166

---

5. Система та ефективність антикорупційних механізмів у сучасній Україні

Поширення корупції в Україні є, насамперед, результатом системної кризи, яка охопила Україну протягом майже всіх років незалежності. Саме у зв’язку з цим політичні сили, які прийшли до влади у результаті президентських виборів 2004 р., головним своїм лозунгом оголосили боротьбу з корупцією. Але для того, щоб ця боротьба була ефективною, щоб оголошена ціль не стола черговим політичним лозунгом, слід проаналізувати що конкретно сприяло корупції, які механізми її спровокували. Певні чинники суспільству відомі. Насамперед, це відсутність політичної волі вищої влади України, її переплітання з бізнесом і його інтересами, а звідси декларативність антикорупційних заходів, лобіювання в інтересах кримінальних структур законодавства, яке регулює економічні відносини та визначає функції та повноваження державних органів, на які покладена відповідальність за стан і результати боротьби з корупцію.

З іншої сторони, окремі закони відповідали задачам, які стояли перед Україною на початковому етапі її становлення як незалежної держави, але вони не були реалізовані. Це обумовлене не тільки відсутністю політичної волі керівництва держави, а й вкрай низьким рівнем управління суспільством. Так, законом України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 р., крім спеціальних суб’єктів (Координаційний Комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, спецпідрозділи Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України) визначені також інші державні органи, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю: органи прокуратури, митні органи, підрозділи прикордонних військ, органи Державної податкової адміністрації та Державної контрольно-ревізійної служби. Статтею 18 цього Закону до переліку органів, що зобов’язані вести борот

ьбу з організованою злочинністю, відносить також Національний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна України.

При всіх недоліках цього закону його прийняття в 1993 р. було реальним проривом у протидії організованому криміналітету, оскільки вперше було офіційно визначено поняття організованої злочинності, окреслено основні напрями подолання цього лиха, законодавчо залучено до подолання цього явища окрім правоохоронних, інші державні установи. Законодавець передбачив створення в системі правоохоронних органів автономних (юридична, фінансова, процесуальна й оперативна самостійність) спеціальних підрозділів з боротьби з організованою злочинністю і корупцією з вертикальним підпорядкуванням безпосередньо Міністерству внутрішніх справ і Службі безпеки України. Іншими словами – новостворені спеціальні підрозділи з боротьби з організованою злочинністю і корупцією виводилися не лише з підпорядкування обласних правоохоронних структур, а й керівників обласних держадміністрацій. Таким заходом під місцевих корумпованих «ділків» була підкладена «міна уповільненої дії», яка реально загрожувала кожному з них і могла вибухнути будь-коли, незалежно від їх волі. Цей факт мав величезне політичне і профілактичне значення, оскільки руйнувався «дах», під захистом якого продукувалась корупція.

Проте, невиваженість політики держави у створенні дієвих антикорупційних механізмів проявилась уже з прийняттям у жовтні 1995 р. Закону України «Про боротьбу з корупцією», яким абсолютну більшість державних органів, які за змістом роботи покликані вести боротьбу з корупцію, було виключено, залишено лише три правоохоронних відомства: органи внутрішніх справ, Служби безпеки і прокуратури України. Згодом сюди була включена податкова міліція. Реально це означало, що всі інші державні органи усунуті від відповідальності за стан цієї роботи і весь її тягар фактично перекладався на органи внутрішніх справ, оскільки ні органи Служби безпеки, ні прокуратури не мають реальної можливості вести всеосяжну, розгорнуту боротьбу з корупцією на всіх рівнях. Це обумовлене як їх штатною чисельністю, так і головними функціями. Законом України «Про Прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., наприклад, на її органи покладається головне завдання: здійснення нагляду за додержанням і застосування законів всіма державними і господарськими структурами, а ніяк не безпосередньо боротьбу зі злочинністю. Виходячи з цього, у структурі обласних прокуратур і були створені відділи по нагляду за дотриманням законності у діяльності спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, проте у штатах міських і районних прокуратур, які несуть основний тягар щодо виконання функцій прокуратури, не передбачено навіть таких структур. А відповідно до вимог перехідних положень Конституції України прокуратура по закінченні визначеного терміну не буде безпосередньо виконувати і слідчу функцію, ліквідується також функція загального нагляду, тому її реальні можливості у боротьбі з корупцією стануть ще більш обмеженими.

