137

---

ТЕМА 7: КООРДИНАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ У БОРОТЬБІ ІЗ ЗЛОЧИННІСТЮ

1. СУТЬ І ЗНАЧЕННЯ ФУНКЦІЇ КООРДИНАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ У БОРОТЬБІ ІЗ ЗЛОЧИННІСТЮ

Питання боротьби із злочинністю розглядаються практично всіма спеціальними юридичними навчальними дисциплінами. Щодо "Прокурорського нагляду" як однієї із

навчальних дисциплін, то тут завжди про­куратура розглядалась як координуючий ор­ган у боротьбі із злочинністю. Так, наприклад, у першому радян­ському підручнику містилась глава 11 "Координаційна робота дер­жавних органів і громадських організацій у боротьбі із злочинністю й порушеннями законності". Згодом ця глава, підготовлена тим са­мим автором (В.К.Звірбуль) була дещо змінена і отримала назву "Ко­ординація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочи­нами та іншими правопорушеннями".

Координація діяльності у боротьбі із злочинністю - це заходи, що організовуються прокурорами з метою забезпечення узгодже­ності зусиль правоохоронних органів держави, з урахуванням їх компетенції, у вирішенні спільних завдань.

Координацію як функцію прокуратури характеризують дві озна­ки. Із змісту ч.1 ст. 10 Закону України "Про прокуратуру", випливає, що здійснювана Генеральним прокурором України та підпорядко­ваними йому прокурорами координація поширюється тільки на сферу боротьби із злочинністю. Друга ознака вказує, що коло суб'єктів координаційної діяльності обмежено винятково правоохоронними органами.

Боротьба із злочинністю, за змістом ст. 10 Закону, виступає як особливий вид державно-правової діяльності, котра здійснюється спеціалізованими органами, що забезпечують правовий захист ін­тересів людини і громадянина, суспільства й держави, скерована на виявлення, припинення, розкриття, розслідування й попере­дження злочинів

. У Законі "Про прокуратуру" наведено перелік основних видів правоохоронних органів, що координуються Ге­неральним прокурором України та підпорядкованими йому про­курорами. Серед них конкретно зазначено органи внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби і, крім цього, йде мова і "про інші" правоохоронні органи. У зв'язку із цим варто зазначити, що перелік правоохоронних органів, наведений у ст. 10 Закону України "Про прокуратуру" на сьогодні не є вичерпним. Відповідно до законодавства України1, окрім вже названих, до правоохоронних органів відносять також органи охорони держав­ного кордону, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охо­рони, інші органи, які здійснюють правозастосовчі або правоохо­ронні функції. Хоча, як відомо, правоохоронною діяльністю займа­ються й інші державні органи (наприклад, органи дізнання в особі командирів військових частин і капітанів морських суден тощо). Однак правоохоронна діяльність для них не має профілюючого значення, вона становить відносно невелику частину їхньої ро­боти, тому такі органи, зазвичай, не відносять до категорії пра­воохоронних. До "інших" правоохоронних органів, про які йдеться у тексті ст. 10 Закону, не відносять також і суди. Такий виняток зроблено внаслідок віднесення судів до самостійної судової гілки влади, а також тому, що вони не здійснюють боротьбу із зло­чинністю. Однак певну роль тут відіграли й тенденції закріплення за судом статусу нейтрального арбітра, звільненого від обов'язку встановлення істини у справі. Крім цього потрібно відзначити, що фактично суди виконують функції охорони права і будуть, без сумніву, виконувати їх у подальшому, оскільки захист публічних інтересів виступає невід'ємним елементом правосуддя.

Покладення на прокуратуру функції координації діяльності пра­воохоронних органів у боротьбі із злочинністю обумовлено об'єк­тивними причинами. Реалізуючи свої наглядові повноваження, про­куратура коректуюче впливає на діяльність інших суб'єктів пра­воохоронної діяльності, внаслідок чого вона перебуває у центрі системи цих органів. Завдяки цьому прокуратура володіє найбіль­шим об'ємом інформації про стан законності на державному і ре­гіональних рівнях. Важливим є й той факт, що органи прокуратури здійснюють свої повноваження не залежно від органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незважаючи на відомчі й місцеві відмінності та впливи.

