92

---

3. Корупція як політична проблема

Корупція в будь-якому її прояві небезпечна, але особливу загрозу національній безпеці становить політична корупція. Її основний зміст – це корумповані форми політичної боротьби кланів, політичних еліт, партій, груп і окремих осіб за владу. Вона підриває фундаментальні основи функціонування суспільства і влади, руйнує демократичні принципи, функціонування держави. Форми і прояви такої корупції різнобічні. Насамперед, це лобізм, протекціоналізм, вигідне призначення на державні посади, інвестування комерційних структур за рахунок держбюджету, керівництво держчиновниками комерційними структурами через призначення в них своїх родичів, близьких, створення акціонерних компаній на базі державних підприємств, надання пільг, переваг, виключень із загальних правил для «своїх» фірм і компаній, переведення держмайна в акціонерні товариства, келійне проведення приватизації (прикладом може бути приватизація «Криворіжсталі»), фіктивне банкрутство, навчання дітей за кордоном за рахунок спонсорів та багато інших технологій.

Політична корупція здійснюється правлячою елітою для захоплення і утримання влади, а також проти політичних конкурентів. Вона здійснюється, на перший погляд, легітимно, а фактично шляхом незаконного задоволення грошовими і товарними потоками, нецільовим використанням бюджетних коштів на виборні компанії та інші політичні цілі під майбутні дивіденди: державні посади, фінансові пільги, одержання держзамовлень і необхідних квот, акцизів, кредитів та інших привілеїв.

Тут не можна не погодитися з висловленою Олександром Зинов’євим у його новій книзі «На шляху до зверхсуспільства» думкою про те, що «…у системі влади і керування в сучасному західному товаристві існує феномен, що виходить за рамки державності і фактично керує нею». Цей феномен, названий «кухнею влади», включає до процесів прийнятт

я рішення, крім офіційних структур влади, також і бізнесменів, банкірів, хазяїв мас-медіа, лідерів мафіозних груп тощо.

Якщо продовжити думку Зинов’єва, то можна дійти висновку, що «кухня влади» перетворила саму владу на товар. У результаті, крім фінансових, сировинних, технологічних ринків, з’явилися ринки влади, а корупція стала механізмом продажу влади на ринку владних послуг.

У березні 2004 р. міжнародна неурядова організація Transparentcy International опублікувала список десяти найкорумпованіших лідерів світу. Перші місця займають президенти країн Третього світу: Мобуту Сесе із Заіра, Фердінанд Маркос із Філіпін, екс-президент Югославії С. Мілошевич. Восьме місце посідає українець Павло Лазаренко.

Представникам Заходу місця в цій десятці не знайшлося. Проте корупційні скандали на найвищому рівні останнім часом все частіше стають гучними і у цій частині світу. Насамперед – стосується Італії. Ще 12 років тому у результаті кампанії «Чисті руки», започаткованою Міланською прокуратурою, була розкрита величезна корупційна система, яка одержала назву «Взяткоград». Було порушено 12 тис. кримінальних справ, у тому числі проти двох колишніх прем‘єрів, більше 500 членів парламенту. Виявлені збитки державі становили більше 150 млрд. доларів. Основним же фігурантом у цій справі став прем’єр-міністр Італії, лідер соціалістів Б. Краксі. Крім нього були викриті корупційні зв’язки десятків відомих впливових політиків, у тому числі Джуліо Андріотті, який протягом повоєнних років 7 разів очолював уряд Італії, 7 разів був Міністром кабінету. У результаті цього скандалу була змінена навіть італійська система виборів. Італію і сьогодні приголомшують скандали навколо чинного прем‘єра – міністра С. Берлусконі, проти якого також порушена кримінальна справа.

Відомий також скандал у 1999 – 2000 рр. навколо німецького канцлера Г. Коля, пов’язаний з нелегальним фінансуванням очолюваної ним партії – німецького Християнського демократичного союзу. Ця партія протягом 16 років незаконно одержувала величезні нелегальні пожертвування від анонімних спонсорів, які використовувалися, як правило, у виборчих кампаніях.