Те саме можна сказати про Службу безпеки України, особливо на міському і районному рівні. І справа не тільки у штатних можливостях, вона також має свої специфічні функції і завдання, серед яких боротьба з корупцією і організованою злочинністю не відноситься до головних.

Поки що професійно і організаційно а ще більше з огляду на внутрішню корумпованість не забезпечують виконання функції боротьби з корупцією й органи внутрішніх справ. Як засвідчило вивчення цього питання в деяких регіонах, зокрема, в Автономній республіці Крим, Одеській, Харківській і Чернівецькій областях, більшість працівників цієї силової структури слабко володіє специфікою такої роботи. Адміністративні справи заводяться на осіб, що не є суб’єктами корупційних проявів. Факти правопорушення не підкріплюються доказами, у справах відсутні необхідні пояснення свідків, а то і самого порушника. В абсолютній більшості справ неповно або нечітко вказуються місце, час, суть та обставини корупційного діяння, а також дані про особу, що притягується до відповідальності. Протоколи складаються працівниками, які не мають на це повноважень, передбачених ст. 4 та 12 Закону «Про боротьбу з корупцією». Є чисельні випадки, коли таку роботу проводять дільничні інспектори, і навіть працівники відділів дорожньої міліції, які не завжди обізнані з чинним законодавством. Значна кількість справ закривається у зв’язку з перебігом строків давності притягнення до адміністративної відповідальності, що в свою чергу обумовлено невиправданим зволіканням зі збором доказів, несвоєчасним направленням матеріалів до суду тощо .

Особливо негативно вплинули на ефективність діяльності спецпідрозділів по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією внесені у лютому 1994 р. поправки до Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», якими ці органи знову були повернуті у підпорядкування керівникам регіональних управлінь внутрішніх справ. Опинившись фактично залежно від органів місцевої влади, спецпідрозділи реально не змогли ефективно боротися з корумпованістю цієї самої влади.

Ось як оцінив ефективність роботи Управління боротьби з організованою злочинністю ГУ МВС у місті Києві Генеральний прокурор України: «Усього в рамках ОРС УБОЗ ГУ МВС України в м. Києві зі штатом 315 осіб відпрацьовується 3 злочинні угрупування . Більшість з 88 оперативно-розшукових справ, які знаходяться в провадженні УБОЗ, або зовсім не мають відношення до організованої злочинності, або заведені формально. Складається враження, що УБОЗу в столиці нічим займатися. Проте останніх 4 роки у місті не розкрито 33 вбивства з ознаками «на замовлення», із застосуванням вогнепальної зброї, об’єктом посягань у яких були підприємці, бухгалтери та засновники комерційних структур. І на такому тлі роль і місце УБОЗ у боротьбі зі злочинністю очевидна. Потребує глибокої професійної розробки проблема трансформації суто кримінальної організованої злочинності в економічну. Торгівля людьми, незаконне виготовлення підакцизних товарів, легалізація злочинних коштів, доведення підприємств до банкрутства, незаконні операції у фінансово-банківській системі – хіба це не сучасні прояви організованої злочинності?»

Проти кого і з якими результатами велась боротьба з корупцією протягом чотирьох років? Відповідь на це питання дає аналіз практики про притягнення до адміністративної відповідальності суб’єктів корупції за їх соціально-професійним становищем відповідно до Закону України «Про боротьбу з корупцією».

Останній рядок (13) дає відповідь на питання про ефективність боротьби з корупцією в Україні протягом чотирьох найбільш напружених років незалежності України: щорічно майже дві третини справ про корупційні діяння з різних причин судами були закриті, в результаті лише кожний третій корупціонер був притягнутий до адміністративної відповідальності. Такий брак у їх роботі фактично зводить нанівець зусилля держави по викоріненню корупції у суспільному житті.

