101

---

§2. Окремі види правоохоронних органів

Тема 1. Поняття, система і функції органів прокуратури України

Проблеми визначення концепції прокурорської діяльності

Прокуратура визначалась як орган вищого (найвищого) нагляду за точним і однаковим виконанням (за додержанням і правильним застосуванням) законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського (управління та контролю, Урядом Кримської АРСР, місцевими Радами народних депутатів, їх виконавчими і розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності, посадовими особами та громадянами. Одночасно з наглядом за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю, за прокуратурою зберігались слідча функція, а також право санкціонування арештів громадян та обшуків житла. Залишилось невирішеним питання щодо місця прокуратури у системі розподілу державної влади тощо. Створювана модель прокуратури піддавалась значній критиці з боку різних політичних сил в Україні як така, що не відповідає проголошеним принципам правової держави і верховенства права.

Разом з тим визнавалось, що наглядова спрямованість діяльності прокуратури визначається перехідним етапом розвитку суспільства, переважною часткою державної форми власності, існуючими формами управлінських структур, неготовністю судової системи перебрати на себе у повному обсязі захист прав і свобод громадян. За таких обставин Закон України від 05.11.1991 р. „Про прокуратуру” розглядався як тимчасовий, необхідний для врегулювання діяльності органів прокуратури до прийняття нової Конституції України і концепції правоохоронної політики держа

ви, яка мала визначити сферу діяльності кожного з органів, безпосередньо відповідальних за реалізацію цієї політики, та окреслити місце і роль прокуратури у системі цих органів. Указані чинники практично відразу після прийняття зазначеного закону поставили на порядок денний питання про подальше реформування органів прокуратури України в рамках такої моделі, яка відповідала б, з одного боку, ролі прокуратури у демократичному суспільстві, що базується на принципі верховенства права, а з другого – реальному стану перехідного періоду держави і суспільства.

При прийнятті у червні 1996 року Верховною Радою України Конституції України лише внаслідок компромісу стало можливим погодження змісту статті 121, якою визначений виключний перелік функцій органів прокуратури, а саме:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Компроміс полягав у тому, що в розділі XV „Перехідні Положення” Конституції передбачалось збереження протягом п’яти років, тобто до 28 червня 2001 року, порядку, за яким арешт і тримання під вартою осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи здійснювались не за рішеннями судів, а за санкціями прокурорів. За прокуратурою також зберігалось виконання функції нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) та функції попереднього (досудового) слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування, тобто фактично на необмежений у часі строк.

За висновками зазначених експертів, існуюча в Україні модель прокуратури не відповідає міжнародним і зокрема європейським принципам і стандартам щодо ролі і місця прокуратури у демократичному суспільстві, основаному на засадах верховенства права, за такими основними параметрами.

Конституція та закони України не визначають місця прокуратури в системі поділу влади, внаслідок чого належним чином не врегульовані її взаємовідносини з Президентом, Парламентом та урядом; відсутні правові механізми залучення прокуратури до розробки та виконання загальнодержавної політики; немає незалежного контролю за її діяльністю, а також визначеної системи звітування і відповідальності Генерального прокурора. Через зазначену невизначеність прокуратура бере на себе повноваження, які в країнах – членах Ради Європи покладені на інші демократично звітні міністерства.

Немає належних гарантій незалежності Генерального прокурора України, що зокрема проявляється в існуючому порядку його призначення на посаду та звільнення з посади. Чинний закон не надає адекватних гарантій захисту від незаконного звільнення Генерального прокурора. Немає обмежень повноважень Парламенту щодо звільнення Генерального прокурора. Закон не гарантує захисту від неправомірного звільнення підпорядкованих прокурорів. Короткий термін перебування на посаді, поєднаний з можливістю перепризначення на всіх рівнях, також підриває незалежність прокурорів.

Функція нагляду за додержанням і застосуванням законів в існуючих правових формах суперечить європейським стандартам правової держави, оскільки ставить прокуратуру над іншими державними органами і включає в себе велику кількість достатньо широких повноважень, які в сучасних демократичних системах зазвичай належать суду або їх реалізація прокурором перебуває під наглядом та контролем суду.

Представницька функція прокуратури, що охоплює захист прав, свобод та законних інтересів громадянина і водночас держави, визначена дуже широко і містить явний конфлікт інтересів (та сама посадова особа, що є представником державного органу, поєднує захист і громадянина, і держави). Венеціанська комісія у своєму висновку щодо проекту Конституції України рекомендувала, щоб „це представництво обмежилось випадками, де фігурує публічний інтерес та де немає конфлікту з основними правами і свободами особи. Сама особа повинна вирішувати, чи просити державу про допомогу чи ні”.

Основною метою реформування прокуратури є поступове приведення її діяльності у відповідність з вимогами Конституції України та стандартів Ради Європи на основі чіткого визначення її ролі і правового статусу, принципів і механізмів взаємодії з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Завданням цієї Концепції є визначення основних засад, напрямів і етапів реформування органів прокуратури; формулювання проблемних питань та пропозицій щодо можливих шляхів їх вирішення, у тому числі щодо його організаційного, науково-методичного, нормативно-правового і фінансового забезпечення. Конституція України 1996 року містить окремий розділ стосовно прокуратури, який, згідно з висновком Венеціанської Комісії, відповідає європейським стандартам. Водночас необхідно провести значну за обсягом роботу щодо приведення законодавства України у відповідність із конституційними нормами.

Система і структура органів прокуратури України

Прокуратура – це державний правоохоронний орган, який здійснює нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів України.

Діяльність органів прокуратури спрямована на утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку в державі.

Правову основу діяльності прокуратури становлять Конституція України, Закон України „Про прокуратуру”, інші законодавчі акти України, а також укладені Україною міждержавні договори і загальновизнані норми міжнародного права.

Вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів України здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України за поданням Президента України. У своїй діяльності Генеральний прокурор відповідальний перед Верховною Радою України і тільки їй підзвітний (звітує перед Верховною Радою про діяльність прокуратури не менше як один раз на рік). Строк повноважень Генерального прокурора України – п’ять років.

Органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з ієрархічним підпорядкуванням. У своїй діяльності вони дотримуються принципів незалежності від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних об’єднань та їх органів. Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів.

Прокурор є учасником судового розгляду. Його повноваження визначаються процесуальним законодавством. Підтримуючи державне обвинувачення, прокурор бере участь у дослідженні доказів, подає суду свої міркування щодо застосування кримінального закону та міри покарання підсудному. У разі незгоди з рішенням суду прокурор може вносити касаційне або окреме подання.

Прокурор має право у будь-який час відвідувати місця позбавлення волі, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитись з документами, на підставі яких ці особи перебувають у вищезазначених місцях, і у випадках виявлення незаконності такого перебування зобов’язати негайно звільнити таку особу. Також прокурор перевіряє законність постанов, наказів і розпоряджень адміністрації цих установ. Для розслідування діянь, що містять ознаки злочину, в прокуратурах є слідчі, які проводять досудове слідство у справах, віднесених законом до їх підслідності, а також в інших справах, переданих їм прокурором.

У протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов’язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення.

 

< Попередня   Наступна >