Широко відомий так званий корейський синдром, у якому були замішані два президенти Південної Кореї. Президенту Ро Де У, приміром, платили 30 найбільших синдикатів країни. Кожен місяць він одержував близько 10 млн. доларів.

У 1976 р. був притягнутий до кримінальної відповідальності прем’єр-міністр Японії Танака за одержання хабарів від американських бізнесменів за згоду на укладення контракту на поставку Японії великої партії аеробусів. Не стихає корупційний скандал навколо прем’єр-міністра Ізраїлю Шарона. Його обвинувачено в одержанні хабара розміром 700 тис. доларів від будівельної кампанії .

У 2004 р. засуджений на 18 місяців позбавлення волі умовно і права займати протягом 10 років державні посади колишній прем’єр-міністр Франції, мер міста Бордо, депутат Національної Асамблеї Ален Жюппе. Вирок суду пов’язаний з корупційною діяльністю в період, коли він, працюючи заступником мера Парижа з фінансових питань, сприяв фіктивному влаштуванню на роботу до Мерії семи близьких йому осіб .

Широко використовуються корупційні методи при формуванні представницьких органів влади, насамперед, при організації та проведенні виборів. Всі останні виборчі компанії в Україні (до 2004 р.) Радою Європи оцінені як такі, що не відповідали європейським стандартам. У представницькі органи влади все частіше потрапляють особи, безпосередньо пов’язані з злочинними угрупуваннями. За інформацією ГУ МВС України в Криму, депутатами Керченської міської ради стали дев’ять активних членів організованих злочинних угрупувань . Сформована таким чином влада, безумовно, є злочинною. Як зазначав Г. Гегель «…Та доля державної влади, яку придбав для себе окремий індивідум, втрачена для влади» . На думку екс-президента України Л. Кравчука «Теперішня більшість у парламенті створилася із людей, які не мають чіткої позиції і філософії: частина з них голосує в обмін на певні, скажімо так, преференції. Один хоче острів на Дніпрі, другий – щоб йому завод дозволили приватизувати, а островів на всіх не вистачає... Так влада живе за законами торгівлі – це найстрашніше!» .

Корупція у структурах влади може бути обмежена з допомогою як контролюючих органів, так і натиску з боку громадськості. У розвинутих демократичних країнах важливим антикорупційним важелем є, зокрема, класичний розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову. Кожна із гілок влади урівноважує іншу і контролює її діяльність, протистоїть зловживанням. Особливо важлива у цьому контексті незалежна судова влада і прокуратура. Незалежні судові та слідчі органи найбільш надійні у боротьбі з корупцією, але при одній умові, що вони повністю не підкупні і не пов’язані з системою роздачі посад за політичним розрахунком. Проте формальний принцип розподілу влади, як це зроблено в Україні та в інших країнах на пострадянському просторі, не може сам по собі дати ефективного результату. Перевага повноважень влади хоча б в одній гілці влади призводить до владного дисбалансу і у кінцевому результаті до зловживання владою. Конституційна реформа в Україні саме і спрямована на усунення такого дисбалансу та на реалізацію принципу стримань і противаг. Ретельне його дотримання само по собі взаємообмежує кожну гілку влади, ставить їх під контроль, щоб жоден інститут не володів монопольною владою.

У вищому законодавчому органі – парламенті, системою противаги може бути опозиція або верхня палата, яка побудована на інших принципах представництва. У найбільш закріпленому вигляді цей принцип втілений у структуру конгресу США. У сенаті США п’ята частина членів верхньої палати плюс один голос можуть заблокувати будь-який законопроект, у тому числі підтриманий Президентом і більшістю обох палат .

Таким чином, розподіл влади на багато власних суб’єктів створює системи, відповідно до якої жодна впливова група, яка має навіть відносну більшість у парламенті, не володіє монопольною владою. Жодне рішення не може бути прийняте без згоди належних органів.

