101

---

4.2. НАЙВАЖЛИВІШІ ДИПЛОМАТИЧНІ ФУНКЦІЇ

Поняття "дипломатична функція" охоплює комплекс питань, пов'язаних з процесом реалізації дипломатичних відносин між державами. Виходячи з того, що неможливо в одному правовому акті перелічити всі функції сучасної дипломатії, ст. З Віденської конвенції про дипломатичні зно­сини 1961 р. виділила лише основні з них. Функції дипло­матичного представництва полягають, зокрема:

а) у представництві акредитуючої держави в державіперебування;

б) у захисті в державі перебування інтересів акредитую-чої держави та її громадян у межах, що допускаютьсяміжнародним правом; в)у веденні переговорів з урядом держави перебування;

г) у з'ясуванні всіма законними способами умов і подій у державі перебування і повідомленні про них уряду акредитуючої держави;

д) у заохоченні дружніх відносин між акредитуючою дер­жавою і державою перебування та в розвиткові їх взаємо­відносин у галузі економіки, культури і науки.

Важливе значення Віденської конвенції 1961 р. полягає в тому, що наполеглива робота над її текстом дозволила на­дати багатьом її положенням універсального характеру і ви­користати деякі з них при створенні аналогічних докумен­тів, що регламентують інші форми міждержавних відносин (участь у міжнародних організаціях, здійснення консуль­ської діяльності тощо).

Водночас сьогодні акредитуючі держави досить часто покладають на свої дипломатичні представництва певну кількість завдань, які віддзеркалюють їх специфічні про­блеми, що виникають у двосторонніх відносинах. Згідно зі ст. 5 Закону України "Про дипломатичну службу" виділено 15 основних функцій дипломатичної служби України, які на практиці виступають однією із форм імплементації по­ложень Віденської

конвенції на національному рівні.

Однак виокремлення у тексті Конвенції лише найваж­ливіших дипломатичних функцій має суттєве значення, ос­кільки, з одного боку, вона окреслила такі позитивні аспек­ти дипломатичної діяльності, як "заохочення дружніх відно­син" і розвиток зв'язків у галузі економіки, культури та науки, а з іншого — особливо наголошує на тому, що ці дипломатичні функції мають бути реалізовані "у межах, що допускаються міжнародним правом", тобто легальними спо­собами. Керуючись положеннями Конвенції, варто зазна­чити, що сучасна практика і доктрина дипломатичного права відкидають існуючі в минулому поняття і теорії, згід­но з якими дипломат не був зв'язаний, фактично, ні право­вими, ні моральними нормами й у своїй діяльності міг ке­руватися принципом максималізму про те, що "мета виправ­довує засоби".

Функція представництва. Серед найважливіших функ­цій сучасної дипломатії у тексті Віденської конвенції на пер­ше місце поставлена функція представництва акредитую­чої держави у державі перебування. Ця функція є однією з найдавніших і, водночас, найбільш характерних для дип­ломатії як такої. "По суті, як зазначає проф. К. К. Санд-ровський, — із цієї основної функції випливають і всі реш­та, названі вище" [11].

Основна її мета — створення сприятливого клімату для розвитку двосторонніх відносин, особливо завдяки безпосе­реднім контактам глави дипломатичного представництва і дипломатичного персоналу з урядовими колами та інши­ми впливовими особами держави перебування, а також із представниками дипломатичного корпусу. Відповідно до змісту цієї функції глава дипломатичного представництва як орган акредитуючої держави представляє її як певну цілісність, як суб'єкта міжнародного права. Він виконує цю функцію як офіційна особа свого уряду, представляє його повноваження у різних справах стосовно владних органів приймаючої держави.

Діючи на підставі вірчих грамот, глава дипломатичного представництва уповноважений від імені акредитуючої дер­жави здійснювати відповідні дії та виявляти ініціативу з розвитку двосторонніх відносин між державами.

Згідно зі ст. 7 Віденської конвенції про право міжнарод­них договорів від 23 травня 1969 р., глава дипломатичного представництва належить до кола осіб (поряд з главою дер­жави, главою уряду і міністром закордонних справ), які з огляду на їх функції і без необхідності пред'явлення повно­важень є уповноваженими від імені держави з метою прий­няття тексту договору між акредитуючою державою і дер­жавою перебування. На відміну від глави держави, глави уряду і міністра закордонних справ, які уповноважені вчи­няти будь-які дії, що стосуються укладання міжнародного договору, посол наділений лише правом приймати текст договору між власною державою і державою перебування.

