111

---

3.4. ПЕРСОНАЛ ДИПЛОМАТИЧНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА

Віденська конвенція про дипломатичні відносини поді­ляє співробітників дипломатичних представництв залежно від функцій, які вони виконують, на три категорії: дипло­матичний, адміністративно-технічний і обслуговуючий пер­сонал (ст. 1).

До дипломатичного персоналу належать особи, які ма­ють дипломатичний ранг. Віденська конвенція називає їх дипломатичними агентами. Вони виконують функції полі­тичного і дипломатичного характеру, тобто здійснюють без­посередні зносини з органами іноземної держави та особа­ми, які є в складі дипломатичного корпусу.

Глава дипломатичного представництва, згідно з Поло­женням "Про дипломатичне представництво України за кордоном", є головним представником України в дерясаві перебування. Він здійснює загальне керівництво, коорди­націю та контроль за діяльністю всіх установ нашої держа­ви, спеціалістів, делегацій, посадових та інших осіб, які перебувають у ній. Главою дипломатичного представниц­тва України може бути посол, посланник або повірений у справах. Аналогічна практика є і в інших закордонних країнах. Сьогодні більшість держав (а в Україні — всі дер­жави, що мають з нею дипломатичні відносини) признача-ють у країну перебування глав своїх представництв у ранзі Надзвичайного і Повноважного Посла. Керівники всіх українських установ і делегацій, пред­ставники різних підприємств і організацій, а також грома­дяни України, які перебувають на території іноземної дер­жави, зобов'язані неухильно виконувати вказівки посла в цій державі й надавати йому потрібну допомогу, сприяти у виконанні покладених на нього завдань.

Згідно з чинним законодавством України, посол або по­сланник призначається указом Президента України за по­данням міністра закордонних справ України в разі отри­мання згоди а

греману на це призначення іноземної держа­ви, до якої його скеровують.

Повірений у справах, а також інші члени дипломатич­ного персоналу призначаються наказом міністра закордон­них справ України.

Главою дипломатичного представництва України, а та­кож членами дипломатичного персоналу України в іно­земній державі можуть бути лише громадяни України.

Клас, до якого повинен належати глава дипломатичного представництва України в іноземній державі, встановлюєть­ся угодою України з цією державою.

Незалежно від кількісного складу персоналу диплома­тичного представництва існує перелік питань, яким глава представництва приділяє особисту увагу:

розробка дипломатичної політики;

доведення до уряду держави перебування думки сво­го уряду з найважливіших питань, що стосуються загаль­них інтересів і загальної політики;

доповідь своєму міністерству про події політичного та економічного характеру, незалежно від того, чи вони ма­ють безпосереднє (наприклад, питання податкової чи бю­джетної політики, зміни в уряді), чи опосередковане зна­чення в дипломатичній роботі (наприклад, зміни і тенденції в соціально-економічних умовах), і про коментарі третіх сторін (статті з газет, думки дипломатів);

обізнаність у сфері впливових людей і джерел націо­нальної влади у державі, в якій він є главою представниц­тва;

офіційна та особиста поведінка, що має зміцнювати репутацію держави, яку він представляє.

У своїй діяльності посол (посланник) опирається на членів дипломатичного персоналу. За своїм правовим ста­тусом вони, як і глава представництва, наділені повнова­женнями щодо здійснення офіційних зносин від імені своєї держави з іноземними державами і мають для цього по­трібну спеціальну підготовку. Згідно з п. "сі" ст. 1 Віден­ської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р., "члена­ми дипломатичного персоналу" є члени персоналу представ­ництва, які мають дипломатичний ранг. Він присвоюється відповідно до існуючих у кожній державі законів і правил стосовно порядку проходження дипломатичної служби.

Правовою основою дипломатичної служби в нашій дер­жаві є Закон України "Про дипломатичну службу" від 20 ве­ресня 2001 р. У Законі відзначається, що дипломатична служба спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб за кордоном.