Про низьку результативність боротьби з корупцією свідчать і результати дослідження цього питання по Києву. За даними судової статистики, у 2001 р. до районних судів м. Києва надійшло 346 адміністративних матеріалів за Законом України «Про боротьбу з корупцією», з них по 305 були винесені постанови суддів. Проте стягнення у вигляді штрафу накладені лише на 50 осіб (16,6 %), а щодо 255 осіб (83 %) провадження по справах закрито. З 50 осіб, які були притягненні до адміністративної відповідальності, державними службовцями були 26 осіб, працівниками МВС – 8 осіб, військовими – 6 осіб, працівниками інших правоохоронних органів – 10 осіб. Така видимість боротьби з корупцією продовжується із року в рік. Підставами закриття таких справ, як правило, була відсутність у діях осіб, що притягалися до відповідальності, події або складу правопорушення, та інші помилки правоохоронних органів, зокрема:

- не було враховано, що особи, які притягалися до відповідальності, не були суб’єктами корупційного правопорушення, передбаченого ст. 5 ч. 3 п. «г» Закону;

- не враховувалось, що за ст. 5 ч. 3 п. «г» Закону належить встановлювати, які саме переваги надані, перед ким, чому ці переваги визначаються незаконними, тобто, яким нормативним актам вони не відповідають;

- не враховувалося, що переваги повинні надаватись під час підготовки чи прийняття актів або рішень, а не після їх прийняття;

- давалась не правильна оцінка нормативним актам, які були порушені особою, що притягалася до відповідальності;

- здійснювалась не повна перевірка обставин правопорушення, не з’ясовувалась наявність умислу на вчинення корупційного правопорушення;

- помилково визначалось порушенням не своєчасність подачі декларації з поважних причин (хвороба, відрядження та ін.), у той час як за ст. 9 ч. 1 Закону не передбачена відповідальність за затримку подачі декларації;

- неправильне відрахування строку для притягнення осіб до відповідальності за порушення вимог фінансового контролю; формальне винесення постанов про відмову у порушенні кримінальних справ штучного створення обставин щодо поновлення строків для складання протоколів про вчинене правопорушення (це має місце у всіх справах даної категорії, що надійшли на розгляд Голосіївського райсуду в 2001 р.).

За даними Генеральної прокуратури України для штучного нарощування кількісних показників цілеспрямована робота з викриттям корупційних правопорушень нерідко підміняється одночасним складанням значної кількості протоколів щодо рядових посадових осіб – державних службовців 6 – 7-х категорій, голів та секретарів сільських рад, які вчинили малозначні проступки, що лише формально підпадають під ознаки корупційних дій і не є суспільно небезпечними.

Наприклад, у червні 2002 р. за матеріалами Києво-Святошинського міськрайвідділу УСБУ у Київській області було направлено до суду 26 протоколів (до речі, цього за п’ять місяців усі підрозділи УСБУ склали тільки шість протоколів) щодо голів сільських та селищних рад за ненадання інформації про наявність вільних робочих місць до районного центру зайнятості. Зрозуміло, що у подальшому всі ці протоколи були обґрунтовано закриті судом за малозначністю діяння згідно зі ст. 22 Кодексу України про адміністративні правопорушення (до того ж, під час судового розгляду було з’ясовано, що вільних робочих місць у сільських радах не було) . Відповідно до цього формувалися результати судового розгляду складених працівниками цього управління протоколів про вчинення корупційних правопорушень оскільки майже всі вони (30 з 32 розглянутих або 93,8 %) закривалися судами саме за малозначністю.

Правда, в останній час якість роботи по виконанню Закону України «Про боротьбу з корупцією» декілька покращилась, про що свідчать дані МВС України за перше півріччя 2004 р.

Проте і ці дані однозначно свідчать, що хоч і зменшилася за останні роки доля браку в роботі правоохоронних органів у боротьбі з корупцією, основне її зело, як і раніше, спрямоване проти депутатів і чиновників найнижчого рівня. За цей термін лише три протоколи направлено до суду відповідно державних службовців 1 – 2-ї категорії. Жодного протоколу не складено стосовно корупційних діянь народних депутатів України, депутатів АР Крим, депутатів обласних рад, тільки 20 – держслужбовців облдержадміністрацій. У той самий час про корупційні діяння працівників органів місцевого самоврядування – 901 (41 %) протокол, і про корупційні діяння держслужбовців 5 – 7-ї категорії – 990 протоколів, або 46 %. Суспільство все більше непокоїть корумпованість судової влади, проте до суду направлено лише 9 протоколів, а розглянуто з них 4.

Багато таких діянь тільки за формою можна назвати корупційними. Генеральний прокурор України на нараді при Президентові України 29 січня 2003 р. навів такий приклад: у Чернівецькій області був складений протокол про корупційні діяння стосовно сільського голови Ж., який надав за 3 грн. 40 коп. платні перукарські послуги трьом односельчанам.