У країнах так званого третього світу для політичної системи характерна слабкість законодавчих органів, баланс власних повноважень не урівноважений. У Латинській Америці залишається дуже сильною виконавча влада, особливо широкі повноваження має Президент. Його діяльність майже непідконтрольна, а судова влада знаходиться під тиском виконавчої влади . Така сама картина у багатьох країнах Азії. У Таїланді, наприклад, управління державою довгий час здійснювалась за допомогою урядових декретів. Парламент відігравав другорядну роль .

В Україні також довгий час законодавча роль Верховної Ради була принижена, спочатку законодавчі функції виконував передані прем’єр-міністр, потім відповідно до конституційного договору-Президент, який видавав укази, що прирівнювались за своєю силою до закону. І надалі, у зв’язку з парламентською політичною кризою в Україні, особливо у відносинах між Президентом і Верховною Радою, Президент неодноразово регулював нові економічні відносини своїми указами, у тому числі при проведенні земельної реформи. Все це також стимулювало корупцію в Україні, оскільки основним виконавцем цих указів та декретів залишався чиновник.

Говорячи про корупцію як політичну проблему, слід особливу увагу звернути на загрозу корумпованості виборчого процесу, у тому числі і в Україні. Фахівці відзначають, що абсолютна більшість коштів, які використовувалися у президентській компанії 2004 р., знаходилась у тіньовій сфері і не була врахована в офіційному виборчому рахунку. На думку представника коаліції громадських організацій «Свобода вибору» І. Маркова, реальні витрати на виборчу кампанію можуть перевищувати виборчий рахунок у 40 – 50 разів . Помаранчева революція в Україні значною мірою підтвердила цей прогноз. Це характерне не тільки для президентських кампаній. Широке розповсюдження одержала практика купування голосів на виборах депутатів Верховної Ради України. Окремі кандидати для залучення голосів виборців обладнували запущені дороги, ремонтували під’їзди будинків, роздавали пенсіонерам невеликі презенти, обладнували комп’ютерною технікою навчальні заклади та ін. Саме цей фактор змусив більшість народних депутатів Верховної Ради України відмовитися від мажоритарної системи виборів, як найбільш корумпованої за умов України і перейти на пропорційну систему виборів. Це, безумовно, звузить можливості корупції під час виборчих кампаній в Україні. Але й при цій системі виборів корупція не виключена. Щоб приборкати її можливості, слід зробити більш чіткими і прозорими правила приватних пожертвувань і забезпечити достатній обсяг легальних надходжень до фонду виборчих кампаній. Нелегальні внески серйозно підривають виборчу кампанію, ставлять під сумнів її легітимність. Кращим виходом з цього становища було б максимальне розширення державного субсидування виборчих кампаній, але Україні поки що це не під силу.

У таких країнах напевно було б правильним бюджетне фінансування надавати тому кандидату, який користується широкою громадською підтримкою і набере певний процент голосів виборців. В іншому випадку він повинен повернути взяту субсидію. Така схема поставить надійний заслон людям, які свідомо приречені на поразку, а іноді просто авантюристам.

Але й це не гарантує від політичної корупції. Щоб парламент був не корумпованим, такими повинні бути й політичні партії, які його утворюють. Проте реальність така, що найбільш корумпованими установами у світі саме і вважаються політичні партії. Такі підсумки дослідження, проведеного неурядовою організацією «Трансперенси Інтернешнл». У своїй доповіді «Трансперенси Інтернешнл» зазначає, що внаслідок проведеного у 64 країнах опитування в 36 саме партії названі найбільш корумпованими структурами. Список країн із такими політичними партіями очолив Еквадор, друге місце посіли Аргентина, Перу та Індія, на третьому – Болівія, Бразилія, Коста – Рика і Мексика. У Європі високий рівень політичної корупції відзначено також в Україні, Польщі і Франції.

