155

---

2.2. ОРГАНИ ДЕРЖАВИ, ЯКІ ЗДІЙСНЮЮТЬ ДИПЛОМАТИЧНІ ФУНКЦІЇ ЗА КОРДОНОМ

На сучасному етапі діяльність органів держави у сфері міжнародних відносин базується, здебільшого, на кодифі­кованих нормах міжнародного права, схвалених і закріпле­них під час дипломатичних конференцій. Користуючись привілеями та імунітетами, що передбачені ними, ці орга­ни безпосередньо представляють свої держави та їхні інте­реси на території держави, в якій вони перебувають, і функ­ціонують як на постійній, так і на тимчасовій основі.

До органів держави, які функціонують за кордоном, належать: постійні дипломатичні представництва, представ­ництва держав при міжнародних організаціях, консульські установи, торговельні представництва, спеціальні місії, або т. зв. місії ad hoc.

1. Основною ланкою серед органів, що на постійній основі здійснюють представництво держави за кордоном, є постійні дипломатичні представництва, акредитовані в інших дер­жавах, зокрема посольства і місії. Найбільш поширені по­сольства як вид дипломатичного представництва. Це пред­ставництва першого, вищого класу, до яких прирівнюється також представництво Ватикану — нунціатури.

Дипломатичне представництво є більш офіційним орга­ном держави, яка скерувала його, порівняно з іншими орга­нами акредитованої держави, що перебувають на території приймаючої країни. Представництво функціонує на основі указів, розпоряджень і постанов глави держави та уряду. Для реалізації своїх повноважень дипломатичне представ­ництво має у своєму розпорядженні рухоме і нерухоме май­но, фінансові ресурси, гербову печатку та бланки відповід­ного зразка, що використовуються для офіційної кореспон­денції.

Внутрішня структура дипломатичного представництва залежить від волі та потреб акредитуючої держави. На прак­тиці в структурі дипломатичног

о представництва найчасті­ше утворюються такі підрозділи: політичний відділ, відділ культури, відділ преси, економічний відділ, відділ науки і техніки, військовий відділ, консульський відділ, адмі­ністративний відділ, протокольний відділ, відділ технічної служби.

Правовий статус дипломатичних представництв та їх персоналу регламентується нормами міжнародного права. Але на практиці потрібно розв'язувати цілу низку проблем, пов'язаних зі специфікою традицій кожної держави пере­бування, які не є у полі міжнародно-правового регулювання. Важлива роль при цьому належить національному законо­давству країни перебування, норми якого не лише відтво­рюють основні норми дипломатичного права, але й багатьох інших питань, що передбачають їх більш детальну регла­ментацію*. Нормами національного законодавства регла­ментуються також питання, що взагалі не отримали розв'я­зання у міжнародному праві. У кожній державі регламентація окремих сторін стату­су іноземних дипломатичних представництв і їх персоналу має певні особливості, пов'язані з характером державного і суспільного ладу, системою права, традиціями і звичаями. Водночас з метою нормального розвитку міжнародних від­носин держави мають узгоджувати свої дії з національним законодавством, правовою і дипломатичною практикою інших держав.

2. Консульські установи. Відповідно до ст. 17 Віденської конвенції 1963 р. про консульські зносини, яка значною мірою кодифікувала правові норми у цій сфері, акредитую­ча держава, яка не має дипломатичного представництва в приймаючій державі акредитації і не представлена в ній будь-якою третьою державою, може уповноважити кон­сульських службових осіб виконувати дипломатичні функ­ції зі згоди держави перебування. Сфера діяльності консуль­ства значно вужча, ніж посольства, і, переважно, зосеред­жена на торговельно-економічних відносинах та захисті інтересів юридичних і фізичних осіб. Безумовно, така прак­тика є тимчасовим заходом доти, доки не будуть сформо­вані дипломатичні представництва.