За законом дипломатичними службовцями вважаються особи, які виконують дипломатичні або консульські функції в Україні чи за кордоном та мають відповідний диплома­тичний ранг. Дипломатичні представники проходять дип­ломатичну службу на посаді міністра закордонних справ України та на дипломатичних посадах системи органів дип­ломатичної служби. Дипломатичні працівники проходять дипломатичну службу також на відповідальних посадах структурних підрозділів Секретаріату Президента України, що забезпечують здійснення Президентом України пов­новажень у зовнішньополітичній сфері, та на відповідаль­них посадах структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України у зносинах з органами влади інших держав і забезпечують здійснення заходів з міжнародного співробіт­ництва Верховної Ради України за умови, що на момент призначення на такі посади вони мали відповідний дипло­матичний ранг.

Ст. 9 Закону України "Про дипломатичну службу" вста­новлює відповідні вимоги до осіб, яких приймають на дип­ломатичну службу. Ними можуть бути громадяни України, які мають відповідну фахову вищу освіту, потрібні профе­сійні та ділові якості, володіють державною та іноземними мовами і за станом здоров'я можуть бути направлені у дов­готермінове відрядження. Не можуть бути прийняті на дип­ломатичну службу особи, щодо яких встановлені обмежен­ня у Законі України "Про державну службу".

На дипломатичну службу приймають на конкурсній ос­нові, крім випадків, коли призначення на дипломатичні посади здійснює Президент України. Порядок проведення конкурсу для прийняття на дипломатичну службу визна­чає Кабінет Міністрів України.

Громадяни, які вперше приймаються на дипломатичну службу і раніше не перебували на державній службі, скла­дають Присягу державних службовців відповідно до Зако­ну України "Про державну службу".

Під час прийняття на дипломатичну службу може вста­новлюватися випробувальний термін (до шести місяців). Особи, які не витримали випробування, звільняються з дип­ломатичної служби. Однак існують випадки, коли випробу­вання під час прийняття на дипломатичну службу не вста­новлюється. Особливо це стосується дипломатичних праців­ників, призначених на відповідні дипломатичні посади після проголошення незалежності України. Часто належ­ний політичний досвід або міжнародний авторитет людини був достатньою підставою для призначення її на посаду. А тому серед перших дипломатів, які представляли інтереси суверенної України, були представники різних професій: літератори, відомі вчені, державні та політичні діячі, оскіль­ки власних кадрових дипломатів було недостатньо.

Згідно зі ст. 16 Закону України "Про дипломатичну службу", дипломатичним працівникам присвоюються такі дипломатичні ранги:

Надзвичайний і Повноважний Посол;

Надзвичайний і Повноважний Посланник першого класу;

Надзвичайний і Повноважний Посланник другого класу;

радник першого класу;

радник другого класу;

перший секретар першого класу;

перший секретар другого класу;

другий секретар першого класу;

другий секретар другого класу;

третій секретар;

аташе.

Дипломатичний працівник, якому присвоєно диплома­тичний ранг, перебуває у ньому довічно і може бути позбав­лений дипломатичного рангу лише за вироком суду.

Дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першо­го класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника дру­гого класу присвоює Президент України за поданням міні­стра закордонних справ України. Інші дипломатичні ранги присвоює МЗС України на підставі рекомендацій атеста-ційної комісії Міністерства закордонних справ України. їм видається відповідна грамота, що засвідчує їх статус, за підписом Президента. За цією категорією осіб зберігається право на користування дипломатичним паспортом довічно.

Закон диференційовано підходить до питання про термін перебування дипломатичних працівників у дипломатичних рангах:

аташе, третього секретаря, другого секретаря другого класу, другого секретаря першого класу, першого секрета­ря другого класу — два роки;

першого секретаря першого класу, радника другого класу — три роки.