Такі висновки, особливо у світі прийнятих у грудні 2004 р. українським парламентом змін до Конституції, наштовхують на певні роздуми. Адже політична реформа, як неодноразово стверджували її адепти, передбачає посилення ролі партій. Саме політичні партії стануть наповненням парламентського складу в 2006 р., саме на їх основі вибудовуватиметься коаліція, що іменується «більшістю», яка, в свою чергу, формуватиме уряд. З одного боку, партії «засвідчують» свою відповідальність за ті коаліції та уряди, в яких вони беруть участь. З другого, – грунт для партійної корупції більш як благодатний. Адже після набуття чинності політреформи партії стануть головними «постачальниками» і «замовниками» політики. Як уникнути перетворення українського парламенту на корупційний партійний клуб?» . Потрібно дуже багато змінювати, щоб виправити цю ситуацію. По-перше, демонтувати самі засади корупції – тобто зрощення бізнесу і влади. Повинен залишитися реальний бізнес, готовий підпорядковуватись закону. Слід дебюрократизувати всю державну систему. Рани чи пізно ми прийдемо до того, що скільки б партій зареєстровано, буде досить обмежене число тих, хто реально матиме опору в суспільстві і матиме шанси на виборах. Очевидно, що знижуватиметься роль технологічних показників можливостей партій – таких як фінанси, засоби масової інформації. Потрібна буде передусім наявність власного, невипадкового електорату, що не «накачується» технологічно, а який виникає внаслідок логіки суспільних процесів. Це само по собі звузить можливості корупції. Але сьогоднішні реалії такі, що навіть у розвинутих країнах широке розповсюдження одержала купівля голосів виборців. Як наголошує Делла Порта, в Італії політичні «боси» купують виборців не тільки використовуючи кошти партійних кас, а й інші важелі, зокрема, надають протекцію по службі або інші послуги . Такі самі послуги в обмін на голоси виборців практикуються в Іспанії . Корейські і Японські політики, будучи обвинуваченими в незаконних зборах у фонд передвиборної кампанії оправдовувалися тим, що виборці звикли до такої практики .

В Україні викоріненню політичної корупції заважають такі самі проблеми. Проведення в 90-х роках серйозних перетворень, спрямованих на демократизацію суспільно-політичної системи, поряд з позитивними результатами, породили й негативні тенденції, що виявляються насамперед у необмеженій можливості приходу до влади практично будь-якого дієздатного громадянина, у тому числі і з кримінальним минулим. Існуюче виборче законодавство, в якому відсутній ценз так званої суспільної благодійності (обмеження в праві бути обраним на державні посади осіб, що мають судимість чи адміністративні стягнення у зв’язку з посадовими зловживаннями), приводить до ситуації, коли представники криміналітету мають переваги (за рахунок кримінальних капіталів і різноманітних способів незаконного впливу на електорат) домогтися успіху у виборчій кампанії. Ця обставина значною мірою підриває авторитет існуючої представницької влади в очах населення.

Політична влада багатьма «авторитетами» визнається сьогодні найбільш прибутковим «бізнесом». І хоча відміна квот і ліцензій у зовнішньоекономічній діяльності, фіксування валютного курсу гривні, вирівнювання внутрішніх цін і цін на міжнародному рівні на деякі види продукції деякою мірою ліквідували певні можливості, де формувались надвеликі тіньові капітали за участю представників структур влади, державна власність продовжує використовуватись керівниками міністерств, підприємств, відомств, регіональною владою. Останні накопичують за рахунок цього власний капітал, знекровлюючи економіку держави і доводячи абсолютну більшість населення України до зубожіння.

Корумпована службова особа використовує свою посаду для того, щоб особисто одержати нелегальний прибуток, а затрати на хабарі компенсуються за рахунок збільшення ціни на товар і послуги, тобто за рахунок пересічного громадянина. Аналіз кримінальних справ і адміністративних матеріалів про корупційні правопорушення свідчить, що сьогодні 70 – 80 % фірм знаходяться під впливом злочинних угруповань, з одного боку, і корумпованих державних чиновників, – з іншого. У зв’язку з цим споживач змушений платити на 20 – 30 % дорожче за товари і послуги для покриття витрат на корупціонерів. Фактично народ за власний рахунок утримує дві паралельні влади: легітимну і тіньову владу корумпованих організованих угруповань.