Проте вплив корупції на всі сторони суспільного життя в Україні продовжує зростати. За даними Департаменту по боротьбі з економічною злочинністю МВС України суми виявлених хабарів за останні роки значно виросли і нерідко складають сотні тисяч гривен. Середній розмір хабара – дорівнював 4 тис. грн., що вдвічі більше, ніж кілька років тому. Зростає і кількість таких кримінальних справ. якщо у 2001 р. їх було порушено 2 тис., то за шість місяців 2004 р. – 1546.

У більшості випадків корупційні діяння пов’язані з економічними відносинами. Їх дають за рішення проблеми у бізнесі, найчастіше за оренду, виділення земельних ділянок, одержання дозволів та ліцензій на право займатися окремими видами господарської діяльності, одержання кредитів, повернення ПДВ, виділення торгівельних місць на ринках та ін.

За результатами проведеного у жовтні 2003 р. Центром соціального прогнозування опитування в 58 населених пунктах України (25 міст і 33 села) до найбільш корумпованих потрапили: ДАІ, міліція, депутати, судді, податкова міліція та викладачі ВУЗів, місцеві адміністрації та політичні партії. Високий рівень корумпованості, характерні для адміністрації і персоналу поліклінік і лікарень.

Хабарництво у медицині особливо процвітає, коли виникає необхідність зробити операцію або лікувати серцеві захворювання. Друге місце посідає ДАІ, третє – вузи, четверте – органи контролю (податкова, пожежна служба), п’яте – суди. З фактами хабарництва стикався кожен третій штатний. Серед чиновників найвищого рівня доля корумпованих, на думку опитаних, становить 80,7 %. До організації з найбільш низьким рівнем корумпованості респонденти віднесли лише церкву .

Гострою залишається проблема вузівської корупції. Результати опитування засвідчили, що, наприклад, у Дніпропетровську 90 % студентів довелося мати справу з вимогами з боку викладачів платити хабара. Найбільш розповсюдженими формами хабарів у вузах є гроші і подарунки.

За словами соціологів в інститутах і університетах існує навіть хабарницький ритуал: багато студентів передають гроші чи подарунки через посередників, отже, піймати викладача на гарячому практично неможливо. Якщо факт хабара і доведений, адміністрація вузу не поспішає звільнити співробітника – позначається недостача викладацьких кадрів .

Проведене при підготовці цього видання дослідження низької ефективності боротьби з корупцією довело, що значною мірою воно обумовлено недостатньою визначеністю системи механізмів подолання корупції в державі, їх функцій і обов'язків. На нашу думку, така система і в організаційному, функціональному та у законодавчому відношенні повинна будуватися за кількома рівнями, згідно з чим і повинні визначитися політика цієї боротьби на державному рівні, напрями діяльності, повноваження державних відомств і законодавче забезпечення цієї діяльності:

- перший рівень – Президент України, Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний суд і Вищий арбітражний суд України;

- другий рівень – міністерства, державні комітети та інші центральні відомства виконавчої влади України;

- третій рівень – обласні і прирівняні до них Київська і Севастопольська міські адміністрації, Кабінет міністрів Автономної республіки Крим, відповідні Ради народних депутатів;

- четвертий рівень – виконкоми міських Рад, районні державні адміністрації, міські і районні Ради народних депутатів;

- п’ятий рівень – демократичні інститути громадянського суспільства, політичні партії, громадські об’єднання, засоби масової інформації та структури громадського контролю, які мають бути створеними.

Кожен з цих рівнів – суб’єктів подолання корупції в Україні за умов неналежної взаємодії, відповідальності, підпорядкованості і не чіткої визначеності функцій та обов'язків сьогодні спрацьовує слабко, їх діяльність не відповідає стану корупції у державі. Це, насамперед, відноситься до першого рівня органів, які визначають державну політику, здійснюють законодавче, нормативне, організаційне і матеріальне забезпечення антикорупційної діяльності всіх рівнів державних і місцевих органів влади і управління.

Верховна Рада України в 1991 – 1998 рр. 23 рази розглядала питання посилення боротьби зі злочинністю. За цей термін Президентом України з питань боротьби зі злочинністю, у тому числі корупцією і організованою злочинністю, було видано 16 Указів і Розпоряджень, затверджено ряд програм, у тому числі Національну програму боротьби з корупцією. Не менше як двічі на рік ці питання розглядаються на засіданнях Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, приймаються відповідні рішення.