З огляду на це треба зазначити, що термін перебування дипломатичного працівника на одній посаді та в одній країні має важливе значення. Основним недоліком тривалого пере­бування дипломата за кордоном може бути те, що він пере­ходить у стан емоційного входження у проблеми держави, в якій живе і працює, і відповідно не буде здатний діяти та консультувати свою державу неупереджено. Крім цього, він буде схильний до втрати емоційного зв'язку та відриву від подій у своїй країні. Закон не встановлює термін перебування в дипломатич­них рангах радника першого класу, Надзвичайного і Пов­новажного Посланника другого і першого класу.

В окремих випадках за значні успіхи у роботі та особ­ливі заслуги дипломатичним працівникам може бути при­своєно черговий ранг до завершення передбаченого вище терміну (довгострокове присвоєння дипломатичного рангу) і без дотримання черговості присвоєння рангів (позачергове присвоєння дипломатичного рангу).

В органах дипломатичної служби здійснюється ротація працівників дипломатичної служби.

Працівників дипломатичної служби можуть відправля­ти у довготермінове відрядження з урахуванням їх профе­сійної підготовки та спеціалізації. Після завершення попе­реднього довготермінового відрядження їх відправляють у наступне довготермінове відрядження не раніше ніж через півтора року. Довготермінове відрядження дипломатичних працівників триває, зазвичай, до чотирьох років у держа­вах з нормальними кліматичними умовами та стабільною політичною ситуацією і до трьох років у державах з важки­ми кліматичними умовами або складною політичною ситуа­цією.

Дипломатичних працівників заохочують за сумлінне виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі. Заходи заохочення дипломатичних представників такі:

оголошення подяки;

грошова винагорода;

нагородження цінним подарунком;

дострокове або позачергове присвоєння дипломатич­ного рангу або рангу дерм^авного службовця;

нагородження Почесною грамотою Міністерства за­кордонних справ України.

За особливі заслуги в роботі дипломатичні працівники можуть бути представлені до відзначення державними на­городами України.

Водночас дипломатичні працівники несуть дисциплінар­ну відповідальність за невиконання або неналежне виконан­ня службових обов'язків, перевищення службових повно­важень, порушення обмежень, пов'язаних з перебуванням на дипломатичній службі, а також вчинки, що ганьблять їх та дискредитують орган, в якому вони працюють.

Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством України про працю, до працівників дипло­матичної служби можуть застосовуватись такі заходи дис­циплінарного впливу:

затримання до одного року присвоєння чергового дип­ломатичного рангу, рангу державного службовця або при­значення на вищу посаду; попередження про неповну службову відповідність. До адміністративно-технічного персоналу Віденська кон­венція 1961 р. зараховує членів персоналу представництва, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування (завідувачі канцелярії, референти, технічні секретарі-діло-води, шифрувальники, стенографістки, інші працівники канцелярії та бухгалтери).

Порівняно з першою категорією, члени адміністратив­но-технічного персоналу не мають дипломатичного рангу і паспорта, не зазначаються у списку членів дипломатично­го корпусу. Привілейований статус, яким вони користують­ся, дещо вужчий, ніж у дипломатів.

Згідно зі ст. 9 Закону України "Про дипломатичну служ­бу", адміністративно-технічними працівниками диплома­тичної служби можуть бути громадяни України, які мають потрібні професійні та ділові якості, володіють державною та, зазвичай, іноземними мовами і за станом здоров'я мо­жуть бути скеровані у довготермінове відрядження.

До обслуговуючого персоналу належать співробітники представництва, які виконують обов'язки з його обслугову­вання: водії, кур'єри, кухарі, садівники, двірники, охо­ронці, ліфтери. Приватні домашні працівники співробіт­ників представництва, які не є службовцями акредитуючої держави, підлягають під цю категорію. Обслуговуючий пер­сонал користується імунітетом лише стосовно дій, пов'яза­них з виконанням його обов'язків. Атому, найчастіше, цей персонал формується із громадян країни перебування.

Поділ персоналу дипломатичного представництва на три категорії має важливе практичне значення як для диплома­тичного протоколу, так і для обсягу привілеїв та імунітетів, передбачених міжнародним правом.