Організована злочинність і корупція сьогодні вже не обмежуються послугами представників органів влади. Все частіше представники організованої злочинності самі намагаються обіймати політико-владні посади. В корупцію втягуються вищі посадові особи держав, про що свідчить і справа екс-прем’єр-міністра України Павла Лазаренка.

Чому корупція як інструмент «політичного мистецтва» проявилася у вищих урядових колах у ХХ ст. саме на рубежі 80 – 90-х років? Відповідь на це питання міститься в Доповіді ради Римського клубу «Перша глобальна революція» (1991 р.). Автори документа вважають, що політична влада у сучасному світі більше не контролюється силоміць і складністю озброєнь – вона визначається фінансовою міццю. З середини 80-х років світові ринки були охоплені фінансовим божевіллям, як відзначається в доповіді. Валютно-фінансові біржові спекуляції за допомогою комп’ютеризованого зв’язку стали грою, що абсолютно вийшли за рамки економічної дійсності. Все це не могло позначитися на втраті цінностей, що раніше забезпечували згуртованість товариства і його членів. «У деяких місцях це було пов’язано з втратою релігійної віри, в інших – із втратою віри у політичну систему і її керівників». Корупція структур влади саме і розцвіла на тлі втрати цінностей і трансформації управління у світі фінансів.

Соціально-політичний аспект корупції полягає у спотворенні (викривленні) корумпованим держапаратом соціально-економічної політики держави, а також обвальному допуску кримінальних елементів до економічних важелів управління. Це саме те, що Україна мала протягом майже 14 років. При аналізі змісту і сутності цієї проблеми слід звернутись до феномену клептократії при якій корупція розквітає на найвищому щаблі державної влади, тоді як при інших формах державного устрою це явище розповсюджене найбільше серед чиновників низького рівня.

Спочатку розглянемо феномен клептократії. Прикладами такого типу державного устрою можуть бути диктатури Мобуту в Заїрі, Стресснера в Парагваї, Дювалье на Гаїті, Хусейна в Іраку. У цих країнах державний сектор економіки розглядався як особиста вотчина глави держави. Така особиста влада забезпечується, як правило, армією, секретними службами, використанням інших державних інтересів та терором проти непокірних. Щоб одержати підтримку воєнних такі керівники дозволяють генералам та іншим прибічникам диктатури самим займатися незаконним бізнесом, вступати у корупційні зв’язки з наркобізнесом, привласнювати державне майно та скоювати інші приватизаційні дії у сфері економіки, політики, зовнішньоекономічної діяльності. У таких країнах для вищої політичної і воєнної еліти будь-яка чітка межа між державною і приватною власністю фактично відсутня.

Стресснер у Парагваї і невелика група сатрапів розпоряджалася ресурсами державного сектору економіки, як своїми особистими . у Гаїті за даними Міністерства торгівлі США з 1977 до 1978 р. обсяг витрачених не за призначенням державних коштів становив 63 % від тих, що надійшли до бюджету . Керівники держав такого типу на свій розсуд визначають податкову, митну політику, правила приватизації, бюджетні витрати, пільги та ін. Для них державне регулювання – головне джерело особистого збагачення.

У більш розвинутих демократичних країнах головна проблема – корумпованість чиновників нижчого рівня, хоча це не виключає наявність цієї хвороби і серед частини чиновників вищого рівня, про що свідчать останнім часом такі факти навіть у Німеччині, Франції і США. Для такої категорії корупціонерів основний спосіб одержати доходи – це контроль за новими правилами і обмеженнями. Для одержання винагороди вони використовують бюрократичну тяганину, а у цілому стримують нормальний процес розвитку суспільства. Підґрунтям для корупції на нижчому рівні чиновництва безумовно є слаба, дезорганізована країна, де не розвивається система підзвітності держслужбовців перед суспільством. Така держава становить собою або слабко функціонуючу демократію або автократію з номінальним главою держави. В обох випадках держава фактично управляється купкою приватних осіб, які купують лояльність чиновників. Такий тип державної влади не ефективний, оскільки чиновники не діють в інтересах суспільства, а борються за свої особисті привілеї.