Так, Надзвичайний і Повноважний Посол України в іно­земній державі є вищим офіційним представником Украї­ни, який акредитований у державі перебування. Він пред­ставляє Україну у державі перебування, забезпечує дипло­матичними засобами проведення зовнішньополітичного курсу України, захист національних інтересів, сувереніте­ту, безпеки, територіальної цілісності нашої держави, прав та інтересів її громадян і українських юридичних осіб у дер­жаві перебування.

Крім цього, постійний дипломатичний представник мо­же презентувати свою державу в кожній міжнародній ор­ганізації, а також від її імені брати участь у міжнародних конференціях і зустрічах. Він зобов'язаний виконувати цілу низку церемоніальних дій, пов'язаних із візитами, розпо­рядженнями і, відповідно, стежити за національними свя­тами країни перебування.

Отже, підсумовуючи викладене вище, можна стверджу­вати, що функція представництва своєї держави має знач­но ширше значення. Фактично все, що говорить і робить дипломат, навіть у неформальній ситуації, входить у широ­ку сферу представництва своєї держави. Водночас виконан­ня дипломатичних функцій від імені акредитуючої держа­ви не завжди поєднується із "захистом", який обумовлений представництвом, оскільки налагодження відносин у різних сферах, часто важких і складних, інколи супроводжується виникненням певної небезпеки, замахами на представників держави.

Функція дипломатичного захисту. Вона передбачає за­хист у державі перебування законних інтересів акредитую­чої держави, її фізичних та юридичних осіб, що є на тери­торії країни перебування дипломатичного представництва. Це положення Конвенції відображене у ст. 25 Конституції України: "Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами". Ця норма має вищу юридичну силу стосовно інших нормативно-правових актів України, в яких вона деталізується.

Згідно зі ст. 25 Закону України "Про громадянство Укра­їни", Міністерство закордонних справ України, диплома­тичні представництва і консульські установи України здій­снюють повноваження щодо осіб, які проживають за кор­доном.

Роль цієї функції суттєво зросла в сучасних умовах із формуванням відносин у різних сферах, особливо міграцій­них процесів, розвитком туризму тощо. Практичний захист прав та інтересів громадян власної держави сьогодні майже повністю здійснюється через консульські відділи посольств або самостійними консульськими установами держави.

Лише в особливих випадках, що мають вагоме політичне значення, цей захист здійснюється через дипломатичне представництво.

Аналізуючи цю функцію, проф. К. К. Сандровський виділяє чотири основні умови, які роблять дипломатичний захист правомірним. Перша умова, на його думку, полягає в тому, що "при здійсненні дипломатичного захисту... не має бути ніякого втручання у справи, які, по суті, нале­жать до внутрішньої компетенції держави перебування" [11, с. 111]. Це означає, що дипломатичне представництво, бе­ручи на себе обов'язки щодо дипломатичного захисту фізич­них чи юридичних осіб своєї держави, має переконатися, чи не зачіпаються при цьому національні інтереси держави перебування, тобто, чи не належать ці питання винятково до юрисдикції цієї держави.

Другою вимогою є те, що "перш ніж вдатися до засобів дипломатичного захисту, посольство має переконатися в то­му, що громадянам або органам його держави або відмовле­но у мірах судового чи іншого захисту за законодавством країни перебування, або всі засоби, що передбачені цим законодавством для відновлення порушених прав, уже ви­черпані і не дали результату" [11, с. 114].

Крім цього, дипломатичний захист може надаватися лише громадянам та юридичним особам власної держави. Ця правова вимога має відповідне закріплення у Законі України "Про громадянство України" та інших норматив­них актах. Вона означає, що іноземці та особи без грома­дянства не можуть розраховувати на дипломатичний захист із боку посольств інших держав. Винятком із цього прави­ла є ст. 45—46 Віденської конвенції, які передбачають, що акредитуюча держава може одночасно за попередньою зго­дою приймаючої держави на прохання третьої держави, яка не акредитована у приймаючій державі, взяти під захист інтереси цієї держави та її громадян. Випадки довіреності охорони своїх інтересів іншій державі також виникають між деякими державами, які пов'язані спеціальними відносинами (Швейцарія і Ліхтенштейн, держави Бенілюксу, сканди­навські держави тощо).