Аналізуючи питання про дипломатичний персонал пред­ставництва чи місії, який характеризується наявністю пев­них ознак і особливостей, треба зупинитися на питанні про дипломатичний корпус.

Дипломатичний корпус не є інститутом, який ґрунтував­ся на нормах міжнародного права, не є також політичним об'єднанням чи організацією, що наділена правом юридич­ної особи. Він існує de facto на основі широкого застосування міжнародного звичаю.

У сучасній літературі з міжнародного права розрізняють поняття дипломатичного корпусу в широкому і вузькому розумінні цього слова. У вузькому розумінні, дипломатич­ний корпус — це сукупність глав іноземних дипломатич­них представництв, які акредитовані у країні перебування. У широкому розумінні слова, крім глав дипломатичних представництв, у дипломатичний корпус входять усі дип­ломатичні працівники дипломатичних представництв, а са­ме: радники-посланники, радники, перші, другі, треті сек­ретарі й аташе посольств та місій; торгові представники та їх заступники; військові, військово-морські й військово-повітряні аташе, помічники цих аташе; спеціальні радни­ки і спеціальні аташе (економічні, торговельні, фінансові тощо).

Крім цього, до дипломатичного корпусу прийнято зара­ховувати також членів сімей дипломатичних агентів — їх дружин та неповнолітніх дітей. У деяких випадках до кате­горії включають дорослих, наприклад, незаміжніх дочок або престарілих батьків дипломата, яким видають дипломатичні картки й включають їх до списків членів дипломатичного корпусу.

Дипломатичний корпус виступає як певна єдність під час різних державних урочистостей (інавгурація, відзначен­ня національного свята держави перебування тощо). Вод­ночас дуже рідко дипломатичний корпус виступає як ці­лісність з приводу порушення його міжнародного статусу (привілеїв та імунітетів), наприклад, із протестом щодо полі­тичної чи правової ситуації у державі. Така дія, навіть якщо для цього є певні об'єктивні підстави, може розцінюватись як втручання у внутрішні справи держави перебування.

Треба зазначити, що в історії дипломатичної практики були випадки, коли дипломатичний корпус присвоював собі право колективно виступати проти уряду країни перебуван­ня. Такі дії дипломатичного корпусу мали в своїй основі практику політично й економічно сильних держав стосовно молодих держав, держав, які визволилися від колоніальної залежності, тих, які лише ставали на шлях самостійного розвитку. Колективні виступи дипломатичного корпусу проти уряду країни перебування вважаються неправомір­ними за нормами міжнародного права ще й тому, що кожна суверенна держава будує свої відносини з іншими держава­ми з урахуванням не лише своєї внутрішньої і зовнішньої політики, але й політики, що проводиться з урахуванням принципу взаємності.

Дипломатичний корпус очолює дуайен (doyen, decanus, dean). Ним, відповідно до існуючої традиції, стає переваж­но старший по класу і перший за часом свого перебування у приймаючій державі глава одного із акредитованих у ній дипломатичних представництв. У виняткових випадках у деяких католицьких країнах дуайеном дипломатичного корпусу є папський нунцій, який незалежно від дати по­чатку своєї місії завжди посідає перше місце у плані стар­шинства. Переважна більшість функцій дуайена має прото­кольний характер. Він представляє дипломатичний корпус як певну єдність у відносинах з вищими органами прийма­ючої держави, як primus inter pares (перший серед рівних), а не глава самодіяльної організації. А тому, перш ніж звер­нутись до компетентних органів держави перебування, ду­айен тематичного корпусу має попередньо узгодити пози­цію дипломатичних представництв з цього приводу. Одна­ковою мірою, якщо питання стосується конкретного члена тематичного корпусу, він також повинен мати попередню згоду на це.

Дипломатичні представники країн, що не мають відно­син з країною, яку представляє дуайен, з питань, що вхо­дять у його компетенцію, підтримують зв'язок з наступним по старшинству після дуайена главою дипломатичного пред­ставництва.