З погляду традиційного розподілу функцій та повнова­жень між дипломатичними агентами та консульськими службовцями консульські статути і двосторонні конвенції за загальним правилом не містять положень щодо їх полі­тичної активності у приймаючій державі. Але у багатьох випадках абсолютний розподіл неможливий, оскільки еко­номічні інтереси держави дуже часто тісно пов'язані з її політичними намірами. Ст. 17 Віденської конвенції про кон­сульські зносини не заперечує проти надання можливості для консульських посадових осіб зі згоди приймаючої дер­жави вчиняти дипломатичні акти. Спеціальні угоди, згідно з якими консульський агент може брати участь у диплома­тичній діяльності, передбачають: тимчасове втручання в дипломатичні зносини акредитуючої держави і країни пе­ребування, підтримку неофіційних зносин з невизнаною державою чи урядом або міжнародною організацією, утво­рення ad hoc (спеціальних) консульських установ для пред­ставництва акредитуючої держави в ООН чи її спеціалізо­ваних установах. При цьому варто зазначити, що виконан­ня таких актів консульською посадовою особою не змінює її консульського статусу і не дає їй права претендувати на дипломатичні привілеї та імунітети.

3. Військові місії. Статус осіб зі складу військових місій у сфері дипломатичної діяльності чітко визначений колом питань, що належать до їх компетенції. У літературі по-різному оцінюють призначення військових аташе в процесі реалізації дипломатії. Між керівниками зовнішньополітич­них відомств завлсди відбувалися суперечки з приводу до­пуску військового спеціаліста, військового аташе у власну країну.

Відповідаючи тим, хто виступав з твердженням, що ко­жен військовий аташе — це іноземний розвідувальний центр, французький військовий міністр Фрейсіне підкрес­лював, що якби це твердження було правильне, навіть і тоді "краще знати, куди спрямувати роботу своєї контррозвід­ки, ніж залишитися у повному невіданні". Також у літера­турі зазначалось, що наявність іноземних військових ата­ше полегшує продаж військових таємниць і діяльність зрад­ників. Із цього приводу прозвучала відповідь: "Поки будуть зрадники, знайдуться і покупці товару".

Вирішальними у плані визнання доцільності взаємного допуску окремими державами діяльності іноземних військо­вих аташе є два аргументи. По-перше, кожна держава зав­жди розраховує, що її військовий аташе за кордоном досяг­не ефективнішого результату у своїй роботі, ніж аташе інших держав на її території. По-друге, кожна держава знає, що формальна її відмова від прийняття іноземних військо­вих аташе, як свідчить історичний досвід, призводить до маскування з боку акредитуючих держав, які скеровують за кордон військових спеціалістів під виглядом секретарів або технічних співробітників посольства. Зрештою, держа­ви нерідко використовували ці форми.

Практика відрядження військових аташе за кордон по­чала розвиватися у Західній Європі з часів правління Лю-довіка XIII. Спочатку військових спеціалістів скеровують до союзників, наприклад, Франція — у Швецію, Баварію. У другій половині XVII ст. стає звичаєм відправляти вій­ськових спеціалістів не лише у союзні країни, але й у дружні держави. Практика військових відряджень за кордон отри­мала свій подальший розвиток у результаті війн Французь­кої революції 1789 р. та імперії Наполеона І. Зокрема, гене­рал Бернадотт був призначений урядом Директорії послом у Відень і включив до складу посольства двох своїх ад'ютан­тів, незважаючи на заперечення міністра закордонних справ Талейрана.

У 1806 р. Наполеон І призначає капітана Легранжа дру­гим секретарем французького посольства у Відні і дає йому вказівку "вести належний облік стану справ австрійських полків та місць їх розташування". Такі ж призначення і з та­кими ж дорученнями він робить у Пруссію, Саксонію, Ту­реччину та Персію. У двох останніх державах французькі офіцери мали, крім цього, виконувати і функції інструк­торів туземної армії. Другою формою, яку застосував Напо­леон, був обмін особистими ад'ютантами. Наприклад, при російському імператорові Олександрі І був ад'ютант Напо­леона, а при Наполеоні — ад'ютанти російського імперато­ра ЧернишовТорголі та Гагарін.

Після Наполеона ця практика отримує свій подальший розвиток. Військові спеціалісти, скеровані до іноземної дер­жави, фігурують під різними назвами: в Англії їх назива­ють "військовий секретар посольства", у Пруссії — "повіре­ний у військових справах", у Росії — "військовий агент", "військовий повноважний представник" і, нарешті, у Фран­ції 23 лютого 1831 р. уперше видається наказ з військового відомства, в якому сказано: "офіцери генерального штабу можуть бути представлені у розпорядження міністра закор­донних справ, щоб бути прикріпленими (французькою "ата­ше" — прикріплений) до посольства і використаними для дипломатичних доручень".