Актуальною проблемою для таких країн є реальна можливість розкручувати спіралі корупції з нижчого до вищого рівня, тоді як при клептократії вона може бути максимально обмежена на місцевому рівні. Неконтрольоване розширення корупції на районному і обласному рівні неминуче пошириться і на вище чиновництво, без мовчазної згоди якого вона неможлива і на першому рівні .

Проте складно сказати, яка корупція найбільш пагубна: на верхньому поверсі влади чи у нижчих її ешелонах. Реальний її вплив залежить від ступеня аморальності потенційних хабарників. Сильний керівник – клептократ, який має справу зі слабким партнером у приватному секторі, не тільки одержує солідну ренту, а й змушує державу функціонувати так, щоб створювати нові способи одержання тіньових доходів і хабарів. І навпаки, корумповані керівники приватних компаній, які працюють у слабкій державі, можуть одержати великі дивіденди і без хабарів .

Але для нас важливо визначити підґрунтя корупції у демократичній, правовій державі, розбудова якої відбувається у сучасній Україні. З досвіду побудови громадянського суспільства у розвинутих європейських країнах бачимо, що навіть у таких країнах корупція, хоч і максимально обмежена, але є і впливає на багато сторін суспільного життя.

У чому причина, чому демократія і корупція можуть співіснувати навіть у постіндустріальних країнах? Європейські дослідники феномену політичної корупції стверджують, що повністю викорінити це явище навряд чи можливо, а ось максимально її обмежити – так. Для цього необхідно, щоб у державі були реалізовано кілька умов, у тому числі максимально обмежена політична корупція.

Таким чином, політична корупція є різновидом «верхівкової корупції», причому різновидом найбільш небезпечним, оскільки така корупція має як наслідок встановлення основних правових правил економічної і політичної поведінки.

Якщо низова (побутова і ділова) корупція, розкладаючи державний апарат і суспільство, все ж головним наслідком має підвищення ціни за надання публічних послуг, то верхівкова корупція здатна навіть змінювати пріоритети суспільного розвитку, спотворювати справжні інтереси країни і, в остаточному підсумку гальмує розвиток держави, дестабілізувати соціальну ситуацію.

З урахуванням викладеного вище розіб’ємо цей загальний напрям антикорупційної політики на такі блоки :

1.- Удосконалювання виборчого законодавства. Досвід стверджує, що саме на стадії формування представницьких органів влади можливе утворення корупційних зв’язків. Це може відбуватися як шляхом «делегування» до влади представників криміналітету, так і підкупу окремих кандидатів і навіть керівників партій, що балотуються на виборах. Звідси випливають необхідність вжити таких заходів, як:

- приведення допустимого розміру виборчих фондів у відповідність з реальними витратами на виборчі кампанії;

- дозвіл формувати виборчі фонди для збору внесків завчасно, а не у період виборчих кампаній;

- жорсткість контролю за дотриманням порядку фінансування виборчих кампаній і мір відповідальності за порушення;

- жорсткість державного і суспільного контролю за виборними процедурами;

- підвищення ролі засобів масової інформації в незалежному висвітленні виборчих кампаній і контролі за дотриманням виборчого законодавства на всіх її етапах;

- підвищення ролі і зміцнення гарантій незалежності виборчих комісій при одночасному забезпеченні прозорості їх діяльності для суспільного контролю.

2.- Практика функціонування демократичних інститутів у багатьох країнах засвідчила, що у діяльності представницьких органів влади завжди присутнє таке явище, як лобізм. І хоча в Європі дотепер відмовляються визнати його як легальний механізм, лобізм все рівно присутній. А в англосаксонській моделі права (США, Великобританії), лобістську діяльність узаконено. На нашу думку, в Україні це також слід зробити, оскільки є явища, що доцільніше не заганяти в підпілля, а спробувати мінімізувати їх негативні наслідки. Такий механізм припускає не тільки прийняття закону про лобізм (чи лобістської діяльності), а й законодавче упорядкування парламентських процедур, зокрема, для забезпечення прозорості результатів голосувань у законодавчих органах.