Дуайен виступає консультантом колег з питань місцево­го протоколу та етикету, особливо тих, хто прибув як глава дипломатичного представництва, в їх взаємовідносинах з державними органами країни перебування. Для виконання цієї функції він має в своєму розпорядженні всю потрібну інформацію. Крім цього, він підтримує постійний контакт з урядовими колами та місцевим протоколом. У своїй діяль­ності дуайен дипломатичного корпусу не повинен допуска­ти жодних дискримінаційних дій серед дипломатичних пред­ставників і надавати, з будь-яких міркувань, старшинство тому чи іншому дипломатичному представнику на шкоду старшинству інших дипломатичних представників.

Однією з важливих функцій дуайена є турбота про те, щоб члени дипломатичного корпусу могли належним чи­ном використовувати надані їм привілеї та імунітети. Це особливо важливо у випадках, коли приймаюча держава перебуває у важкій економічній ситуації, стані війни, якщо в державі відбуваються внутрішні заворушення тощо.

Міністерство закордонних справ країни перебування ви­дає спеціальні урядові списки (раз на квартал або півроку), в яких перелічено всіх членів дипломатичного корпусу.

У зв'язку з існуючою різноманітною практикою держав Віденська конвенція не уточнює основ взаємовідносин між дипломатичним і адміністративно-технічним персоналом представництва, залишаючи це питання у компетенції ске­ровуючої держави. Водночас на останню покладається обо­в'язок щодо повідомлення акредитованій дерлсаві про їх місце в структурі дипломатичного представництва.

Відмінності між різними категоріями персоналу визна­чені недостатньо. Наприклад, невідомо, якими критеріями керуються держави, що надають духовному персоналу дип­ломатичний статус у представництві, хоча насправді діяль­ність священика має дуже мало спільного з дипломатич­ною діяльністю.

Поділ персоналу дипломатичного представництва на три категорії, передбачений Віденською конвенцією, має умов­ний характер, оскільки її норми не передбачають відповід­них критеріїв розмежування між ними. У результаті тако­го становища позиції акредитуючих держав з цього питан­ня неоднозначні, а інколи й суперечливі стосовно держави перебування.

Крім цього, розмежування категорій персоналу усклад­нюється ще й зрозумілими інтересами щодо режиму безпе­ки у дипломатичному представництві. Часто офіцер безпеки має статус дипломата і належить до адміністративно-тех­нічного, а інколи й обслуговуючого персоналу як співро­бітник охорони. А тому акредитуючі держави можуть бути незацікавлені у публічному визначенні функціональних обов'язків деяких працівників і не вказують, на які посади вони призначаються. З огляду на поступову демократизацію закордонної служби поділ персоналу представництва на дипломатичний і адміністративно-технічний має радше формальний, ніж фактичний характер, оскільки всі його члени виконують важливі функції, покладені на дипломатичне представниц­тво.

Порядок призначення глав дипломатичних представ­ництв був розглянутий вище. Щодо членів персоналу пред­ставництва це питання у загальному порядку регулюється ст. 7 і ст. 10 Віденської конвенції про дипломатичні зноси­ни. Конвенція встановлює правило, що з урахуванням ін­ших статей "акредитуюча держава може вільно призначати членів персоналу представництва" (ст. 7). Виняток перед­бачено лише для військово-морських або військово-повітря­них аташе, стосовно яких держава перебування може за­пропонувати, щоб їх імена заздалегідь повідомлялись на її схвалення.

Отже, за Віденською конвенцією, під час призначення членів дипломатичного (крім глави представництва), адмі­ністративно-технічного й обслуговуючого персоналу не по­трібно попереднього узгодження з державою перебування, таке призначення одразу ж набуває чинності.