Першим нормативним актом, який регулював правовий статус аташе, був іспанський закон 1846 р. У ньому зазна­чалося, що військовий аташе призначається королем термі­ном від двох до чотирьох років за поданням міністра закор­донних справ, за погодженням із військовим або морським міністром, який повинен мати чин не нижче капітана або лейтенанта (на флоті) і користується всіма дипломатични­ми перевагами. У 1870 р. виходить італійський декрет, у якому також уживається термін "аташе". В Іспанії та Франції з 1883 р. вперше з'являється морський аташе.

Війни в Європі та за її межами завжди були значним поштовхом для розвитку інституту військових аташе, оскіль­ки за їх наслідками вироблялася і вдосконалювалась пра­вова основа їх діяльності.

Особливо бурхливий розвиток інституту військових ата­ше почався напередодні та під час Першої світової війни. Зокрема, Сербія напередодні війни призначила своїх вій­ськових аташе у Францію, Англію, Італію, Туреччину та Австрію; південноамериканські держави (Еквадор, Бразилія та Перу) призначили військових аташе в Бельгію, Францію та Англію. Військові аташе Німеччини, Австрії та Болгарії одержали титул "військових повноважних представників" і, таким чином, забезпечували координацію дій союзних армій.

Для вивчення військового досвіду нейтральні держави відряджали своїх аташе не лише у країни, що ведуть вій­ськові дії, але й у нейтральні, які межували з ними: так з'явились шведські аташе у Швейцарії, іспанські — у Данії, чилійські — у Швеції, Норвегії та Нідерландах.

Після завершення Першої світової війни кількість ата­ше продовжувала зростати. У 1920—1921 рр. з'являються авіаційні аташе у США, Англії, Італії, Франції та інших країнах.

Сьогодні легше відповісти на питання про те, які держа­ви не скеровують військових аташе, ніж назвати ті, які їх скеровують.

Актом проголошення незалежності України (1991 р.) ре­ально розпочалося формування збройних сил, відряджання дипломатичних представництв у інші держави, і з усією оче­видністю постала проблема функціонування військових аташе при дипломатичних представництвах. Відповідно до Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. та Положення про дипломатичні представництва України за кордоном, було прийнято Положення про апарат військо­вих аташе України (1992 р.). Згідно з цим Положенням, військовий аташе призначається наказом міністра оборони після попередніх консультацій у МЗС України.

У випадку, якщо практика держави перебування перед­бачає попереднє повідомлення про призначення військово­го аташе, короткі біографічні дані про його кандидатуру повідомляються державі перебування дипломатичними ка­налами.

На посаду військового аташе призначають генералів, адміралів та офіцерів, які перебувають на строковій вій­ськовій службі у Збройних Силах України та є громадяна­ми України. У своїй діяльності військовий аташе керується вказівками посла, а в оперативному плані — діє згідно з ін­струкціями, які безпосередньо надходять від Міністерства оборони України.

Глава дипломатичного представництва України пред­ставляє військового аташе главі держави перебування, міністру закордонних справ та міністру оборони. Надалі ата­ше діє самостійно через відділ зовнішніх зносин Міністер­ства оборони держави перебування.

Крім цього, за спеціальними угодами між зацікавлени­ми державами передбачається діяльність військових місій. Маючи військово-політичний характер, вони здійснюють контроль за виконанням умов міжнародного договору і як органи держави можуть бути постійними або тимчасовими. Вони можуть діяти самостійно як підрозділ спеціального військового представництва акредитуючої держави або вхо­дити до складу міжнародних органів, що складаються із представників різних держав.

У післявоєнний період такі місії діяли на території різ­них держав. Наприклад, військові місії діяли в Кореї, здій­снюючи контроль з 1953 p., в Індокитаї, забезпечуючи ви­конання умов договору про припинення військових дій, який був підписаний у Женеві у 1954 р. Особливо часто здій­снення спеціальних військових місій, які отримали назву МААГ (Military Assistance Advisory Groups), практикували Сполучені Штати Америки.