Кабінет Міністрів України, у свою чергу, також щорічно, а то й двічі на рік приймає Постанови і рішення з цих питань. Проте, належних результатів, як відомо, це не дало. Причини цьому не однозначні, основні з них лежать у політичній і соціально-економічній сферах. Фактично у державі зроблена спроба вести боротьбу з корупцією адміністративними заходами, підмінити законодавче поле виданням чисельних Указів і Постанов, які не мають і не можуть мати сили і авторитету Закону і повинні видаватись тільки в порядку реалізації його вимог.

Доктор юридичних наук М. Мельник , досліджуючи цю саму проблему і виходячи із функціонального призначення цих органів, ділить їх на дев’ять груп:

- які визначають і забезпечують реалізацію антикорупційної політики держави (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України);

- які створюють і удосконалюють нормативно-правову буза протидії корупції (Верховна Рада України, Президент, Кабінет Міністрів Україні);

- безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції (МВС, СБУ, Прокуратура, Податкова міліція);

- які здійснюють судовий розгляд справ про корупційні правопорушення (суди);

- діяльність яких спрямована на запобігання корупції (Головне управління державної служби України, підрозділи внутрішньої безпеки правоохоронних органів);

- які здійснюють координацію антикорупційної діяльності (Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, Генеральний прокурор України, Рада Національної безпеки і оборони України);

- які реалізують контроль та нагляд за діяльністю суб’єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції (Верховна Рада України, Комітет Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Рада Національної безпеки і оборони, суди, прокуратура);

- які здійснюють поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усиновлення наслідків корупційних діянь (суди, прокуратура, державні органи і органи місцевого самоврядування);

- які здійснюють фінансове, матеріально-технічне, інформаційне, науково-методичне забезпечення протидії корупції (автор має на увазі науково-дослідне забезпечення боротьби з корупцією, яке сьогодні, зокрема, здійснює міжвідомчий науково-дослідний центр з проблем боротьби з організованою злочинністю).

Такий поділ органів не суперечить викладеному вище, оскільки він оснований на більшій деталізації обов’язків. У той самий час чинна законодавча база сьогодні не забезпечує повнокровної, багатоаспектної діяльності зацікавлених органів влади і управління щодо викорінення корупції у суспільному житті, що значною мірою обумовлено прийняттям виконавчою владою чисельних підзаконних актів. Прийняті Верховною Радою України закони, особливо «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», недосконалі і не відповідають міжнародним стандартам, фактично стали гальмом у вирішенні цієї проблеми, оскільки формально імітують видимість законодавчого забезпечення антикорупційних заходів. Корінного вдосконалення потребує і закон «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», особливо відносно неповноти суб’єктів боротьби з цим явищем. Тільки для реалізації вимог Конституції України потрібно прийняти, принаймні, 15 законів, пов’язаних з судово-правовою реформою. Невиправдано затягнувся процес прийняття Верховною Радою України кримінально-процесуального кодексу, а також серії антикорупційних економічних законів.

Нарешті, не сприяє боротьбі з корупцією і чинне кримінальне законодавство. На жаль, навіть після прийняття у 2001 р. нового КК України виникло ще більше протиріч у чинному правовому полі. Воно навіть не дає визначення корупційного злочину, суб’єкта його вчинення, не передбачає особливостей притягнення корупціонерів до кримінальної відповідальності. На відміну від міжнародної практики, українські слідчі користуються аналогією для визначення корупційного злочину. Безумовно це не сприяє посиленню боротьби з корупцією, більше того, воно залишається серйозним тормозом у вирішенні цієї проблеми. У цьому зв’язку заслуговують на увагу погляди окремих фахівців щодо розподілу злочинів з ознаками корупції на дві категорії:

1)- суто корупційні діяння осіб, уповноважених на виконання державних функцій, які містять склад злочину та кваліфікуються за ст. 364 та 368 КК України (з корисливою мотивацією). Сюди слід віднести і одержання винагороди працівником державного підприємства (ст. 354 КК України), якщо ця особа є уповноваженою на виконання державних функцій;

2)- злочини, пов’язані з корупцією, які вчинені особами, уповноваженими на виконання державних функцій. До цієї категорії справ можна віднести за відсутності доказів про одержання матеріальних і нематеріальних благ: зловживання владою або службовим становищем в особистих інтересах або в інтересах третіх осіб (ст. 364 КК України), перевищення влади (ст. 365 КК України), посадове підроблення (ст. 366 КК України), постановлення суддею завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови (ст. 375 КК України), втручання у діяльність судових органів (ст. 375 КК України), втручання у діяльність працівника правоохоронного органу (ст. 343 КК України) та ін. . На нашу думку, доцільно також ввести в Особливу частину Кримінального кодексу України відповідні ознаки корумпованих і організованих злочинних груп.