3.- Багато залежить від того, як у державі влаштована система стримувань і противаг, тобто чи підконтрольна сукупна державна влада суспільству, чи відповідальна вона перед ним, чи є прозорим і обґрунтованим процес прийняття основних державних рішень, у тому числі кадрових.

Саме порушення системи стримувань і противаг в Україні, що у подальшому призвело до криміналізації всіх сфер суспільного життя, і призвело до Помаранчевої революції в Україні у листопаді – грудні 2004 р. Тому, ми вважаємо, що природним кроком в антикорупційній політиці є перегляд чинної моделі організації державної влади. Першим кроком у цьому напрямі має бути завершення конституційної реформи у державі, яка урівняє гілки влади, підвищить роль парламенту, різко обмежить президентські повноваження та ін. Звичайно, не тільки названі, а й багато інших антикорупційних заходів слугуватимуть підвищенню рівня демократизму в суспільстві, рівня ефективності управління, ліквідації застійних явищ у суспільному розвитку. І навпаки, прагнучи демократизувати публічне життя, підвищити ефективність управління ми одержимо й антикорупційний ефект. Такі заходи мають більше шансів бути підтримані суспільством, якщо вони диктуються необхідністю зниження рівня корупції (стають частиною антикорупційної політики), а не тільки мотивами «удосконалювання балансу повноважень» чи «більшої підконтрольності влади».

Важливе антикорупційне значення має також упорядкування системи і структури функцій органів влади. Такий напрям антикорупційної політики повинен містити у собі:

- обґрунтовані критерії для визначення оптимальної структури і чисельності органів виконавчої влади, оскільки за змінами їх структури, статусу і функцій часто стоять корпоративні, а не загальнодержавні інтереси;

- усунення інституціональних причин для конфлікту інтересів (зокрема, створення такої системи і структури органів виконавчої влади, щоб у тому самому органі не поєднувалися, наприклад, функції визначення правил, контролю і надання публічних послуг);

- декомерціалізація державної і муніципальної діяльності, у тому числі шляхом делегування певних публічних соціальних і правових послуг недержавним структурам (так, наприклад, цей процес давно відбувається в сфері нотаріальної діяльності);

- забезпечення інформаційною прозорістю процесу ухвалення рішення органів виконавчої влади, використання ними бюджетних засобів, у тому числі через доступ до фінансових документів державних органів з боку недержавних організацій і засобів масової інформації;

- впровадження механізмів суспільного впливу на діяльність державних відомств (незалежна експертиза суспільно важливих проектів рішень).

До системи антикорупційних механізмів слід включити і зміну принципів державної служби і контроль за майновим станом представників влади. Цей напрям теж є частиною адміністративної реформи. Для протидії корупції він надзвичайно важливий, оскільки від того, наскільки високий статус державного службовця, рівень оплати його праці, наскільки міцні правові й соціальні гарантії для службовця, багато у чому залежить мотивація чесного служіння. Для його реалізації необхідне:

- чітке визначення статусу, у тому числі обмежень для осіб, що обираються та призначаються на вищі державні посади;

- чітке визначення регулювання статусу «політичних призначенців» (помічників, радників президента, прем’єра, міністрів та ін.) і визначення умов прийняття їх на службу і звільнення з неї, соціальних гарантій після відставки, що обов’язково відбувається разом з відставкою «патрона»;

- визначення основ і порядку управління від імені держави пакетами акцій, що входять до складу державної чи муніципальної власності, в акціонерних товариствах з наявністю державної чи муніципальної власності;

- установлення твердих соціальних і матеріальних гарантій для кожної категорії державної служби, у тому числі при відставці;

- введення обмежень для переходу на роботу після звільнення з державної служби до комерційних організацій, що були колись підконтрольні даній посадовій особі;

- необхідність ротації службовців, у чиї функції входять прямі контакти з населенням і бізнесом;

- поширення обмежень, установлених для державних службовців, на менеджерів державних підприємств із визначеною часткою державної чи муніципальної власності.