І, нарешті, четвертою умовою є те, що право на диплома­тичний захист "є винятковим правом власної держави" в осо­бі її посольства, яке склалося на основі міжнародного зви­чаю, а не як право індивідів. З цього приводу К. К. Сандровський стверджує, що "акредитуюча держава, і лише вона, вирішує, чи вдаватись їй (в особі посольства чи місії, а та­кож консульства) до будь-яких акцій перед органами держа­ви перебування і, якщо так, то в якому обсязі та в якій фор­мі" [11, с. 115].

Однак, якщо брати до уваги існуючу реальність суспіль­ного розвитку, особливо коли значна група держав прого­лосила на конституційному рівні побудову правової держа­ви, остання вимога щодо дипломатичного захисту є диску­сійною. Зокрема, ст. 25 Конституції України закріплює, що наша держава "гарантує піклування та захист своїм грома­дянам, які перебувають за її межами". Отже, звідси можна зробити висновок, що дипломатичний захист громадян своєї держави — це обов'язок, а не лише право дипломатичного представництва.

Конкретні обов'язки дипломатичних представництв із захисту прав громадян України, що перебувають за кордо­ном, визначені також іншими нормами деяких законів України. У ст. 282 Сімейного кодексу України передбаче­но, що всиновлення дитини, яка є громадянином України, але проживає за межами України, здійснюється в кон­сульській установі та дипломатичному представництві Укра­їни. Згідно зі ст. 2 і 4 Закону України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян" від 21 січня 1994 р., дипломатичні представники і консульські установи Украї­ни за кордоном у разі втрати громадянином України пас­порта для виїзду за кордон або іншого документа, що посвід­чує особу громадянина України під час перебування за її межами, видають посвідчення особи на повернення в Укра­їну, а також здійснюють оформлення паспорта і проїзного документа на дитину громадянам України, які постійно проживають за кордоном.

Враховуючи ту обставину, що держава перебування здійснює територіальну юрисдикцію стосовно іноземних громадян, держава громадянства залишає за собою особи­сту юрисдикцію щодо своїх громадян, які проживають за кордоном. Першочергово тут має місце певний конфлікт між приймаючою державою та іноземним громадянином, яко­му було відмовлено у визнанні його прав і, нарешті, у пра­восудді, коли він зажадав відшкодування матеріальної чи моральної шкоди. Здійснюючи дипломатичний захист, дер­жава діє як агент від імені особи, котрій завдано шкоду, і відстоює її права, а не свої. Таким чином, матеріальне пра­во на дипломатичний захист належить особі, а держава лише здійснює процесуальне право на забезпечення мате­ріального права. Держава, що надає дипломатичний захист своєму громадянину, заявляє іншій державі претензію або протест з вимогою відшкодування нанесених збитків, по­новлення або забезпечення прав громадянина.

Прямий обов'язок здійснювати дипломатичний захист закріплено в конституціях ряду держав, а саме: Албанії, Болгарії, Китаю, Хорватії, Естонії, Грузії, Угорщини, Італії, Латвії, Литви, Польщі, Російської Федерації тощо.

Безумовно, реалізація функції дипломатичного захисту є однією з найскладніших у діяльності дипломатичного пред­ставництва. Вона потребує відповідної юридичної підго­товки, знання міжнародного права, законодавства держави перебування та практики її застосування. Функція дипло­матичного захисту чи забезпечення її виконання має обме­ження, передбачені національним законодавством прийма­ючої держави. Вони зводяться до того, що дипломатичний захист "спрацьовує" лише тоді, коли вичерпані законні підстави врегулювання спірної ситуації за допомогою зако­нодавства і практики діяльності відповідних органів прий­маючої держави.

Ведення переговорів. Віденська конвенція закріплює одну з найстаріших дипломатичних функцій, а саме веден­ня переговорів з урядом країни перебування. У межах цієї функції глава дипломатичного представництва має широкі можливості для виявлення ініціативи у справі розвитку відносин у відповідних сферах, проведення попередніх пе­реговорів тощо. За існуючою дипломатичною практикою держав при веденні переговорів, висловлюванні поглядів і позицій, проголошенні ініціатив від імені акредитуючої держави щодо держави перебування постійний дипломатич­ний представник не потребує для цього спеціальних повно­важень, оскільки вони виникають з його вірчих грамот. Однак для підписання договору, якщо це доручено послу, потрібні вже належно оформлені повноваження (ст. 7 Ві­денської конвенції про право міжнародних договорів).

