримінальних справ та інше).

Отже, уся перевірочна діяльність прокурора направлена на зу­пинення правопорушень, допущених щодо окремих чи групи гро­мадян. У тих випадках, коли порушення прав громадян уже усунуті, однак такі правопорушення, через їх однотипність, отримали на підприємстві, населеному пункті, області тощо поширений характер, завданням прокурора є попередження їх з допомогою власне ініці­ативної (тобто за власним рішенням) перевірки повторів таких не­правомірних дій з боку конкретних посадових осіб, органів представ­ницької та виконавчої влади.

Важливе значення в організації цілеспрямованої роботи щодо попередження правопорушень відіграє судова статистика, котра до­стовірно засвідчує підтверджені судовими рішеннями порушення прав і свобод громадян. Наприклад, використовувана в судах загальної юрисдикції (починаючи із районного рівня і вище) статистична форма звітності N 2 для цивільних справ містить інформацію про результати розгляду майже 40 категорій справ позовного провадження, біля 8 категорій справ, що виникають із адміністративно-правових відносин, до десяти (6) категорій справ особливого провадження.

Цей та інший аналітичний матеріал дозволяє виділяти най­більш незадовільні, щодо забезпечення прав і свобод громадян, сфери і планувати цілеспрямовані прокурорські перевірки як у межах усієї держави, так і в масштабах окремих регіонів. У керівних апаратах органів прокуратури, як правило, накопичується й ана­лізується інформація про факти недодержання встановлених зако­нодавством прав і свобод громадян щодо:

- громадянства, свободи пересування, вибору місця проживан­ня, про іноземців;

- виборів, референдумів, статусу депутатів, виборних органів;

- об'єднань громадян і релігійних організацій;

- зайнятості населення, права на працю і технічну безпеку, про порядок розгляду колективних трудових спорів, про профспілки;

- соціального захисту ветеранів війни і праці, інвалідів, пенсій­ного забезпечення;

- прав неповнолітніх,

- захисту прав споживачів;

- екологічної безпеки, охорони здоров'я, санітарно-епідеміологіч­ної безпеки населення, обов'язкового медичного страхування;

- житлових прав громадян,

- права на приватну власність, заняття підприємницькою діяль­ністю тощо.

Записки - доповідні прокурорів-предметників, що формуються на основі узагальненої інформації, у тому числі з урахуванням ре­зультатів наглядової діяльності нижчестоячих прокуратур, повинні містити дані про:

1) характерні порушення вищеперерахованого законодавства та те­риторії їх найбільшого розповсюдження;

2) очевидні недоліки у роботі контролюючих органів у боротьбі з правопорушеннями окремих видів;

3) стан прокурорського нагляду на конкретних напрямах (зокрема, про своєчасність та адекватність вживаних прокуратурою заходів);

4) доцільність (з урахуванням стану законності) організації проку­рорських перевірок в органах управління, контролю, на підпри­ємствах із залученням територіальних прокурорів.

На відміну від контролюючих органів системи виконавчої влади, які використовують в практичній діяльності метод суцільних пе­ревірок, органи прокуратури починають перевірку тільки за наяв­ності двох умов:

- існування приводу щодо порушення законів і впевненості у то­му, що відповідні питання не належать до компетенції інших державних органів влади;

- необхідності для усунення правопорушень саме заходів про­курорського реагування.

Проводячи перевірку за наявності законних приводів і достатніх підстав, прокурор використовує ту частину наданих йому повно­важень, котрі спеціально призначені для виявлення та фіксації пра­вопорушень. Це право:

1) безперешкодного входу на територію піднаглядних об'єктів,

2) доступу прокурора до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірок;

3) витребування від посадових осіб потрібних для перевірки докумен­тів, матеріалів, статистичних та інших відомостей, виділення спе­ціалістів для з'ясування питань, що вимагають спеціальних знань;

4) доручати відповідним органам проведення перевірок, ревізій ді­яльності підконтрольних або підлеглих підприємств, організацій, установ;

5) викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону;

6) виготовляти копії необхідних документів тощо.

У принципі, прокурор не зобов'язаний пояснювати, навіщо йому потрібно застосовувати вищенаведені повноваження. Він користується абсолютним правом вимагати від посадових осіб вчинення конкретних дій, співвідносних з перерахованими повноваженнями. Більше того, невиконання законних вимог прокурора утворює склад, як мінімум, адміністративного правопорушення.