Віденська конвенція вміщує лише вимоги про необ­хідність нотифікації Міністерства закордонних справ дер­жави перебування як про призначення і прибуття співробіт­ників представництв, так і про їх остаточний від'їзд або припинення їх функцій у представництві. Мета нотифікації не лише в тому, щоб зареєструвати цих осіб чи внести їхні імена у т. зв. дипломатичний список, який є в МЗС прийма­ючої держави, але й, понад усе, ефективно гарантувати їхні привілеї та імунітети. Саме тому в такій нотифікації заці­кавлені як дипломатичне представництво, так і МЗС прий­маючої держави. Повідомлення про прибуття й остаточне відбуття також мають надходити завчасно.

Принцип, за яким акредитуюча держава може вільно призначати членів дипломатичного представництва, фак­тично обмежений правом приймаючої держави оголосити члена представництва persona поп grata або небажаною осо­бою. При цьому небажаними особами можуть бути оголо­шені лише ті члени дипломатичного представництва, які мають дипломатичний ранг. Приймаюча держава може ви­користати це право у кожному випадку, коли є підтвердже­ні дані про те, що член дипломатичної місії зловживав своєю посадою, перевищував свої права і функції або втручався у внутрішні справи приймаючої держави. Особа може бути оголошена персоною поп grata або небажаною особою не тільки після нотифікації, але й перед прибуттям на терито­рію приймаючої держави.

Чисельний склад персоналу дипломатичного представ­ництва узгоджується перед процесом переговорів про вста­новлення дипломатичних відносин. За відсутності конкрет­ної угоди про це держава перебування може запропонува­ти, щоб чисельність персоналу представництва зберігалася в межах, які вона вважає розумними та нормальними, вра­ховуючи ситуацію та умови у державі перебування і потре­би представництва.

Тенденція до збільшення чисельності персоналу дипло­матичного представництва намітилась уже після Першої світової війни й особливо почала виявлятися після завер­шення Другої світової війни. Розвиток дипломатичних відносин між державами і пов'язане з цим збільшення обо­в'язків дипломатичних представництв, подальша спеціалі­зація їх співробітників у сфері торгівлі, фінансів і культу­ри сприяли значному збільшенню штатів представницьких установ багатьох держав. Створення великої кількості між­народних організацій, покликаних обговорювати і розв'я­зувати різні проблеми на багатосторонній основі, також спричинило збільшення персоналу, що призначається у по­сольства та організації.

При підготовці Конвенції Комісія з міжнародного права з приводу цього зазначала, що в "таких випадках явно ви­діляються два види інтересів і рішення має бути компроміс­ним. Треба брати до уваги потреби представництва та умо­ви, що існують у країні перебування" [3, с. 17]. Але Віден­ська конвенція розв'язала це питання дещо інакше: вона орієнтується лише на державу перебування, підтверджую­чи її право в односторонньому порядку визначати ліміт чи­сельності персоналу іноземних посольств і місій. Норма, як вона зафіксована у Віденській конвенції (ст. 11), може бути поділена на чотири частини:

Зацікавлені держави мають визначати чисельність співробітників представництва за вираженою чи мовчазною згодою.

У випадку, якщо такої згоди не досягнуто, держава перебування в межах, які "вона вважає розумними і нор­мальними, враховуючи обставини та умови, існуючі в дер­жаві перебування, і потреби цього представництва" може обмежити чисельність співробітників іноземних представ­ництв. Таким чином, у випадку спору остаточне рішення повністю залежить від держави перебування.

Право визначати, які межі вважаються розумними і нормальними, належить державі перебування.

Держава перебування може також, на тих самих під­ставах і без дискримінації, відмовитись прийняти службо­вих осіб будь-якої певної категорії.

Поза цим Віденська конвенція допускає також обмежен­ня персоналу посольств і місій згідно зі ст. 7 (передусім стосовно військових аташе) і ст. 8 (використання на дипло­матичній роботі місцевих громадян або громадян третіх держав). Основним недоліком ст. 11 Віденської конвенції є те, що вона передбачає певну нерівність між акредитуючою державою і державою перебування.

 

< Попередня   Наступна >