Серед ефективних антикорупційних механізмів слід назвати і реформу державної служби. У європейських країнах система професійної державної служби передбачає політично нейтральну посаду, яка добре оплачується, гарантована від неправого звільнення і побудована на принципах підбору дійсно достойних і кваліфікованих кадрів. Ця модель передбачає принцип, згідно з яким державних чиновників не можна приймати і звільняти з посади за політичними мотивами. Якщо у політичній культурі нашої держави укоріниться плюралізм, то аполітичний інститут державної служби може сприяти «м’якій» зміні політичного керівництва країни. У країнах із стабільною політичною системою навіть чиновники центральних органів влади можуть з великим успіхом служити при різних адміністраціях. В Італії, наприклад, багато десятиріч поспіль майже щорічно змінювався уряд, до влади приходили різні політичні сили, але дотримання цього принципу ніяк не впливло на політичну та економічну стабільність держави. Навіть у сучасному Китаї, де править комуністична партія, кадри комплектуються на принципах найму і компетентності.

Державна служба у посткомуністичних країнах основана на зовсім іншому історичному фундаменті. Перехід на посаду керівника, як правило, тягне заміну всіх підлеглих чиновників. За повідомленням прес-служби Генеральної прокуратури України (січень 2005 р.) за річний термін перебування на посаді Генерального прокурора України Г. Васильєва було звільнено з посад майже 2 тис. керівників різних рівнів, у тому числі 2/3 прокурорів областей. З приходом на посаду кожного нового Генерального прокурора (а змінювалися вони майже щорічно), залишають свої посади майже всі заступники Генерального прокурора і більшість керівників управлінь і відділів Генеральної прокуратури. Те саме відбувається і в системі Міністерства внутрішніх справ. У такій системі привалюють не завжди державні інтереси, а інтереси окремих політичних сил.

До серйозних антикорупційних механізмів слід віднести і заходи щодо усунення корупційних зв’язків між вищими і нижчими рівнями влади. У реальному житті такі зв’язки виражаються, в основному, у двох схемах:

Перша – це коли чиновники нижчого рівня збирають для своїх керівників «мзду» за принципом піраміди: нижчий чин – середньому, останній – вищому. Це своєрідна плата за посаду або не реагування на зловживання, що дає рядовому бюрократу максимальну свободу в контактах з клієнтурою. Важливим кроком на цьому шляху обмеження політичної корупції є підвищення заробітної плати чиновника. При низькій оплаті праці чиновника корупція – єдина дорога до виживання. Тому важливо максимально знизити різницю між рівнем зарплати держслужбовця і відповідною посадою працівника приватного сектора. Інакше держчиновник працюватиме на двох роботах, або брати хабарі .

Друга схема подібна до перевернутої піраміди, коли головну роль відіграє вищий за посадою чиновник, який купує мовчазну згоду підлеглих на свої корупційні діяння шляхом закриття очей на їх незначні зловживання. У цій моделі високопоставлені чиновники покривають хабарництво підлеглих також в обмін на свою долю їх тіньових доходів. Тому кращим рішенням будуть заходи, спрямовані на зміну природи державної служби. Серед таких механізмів слід назвати максимальне скорочення державного апарату, посилення підзвітності, створення для клієнтів «одного вікна», прозорість у діях, а також передача багатьох державних функцій приватним фірмам. Так, в Австралії і Новій Зеландії практикується участь приватних структур у конкурсах на одержання підрядів у сфері державних послуг . Такі самі зміни проходять у США, де приватні компанії виконують не лише комунальні функції, а й утримують тюрми, надають деякі види кредитно-фінансових послуг і навіть збирають податки .

 

< Попередня   Наступна >