Про мету і приводи, що слугували підґрунтям для проведення перевірки, прокурорський працівник лише у загальних рисах інфор­мує керівника відповідного органу влади, підприємства, установи, організації'. Інколи взагалі недоцільно до завершення перевірки роз­голошувати джерело інформації про порушення прав і свобод гро­мадян, особливо, коли це пов'язано з безпосереднім зверненням конкретного громадянина.

Процесуального порядку проведення прокурорської перевірки в порядку ст.ст. 19-20 Закону не встановлено. Разом з тим багаторічна наглядова практика напрацювала певну систему перевірочних дій, їх послідовність, методи і прийоми.

А. Так, у ході перевірки додержання в окремому населеному пункті (наприклад, місті, районі, області) соціального законодавства (зокрема, законів про зайнятість населення, про захист прав ін­валідів чи житлового законодавства тощо) перевірочні дії доціль­но починати з оцінки законності правових актів, прийнятих з цих питань органами представницької та виконавчої влади, щоб уне­можливити з їх боку штучне обмеження прав певних груп на­селення і, щоб переконатися в тому, що владними структурами приймаються організаційні рішення з метою виконання відпо­відних законів, а саме:

1) затверджена регіональна програма щодо забезпечення зай­нятості населення, регулюються оплачувані перекваліфіка­ційні навчання тощо;

2) завершено процес створення закладів державної служби ме-дико-соціальної експертизи інвалідів;

3) регламентовано порядок забезпечення житлом відповідних категорій черговиків у регіоні тощо.

Б. Доречно перевірити додержання передбачених законодавством обов'язків спеціалізованими органами управління (державними службами зайнятості населення, органами охорони здоров'я, со­ціального захисту, комунального, житлового господарства тощо), від діяльності яких у першу чергу залежить практична реалізація прав громадян. Здебільшого у таких випадках перевірку доречно завершити вивченням практики виконання соціального законо­давства на конкретних підприємствах, що особливо актуально під час розгляду сигналів про порушення трудового законодавства щодо масового вивільнення працівників.

Трудове законодавство і Закон "Про зайнятість населення" пе­редбачають доволі чіткі гарантії, направлені проти необґрунтованих рішень щодо масових вивільнень працівників. Вони забороняють, без дотримання певних умов, звільнення за ініціативою роботодавця окремих категорій робітників, вимагають від роботодавців сплати обов'язкових цільових відрахувань у фонд зайнятості, дотримання квот, визначених законодавством для працевлаштування певних ка­тегорій працівників (молоді, інвалідів, одиноких і багатодітних батьків, осіб, звільнених з місць відбуття покарання тощо). В. Для перевірок повідомлень про недодержання чи спотворення по­літичних прав і свобод (відповідно про невиконання вимог законів про засоби масової інформації, про об'єднання громадян, політичні партії, про права кандидатів на виборні посади у структурах влади та ін.) прокурорам потрібно використовувати можливості відповідних дер­жавних відомств, що курують засоби масової інформації, органів юс­тиції, виборчих комісій, які наділені доволі реальними повноважен­нями щодо протидії незлісним у цих сферах правопорушенням. Прокурори займаються цими питаннями у випадках виявлення незаконних правових актів, а також у разі встановлення ознак зло­чину як у діях представників органів державної влади, так і у діях функціонерів політичних партій. Наприклад, має місце, з одного боку, злісне ігнорування порядку проведення мітингів, вуличних походів, з іншого - очевидна штучна протидія публічним заходам представниками влади, за умови, що масові акції не суперечать Декларації прав і свобод людини та громадянина, законодавству України і не порушують громадського порядку. Окрім цього, важ­ливо встановити, чи не з примусу громадяни вступали у певну по­літичну організацію, чи не під впливом погроз або підкупу.

Незалежно від мети перевірки прокурор зобов'язаний відповісти на такі питання:

- чи дійсно мали місце порушення прав і свобод громадянина і у чому конкретно вони проявлялись (у відмові від застосу­вання окремих норм закону, фактах неправильного його тлу­мачення, запровадженні неправомірних заборон тощо),

- якими доказами підтверджуються порушення прав і свобод громадян;

- чи містять виявлені порушення ознаки дисциплінарного або адміністративного проступку, злочину, ким із посадових осіб вони вчинені;

- яку за характером і розміром шкоду завдано правопорушенням,

- які причини та умови сприяли порушенню прав і свобод лю­дини і громадянина.

Завершується прокурорська перевірка обмірковуванням мож­ливих заходів реагування і визначенням напрямів їх реалізації.

Б. Методика проведення прокурорських перевірок виконан­ня законодавства про власність

 

< Попередня   Наступна >