Військові місії як спеціальні органи держав користують­ся відповідними змінами (mutatis mutandis) до дипломатич­них привілеїв та імунітетів. Вони передбачені відповідно до спеціальних угод між зацікавленими державами або міжна­родного звичаєвого права. Загалом до військової місії, яка має тимчасовий характер, може застосовуватися Конвенція про спеціальні місії 1969 p., якщо на це є згода зацікавле­ної держави.

4. Постійні представництва. Особливу групу суб'єктів, які здійснюють дипломатичну діяльність, утворюють по­стійні представництва держав при міжнародних організаці­ях та делегації на конференціях. Цей різновид діяльності інколи називають "конференційною" або "багатосторонньою дипломатією". Після Другої світової війни цей різновид дипломатії набув особливого розвитку. Постійні представ­ництва держав при міжнародних організаціях є одним з най­важливіших закордонних органів держави. За значенням і організаційною структурою вони наближені до диплома­тичних представництв. Це, фактично, постійне дипломатич­не представництво, акредитоване при відповідній міжна­родній організації з метою реалізації специфічних функцій, що пов'язані з участю держави у цій міжнародній організа­ції. Залежно від характеру міжнародної організації таке представництво користується відповідними змінами (muta­tis mutandis) із дипломатичних привілеїв та імунітетів. Головним міжнародно-правовим документом, який регла­ментує діяльність постійних представників і постійних пред­ставництв при міжнародних організаціях, є Віденська кон­венція про представництво держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру від 14 березня 1975 р.

Реалізацію права держави-члена щодо заснування по­стійного представництва при організації мають забезпечу­вати як сама організація, так і держава, на території якої розташована штаб-квартира організації або її відділення.

5. Торговельно-економічні місії. Одне з головних питань сучасної дипломатії полягає в тому, щоб з'ясувати, яку роль у ній відіграють економічні проблеми, торгівля, фінанси та інформація про нові технології. У процесі становлення дип­ломатії одне з чільних місць посідала дипломатія. У старо­давній грецькій міфології Гермес, бог торгівлі та прибутку, був покровителем послів. Тоді дипломатію розуміли інакше, включаючи до її методів і обман. На думку британців, їх дипломатія бере свій початок з консульської служби, осно­ви якої були закладені у купецькій хартії 1303 р. Англійські дипломати стверджують, що дипломатія як професія зобо­в'язана, передусім, торгівлі, оскільки вона дала відповід­ний поштовх для перетворення її із непрофесійної дипло­матії на професійну [17, с. 116].

Враховуючи ту обставину, що зі зростанням ролі дипло­матії вона набула політичного характеру, дипломати поча­ли ухилятися від питань, які стосувалися торгових відно­син. Вони вважали, що представляють державу, а не ок­ремих промисловців, а тому їм немає потреби займатися питаннями торгівлі.

Але поступово, починаючи з середини XIX ст., питання торгівлі в діяльності посольств посідає важливе місце, не­зважаючи на значний і тривалий опір дипломатів.

Відомий англійський учений з питань дипломатії Е. Кларк зробив несподіваний висновок про те, що для сприяння торгівлі потрібні інші дипломати, які відрізняються від сьогоднішніх: "Посольській дипломатичній службі, — за­значає він, — потрібні особи, так би мовити, іншої віри, тому що торгівля — це не справа людей, які сидять за сто­лом і пишуть доповіді, чим займаються дипломати" [15, с. 152].

Серед перших держав, які стали на шлях "комерціалі­зації" дипломатії після Другої світової війни, були СІЛА. Прикладом є відомий план державного секретаря США під назвою "план Маршалла". Надалі курс на "торгову дипло­матію" підтримали Німеччина, Англія та Японія.

Реалізація цього напряму в дипломатії призвела до укла­дення значної кількості міжнародних економічних угод (зокрема, утворення Міжнародного валютного фонду, Між­народного банку реконструкції та розвитку, Генеральної угоди з тарифів і торгівлі, Європейського банку реконструк­ції і розвитку).

Після розпаду Радянського Союзу держави, які стали повноправними суб'єктами міжнародного права, почали налагоджувати діяльність своїх дипломатичних представ­ництв. Важливе місце в цьому процесі належало еконо­мічній дипломатії. Серед першочергових завдань при підго­товці спеціалістів-міжнародників у діяльності Інституту міжнародних відносин Київського національного універси­тету імені Тараса Шевченка, факультету міжнародних відносин Львівського національного університету імені Іва­на Франка було звернено особливу увагу на економічну під­готовку майбутніх фахівців. Наслідком цього стала поява навчального посібника "Комерційна дипломатія: торговель­на політика і право" (Львів, 2005), підготовленого колекти­вом авторів факультету міжнародних відносин.