Функція координації вперше одержала законодавче закріплення у 1979 р. у ст. З Закону СРСР "Про прокуратуру СРСР". Серед основних напрямів діяльності прокуратури зазначалась "координація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинами та іншими право­порушеннями". На той часу це мало важливе значення, оскільки сприя­ло вирішенню значного кола питань щодо виявлення, припинення й попередження широкого спектру правопорушень, у тому числі їх най­більш небезпечних, злочинних форм. Закон сприяв консолідації зусиль правоохоронних органів у справі забезпечення законності саме на тій правовій основі, котра була єдино прийнятною, однак, тривалий час залишалась нереалізованою. Достатньо показовою у цьому аспекті було відношення до нормативної регламентації координаційної діяль­ності прокуратури у попередній період радянського етапу її історії.

Як відомо, Положення про прокурорський нагляд, прийняте 28 травня 1922 р., не містило вказівок на здійснення органами про­куратури функції координації. Не було їх і в наступних правових актах, що визначали статус органів прокуратури: "Положенні про проку­ратуру Союзу РСР", затвердженому Постановою ЦВК і РНК СРСР від 17 грудня 1933 р., "Положенні про прокурорський нагляд в СРСР", затвердженому Указом Президії Верховної Ради СРСР 24 травня 1955 р. Лише у "Положенні про судоустрій УРСР", введеному в дію постановою 3 сесії ВУЦВК від 23 жовтня 1925 р. зазначалось, що на прокуратуру покладається "Загальне узгодження діяльності всіх ор­ганів, котрі ведуть боротьбу із злочинністю". На ґрунті цієї норми, доволі загальної й такої, що допускала різні підходи до тлумачення її змісту, забезпечити ефективну координацію діяльності правоохо­ронних органів було майже неможливо.

Внаслідок об'єктивної необхідності прокурори брали на себе виконання певних координаційних повноважень. Зокрема, за їх ініціа­тивою регулярно проводились міжвідомчі наради, в яких брали участь працівники прокуратури, суду, органів внутрішніх справ. Існувала практика видання спільних нормативних документів, що стосувались актуальних питань боротьби із злочинністю й забез­печення законності. Незважаючи на певний позитивний ефект, виз­нати таку діяльність виконанням прокуратурою функції координації можна лише умовно. Вона не мала належної правової бази. Робота щодо проведення спільних заходів у кращому випадку регламен­тувалась відомчими нормативними актами, що, з одного боку, сут­тєво обмежувало можливості координаційної діяльності, а з іншого, не створювало умов для обов'язковості її здійснення.

Недостатня результативність боротьби із злочинністю у певні періоди обумовлювала потребу прийняття реальних заходів для посилення й покращення узгодженості зусиль правоохоронних ор­ганів щодо виявлення, припинення та попередження злочинів. Од­нак, відповідні рішення не набували форми закону і викладались у вигляді партійних директив або спільних постанов партійних і ра­дянських органів. Вони давали, як правило, тимчасовий ефект. Так було, зокрема, із реалізацією постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 23 липня 1966 р. "Про заходи щодо посилення боротьби із злочинністю"1. У Постанові стосовно правоохоронних органів було сказано, що їх керівники повинні систематично вживати спільні дії з актуальних напрямів боротьби із злочинністю й зміцнення пра­вопорядку. Якийсь час, дійсно, проводилась активна робота для реалізації у життя вимог, що містились у Постанові - відбувались партійно-господарські активи районного масштабу, на підприємствах складались спільні плани боротьби із злочинністю. Було досягнуто суттєвих позитивних результатів. З вулиць практично зникли хулі­гани, намітилось скорочення інших видів вуличної злочинності, на­сильницьких злочинів тощо. Однак менш аніж через рік життя знову ввійшло у попереднє русло і правоохоронна діяльність стала здійс­нюватись з тією ж інтенсивністю й фактично за тими ж правилами, що існували раніше.

Серйозна і, потрібно визнати, результативна спроба забезпе­чення координації у загальнодержавному масштабі була реалізована в 1971-1972 рр. Йдеться про заходи, котрі були прийняті за матері­алами перевірки Брянської (Росія) обласної партійної організації щодо вирішення завдань боротьби із правопорушеннями. Перевірка була досконало продумана і організована. Вона провадилась, умовно, у два етапи: на першому було здійснено всебічний, масштабний криміно­логічний аналіз стану злочинності в регіоні і практики боротьби з нею. На другому етапі проводилась розробка і здійснення конкретних заходів, головно організаційного характеру щодо активізації боротьби із злочинністю. У прийнятому в січні 1972 року за матеріалами пере­вірки ЦК КПРС рішенні серед одного із основних висновків була названа необхідність реального забезпечення координації діяльності пра­воохоронних органів у боротьбі із злочинністю. Відповідно до цього рішення органи прокуратури вели систематичну роботу, скеровану на забезпечення узгоджених зусиль органів прокуратури, суду, органів внутрішніх справ, інших правоохоронних органів у боротьбі зі зло­чинністю, зміцнення законності й правопорядку. До прийняття в 1979 р. Закону СРСР "Про прокуратуру СРСР", це рішення виступало фактичною організаційною, а, в певному значенні, й правовою осно­вою виконання прокуратурою координаційної функції.