Безпосередні дипломатичні переговори є найбільш по­ширеним у міжнародній практиці, ефективним і гнучким способом вирішення будь-яких справ та спорів між держа­вами. За допомогою цього способу держави прагнуть розв'я­зати конкретні питання і проблеми, що не мають спірного характеру, хоча інколи вони містять спірні елементи і навіть ознаки конфлікту. Такі переговори можуть бути двосторонні і багатосторонні або відбуватися у формі міжнародної кон­ференції. За своїм предметом безпосередні дипломатичні переговори відбуваються у двох формах: у першому випад­ку — як урядові (офіційні) переговори з представниками акредитуючої держави, третьої держави, міжнародних ор­ганізацій з різних питань, що становлять взаємну зацікав­леність сторін, особливо з питань міжнародного договору; у другому — як спосіб і метод мирного вирішення міжна­родних спорів між зацікавленими сторонами.

Під час безпосередніх дипломатичних переговорів сто­рони користуються повною свободою і самостійністю сто­совно вираження свого ставлення до реального стану речей. У своїх діях вони керуються принципами суверенної рів­ності та компромісу. Вирішальним елементом при цьому є добра воля сторін та узгодження їх взаємного інтересу.

Сучасне мистецтво ведення переговорів вимагає спеці­альної кваліфікації і досвіду, а також досконалого знання мови, якою ведуться переговори. Саме на такі аспекти по­трібно звертати особливу увагу у підготовці молодих спеці­алістів-міжнародників. Кінцевим підсумком при цьому є втілення обраної стратегії та елементів тактики переговорів під кутом досягнення закладеної мети.

Що стосується консультацій, які мають назву "бесіди", "діалоги", "обмін думок", особливо між міністрами закор­донних справ, вони часто втілюються у міжнародних уго­дах. У підготовці та проведенні консультацій активну участь бере глава дипломатичного представництва, розташованого у цій державі.

Інформаційна функція. Сьогодні особливо зросла роль інформаційної функції дипломатичних представництв. Вона не має нічого спільного з усім тим, що іменується "шпигун­ством". Треба зазначити, що посольства і місії завжди були важливим каналом для одержання достовірної інформації, яка стосується різних сфер суспільного і державного життя країни перебування.

Сьогодні значно збільшився обсяг інформації з міжна­родних проблем у засобах масової інформації. Фактично перші відомості про ці події керівництво держав найчасті­ше отримує через радіо, телебачення, з газет. З огляду на це керівники держав вимагають не лише розширення інфор­мації від посольств, але й якісної її зміни. А тому вимоги до здійснення аналітичних оцінок у сучасній дипломатії доко­рінно відрізняються від тих дипломатичних документів, які готувалися в минулому. Це зумовлено, передусім, самою складністю існуючих проблем. Водночас виникло багато нових факторів, які може враховувати сучасна дипломатія. Значно складнішим стало внутрішнє становище в багатьох країнах; у зв'язку зі зростанням демократичних процесів утворились десятки нових політичних партій та їх лідерів майже в кожній другій державі. Особливо посилилась роль фінансового капіталу у внутрішній і зовнішній політиці. Створено сотні міжнародних організацій світового та регіо­нального характеру.

Отже, сучасна інформація повинна бути не поверхневою, а мати науковий характер і ґрунтуватися на глибокому аналізі всіх факторів, що стосуються тієї чи іншої пробле­ми. Вона має формуватись не на поодиноких, а на числен­них різноманітних і найбільш достовірних джерелах.

Оскільки дипломатичне представництво цікавить, пере­дусім, політика уряду, відповідно й інформація має випли­вати із урядових документів, законів та розпоряджень, ви­словлювань членів парламенту. Для того, щоб інформація була більш точна й вірогідна, дипломатичний агент, який її готує, мусить знати країну перебування, зокрема політику та економіку, її конституційний лад, політичні партії та їх лідерів, характер народів, що населяють цю державу. Безумов­но, така інформація мусить мати також елементи прогнозо­ваного характеру.

Необхідно підкреслити, що практично всі дипломатичні співробітники посольства беруть участь у складанні інфор­маційних документів для МЗС або з метою використання у власній оперативній роботі. Залежно від важливості до­кумента, його підготовка доручається співробітникам відпо­відно до їх знань та досвіду. Віденська конвенція акцентує особливу увагу на виконанні цієї функції "легальними спо­собами", які передбачають обов'язок неухильного дотриман­ня відповідних правових норм держави перебування, пова­ги до її суверенітету та невтручання в її внутрішні справи. Дипломатичне представництво має широкі можливості що­до отримання двосторонньої інформації легальним шляхом, зокрема через офіційний контакт із представниками дер­жавних органів приймаючої держави, періодичні видання, матеріали, що передаються через засоби масової інформації, а також зустрічі в дипломатичному корпусі.