Згідно з Указом Президента України від ЗО квітня 1994 р., було затверджено Положення про торговельно-економічну місію у складі дипломатичного представництва України за кордоном. Торговельно-економічна місія підпорядковуєть­ся главі дипломатичного представництва України за кордо­ном, який здійснює контроль за її роботою.

Основними завданнями торговельно-економічної місії є:

захист економічних інтересів України, у тому числі у сфері оподаткування та прав суб'єктів підприємницької діяльності України у державі перебування;

сприяння розвитку торговельно-економічних зв'язків України, залученню іноземних інвестицій у пріоритетні сфери економіки України і виконанню міжнародних дого­ворів України, укладених з державою перебування;

інформування Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України, Міністерства закордонних справ України та інших органів виконавчої влади України про цінову, податкову, тарифну політику, яку проводить держа­ва перебування, стосовно товарів, експортованих з України;

підготовка висновків щодо діяльності імпорту товарів та послуг, залучення кредитів із держави перебування, ви­ходячи із запропонованих державою цін, тарифів, кредит­них ставок тощо.

Торговельно-економічну місію очолює керівник торго­вельно-економічної місії, який за посадою є радником-по-сланником або радником закордонної дипломатичної уста­нови України. Керівник торговельно-економічної місії за посадою є членом української частини Спільної міжурядо­вої комісії з питань економічного співробітництва з держа­вою перебування, яка утворюється за відповідним міжна­родним договором України.

Керівник торговельно-економічної місії та його заступ­ник (заступники) є членами дипломатичного персоналу. Інші співробітники торговельно-економічної місії — члена­ми адміністративно-технічного або обслуговуючого персона­лу закордонної установи України.

Керівники торговельно-економічної місії призначають­ся на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства економіки, погодженим з Міністерством закордонних справ України. Кандидатура на посаду керівника торговельно-економічної місії поперед­ньо погоджується в установленому порядку з Президентом України. Заступник керівника торговельно-економічної мі­сії призначається на посаду та звільняється з посади міні­стром економіки за погодженням з Міністерством закор­донних справ України. Інші співробітники торговельно-економічної місії призначаються міністром економіки України.

6. Особи, які не наділені службовими повноваженнями в рамках держави або міжнародної організації. Очевидно, що неслужбові особи не можуть представляти державу або міжнародну організацію в дипломатичному процесі, за ви­нятком випадків наділення їх спеціальними повноважен­нями. Факт наділення їх відповідними повноваженнями дозволяє прирівняти їх до службових осіб під час виконан­ня дипломатичних функцій. Однак, представляючи інтере­си певних груп, такі особи чинять відповідний вплив на прийняття владних рішень у дипломатичному процесі, не будучи наділеними службовими повноваженнями. До осіб, які не володіють службовими повноваженнями, але беруть участь у дипломатичному процесі, належать керівники полі­тичних партій і рухів, лідери груп тиску.

Глава держави, глава уряду та міністр закордонних справ виконують дипломатичні функції без спеціальних повнова­жень ex officio. Інші особи можуть представляти державу лише в тому випадку, якщо вони є належним чином упов­новажені. Держава може відхилити зобов'язання, покладені на них, на тій підставі, що відповідна угода підписана осо­бою, яка не була наділена повноваженнями діяти від імені держави. Документами, що підтверджують повноваження представника держави, є вірчі грамоти. Хоча може бути і мовчазна згода про визнання цієї особи як повноважного представника держави. Офіційні документи, що підтвер­джують факт надання особі повноважень, є підставою її представницьких функцій.

Контрольні запитання

Якими повноваженнями у сфері дипломати наділе­ний Президент України за нормами Конституції України 1996 р.?

Що є правовою основою діяльності Міністерства за­кордонних справ України?

Які форми і методи використовує парламент Украї­ни у процесі реалізації зовнішньополітичної функції?

Які підрозділи існують у структурі МЗС України?

Як розуміти фразу: "МЗС координує діяльність усіх міністерств і відомств у сфері зовнішніх відносин"?

 

< Попередня   Наступна >