Початок 90-х років минулого століття вирізнявся надмірно склад­ною ситуацією, що характеризувала стан законності і правопорядку у державі, організацію боротьби із злочинністю. Однак, незважаючи на очевидне і закономірне значення узгодженості дій усіх елементів правоохоронної системи, Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року не містив положень, які б закріпили коор­динуючу роль органів прокуратури у боротьбі із антигромадськими проявами. Це було серйозною прогалиною у характеристиці пра­вового статусу української прокуратури. Цю прогалину було усунуто Указом Президента України № 829 від 30 грудня 1994 року "Про заходи щодо вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю", Указом Пре­зидента України № 102 від 31 січня 1996 року "Про внесення змін і доповнень до Указу Президента України від 30 грудня 1994 № 829" і Указом Президента України № 229 \ 2000 від 12 лютого 2000 року "Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю", а також визнано на законодавчому рівні Законом України від 12 липня 2001 року "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру".

Можливість і необхідність координації прокуратурою діяльності у боротьбі зі злочинністю обумовлюються наявністю системи по­стійних професійних зв'язків між правоохоронними органами, єдністю їх завдань, спільністю правової бази, яка визначає напрями діяль­ності щодо боротьби із злочинами, процесуальні основи право­охоронної роботи, форми і правові засоби її здійснення. Стійкість професійних зв'язків між окремими елементами правоохоронної системи відіграє визначальну роль у віднайденні оптимальних ста­більних організаційних форм забезпечення їх узгодженого функ­ціонування.

Розповсюдження координаційних зв'язків тільки на систему пра­воохоронних органів зовсім не виключає ділових відносин органів прокуратури з іншими державними органами і організаціями. Від­повідні відносини, безумовно, існують, але вони мають іншу природу. Стосовно таких органів і організацій виправдано вести мову не про координацію, а про взаємодію з ними. Зокрема, прокуратура про­вадить активну лінію на підтримання постійної взаємодії з контро­люючими органами. З їхньою допомогою забезпечується вищий рі­вень повноти виявлення й усунення правопорушень, встановлення причин та умов, які їм сприяють. Однак характер зв'язків прокуратури з контролюючими органами і зв'язків прокуратури з правоохоронними органами суттєво відрізняється. Це обумовлює особливості зусиль, які вживає прокуратура у напрямах забезпечення координації діяльності правоохоронних органів та взаємодії прокуратури із контролюючими та іншими органами. Коли мова йде про координацію, визначальним фактором, що дозволяє забезпечити узгодженість спільних зусиль, виступає єдність основних завдань та мети у діяльності коорди­нованих органів. Коли ж мова йде про взаємодію прокуратури з державними чи іншими органами, організаціями можливість взаємодії обумовлюється збігом окремих сфер діяльності й вирішуваних ними завдань. Інколи такий збіг може бути короткотривалим, епізодичним, а інколи - може мати більш глибокі коріння, у тому числі досягнення взаємодії на постійній основі. Власне такий вид взаємодії властивий відносинам прокуратури і судів.

В цілому координація діяльності правоохоронних органів:

1) забезпечує узгодженість дій всіх елементів правоохоронної системи;

2) виступає необхідним інструментом поєднання їх зусиль у вирі­шенні завдань боротьби зі злочинністю;

3) створює умови компетентним органам, що входять до право­охоронної системи, для доповнення й багаторазового підсилення ефекту своїх дій за рахунок використання результатів діяльності координованих суб'єктів боротьби зі злочинністю;

4) сприяє переборенню відособленості дій окремих правоохоронних підсистем;

5) перетворює діяльність кожної із цих підсистем в органічно вза­ємозв'язані складові частини єдиної правоохоронної діяльності, досягаючи на цій основі запрограмованого (синергетичного) ефекту кінцевих результатів функціонування правоохоронної сис­теми, який значно перевищує ефект, котрий був можливий за зви­чайного, простого додавання результатів їх роботи поодинці.

 

< Попередня   Наступна >