Крім цього, в деяких країнах створюються об'єднання, головна мета яких — ознайомлення іноземних дипломатів з економічним потенціалом реґіонів, промислових і сіль­ськогосподарських підприємств різних форм власності, сприяння налагодженню ділових контактів між представ­никами різних форм підприємництва, а також залучення іноземних інвестицій. Зокрема, з 1992 р. у Києві діє Трейд-клуб, який станом на 1 грудня 2005 р. об'єднував понад 60 іноземних посольств та організацій. Перебування дипло­матів у різних областях України впродовж п'яти років сти­мулювало місцевих підприємців до підготовки обґрунтова­них інформаційно-довідкових матеріалів про свою діяль­ність та інвестиційні проекти, що дало змогу обговорити перспективи реалізації конкретних спільних розробок під час особистих контактів. Після перебування клубу в За­порізькій області відкрито представництва компаній США, Туреччини, Македонії, Індії, Росії, Швеції, Словенії, зокре­ма, всесвітньо відомі ІВМ та Іскрател. Іноземні дипломати отримують від Трейд-клубу найповнішу і найзмістовнішу інформацію про стан і напрями розвитку української еко­номіки, краще пізнають нашу державу та її людей, що, безумовно, сприяє створенню позитивного іміджу України у світі.

Інформаційна функція передбачає також інформування відповідних органів приймаючої держави і суспільства про розвиток внутрішньої та зовнішньої політики акредитую­чої держави. За участю дипломатичних представників ак­редитуюча держава передає інформацію державним орга­нам приймаючої держави, проводить конференції для пре­си, виставок та днів культури.

Функція заохочення дружніх відносин між акредитую­чою державою і державою перебування та розвитку їх взає­мовідносин у сфері економіки, культури і науки. Важко було б уявити діяльність дипломатичного представництва, якби воно не приділяло уваги цій сфері. У кінцевому підсум­ку все залежить від інтересів акредитуючої держави, а саме: залучення інвестицій, нових технологій, обміну спеціалі­стами у відповідних галузях, спільних проектів тощо.

Упродовж XX ст. дипломатична служба стала знаряд­дям торгової дипломатії (разом із розвитком міжнародного ринку, а також із ростом та поглибленням кризових явищ, коли держава в особі її дипломатії виявилась найбільш на­дійним засобом забезпечення національних інтересів).

Одним з головних завдань сучасної дипломатії є розви­ток економічних відносин. Це новий напрям у сучасному праві та дипломатичній діяльності. Зростання зацікавле­ності у розвитку торговельно-економічних відносин вира­жається, зокрема, певними змінами у структурі організації дипломатичних представництв, у запровадженні відділів, правовому статусі радників, секретарів, аташе, що займа­ються торговельно-економічними питаннями.

У межах цієї функції економічний відділ дипломатич­ного представництва збирає всю потрібну інформацію щодо можливостей розвитку торгівлі з фірмами приймаючої дер­жави і надання допомоги вітчизняним підприємствам у на­лагодженні контактів з ними.

Відповідно зростають роль і значення МЗС України як важливого інструменту сприяння підприємництву у виході та закріпленні на зовнішніх ринках як експортерів і прак­тично єдиного засобу подолання перекосів у зовнішній тор­гівлі, фінансових прорахунках, які завдали і продовжують завдавати великої економічної і політичної шкоди нашій державі.

Досить важливим напрямом сучасної дипломатії є роз­виток культурних, наукових і науково-технічних відносин.

Крім перелічених функцій, ч. 2 ст. З Віденської конвенції встановлює, що "жодне із положень даної Конвенції не по­винно тлумачитись як таке, що перешкоджає виконанню дипломатичним представництвом консульських функцій". Підтвердження цієї функції у Конвенції є вираженням існу­ючої з давніх-давен у діяльності дипломатичного представ­ництва функції опіки над громадянами та інтересами влас­ної держави. Вона є відображенням процесу інтеґрації дип­ломатичної та консульської служби як закордонної служби загалом.

Однак не варто розцінювати перелік основних функцій дипломатичного представництва, закріплений у ст. З Ві­денської конвенції про дипломатичні відносини, як вичерп­ний. Таке твердження було б неправильне, оскільки міжна­родні відносини розвиваються, що в кінцевому підсумку призводить до виникнення нових дипломатичних функцій.

 

< Попередня   Наступна >