Не відповідає вимогам обстановки і сама редакція Закону України «Про боротьбу з корупцією». Більше того, поступово із Закону «Про боротьбу з корупцією», хай і недосконалого, але чинного, вихолощується основне. 22 лютого 2001 р. Верховна Рада України внесла зміни до ст. 1 Закону України «Про підприємництво», згідно з якими факт заснування юридичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності, а також володіння корпоративними правами не є підприємницькою діяльністю. На практиці це очевидна спроба законодавців самим ухилитися від відповідальності за порушення передбачених законом обмежень щодо їх діяльності. Крім того, вона спричинила ще більше непорозумінь у його застосуванні. Справа в тому, що ст. 8 Закону України «Про підприємництво» все одно пов’язує набуття статусу суб’єкта підприємницької діяльності юридичною та фізичною особою з моментом державної реєстрації та отриманням відповідного свідоцтва. І саме цією нормою Верховний суд України у постанові Пленуму від 3 березня 2000 р. рекомендує керуватись суддям при визначенні підприємницької діяльності у випадках притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення. Таким чином, нічого, крім плутанини, такі похапцем внесені поправки до законів не дають .

Дослідження одночасно висвітлило гостру необхідність прискорення судово-правової реформи. Закон «Про боротьбу з корупцією» не називає суди в числі органів, на які покладається завдання викорінення корупції. І це правильно, оскільки у них інша функція – чинити правосуддя. Разом з тим, залишається очевидним факт, що від позиції суду фактично повністю залежать кінцеві результати роботи правоохоронних органів, оскільки саме суди вінчають їх діяльність.

Прийнявши Закони «Про статус суддів», «Про судоустрій» Україна, безумовно, зробила важливий крок на шляху створення демократичної правової держави, наблизившись до досвіду цивілізованого світу, де суддя, не дрібний чиновник, а носій влади, який керується тільки законом, судовою честю і власною сумлінністю. Але сильна влада повинна мати і міцну моральну основу. Становлення такого суду, без сумніву, непроста справа, але в Україні цей процес не виправдано затягнувся. Багато правових норм, які регулюють діяльність суддів, явно застаріли. Взяти хоча б інститут повернення справ на додаткове розслідування. Це одна з легальних можливостей уникнути розгляду справи і вдатися до нескінченого зволікання і у остаточному підсумку закрити справу. У результаті значна робота, яка здійснюється правоохоронними органами, зводиться на двох наступних етапах його опрацювання – слідства та судового розгляду – майже нанівець. Генеральний прокурор України у зв’язку з наростанням корупції у судовому корпусі, вимушений був констатувати, що Закон України «Про порядок обрання на посаду судді і звільнення з посади професійної судді Верховною Радою України» у повному обсязі не виконується, відсутній прозорий порядок рішення питання про призначення і звільнення судів з урахуванням їх попередньої діяльності .

Тому судова практика все менше стає стримуючим фактором для злочинного світу. Хабарники, розкрадачі все частіше відповідають перед законом чисто символічно. Якщо в 1986 р. кількість засуджених до позбавлення волі в Київській області становила 5963 особи, то у 1996 р. – 2751, або вдвічі менше. Причому злочинність за цей час виросла вдвічі. Парадоксально, але сьогодні суддя не відповідає за допущену помилку .

Стан справ у судовій системі не відповідає особливостям і вимогам ситуації у державі. Через однобоке, спрощене або й тенденційне розуміння принципу незалежності судів вони опинилися поза будь-яким контролем і відповідальністю. Є сотні прикладів більш як ліберального підходу при вирішенні справ, у якого може бути лише одна, не виключена корислива мотивація. Результати роботи судів з подолання корупції досі часу залишаються незадовільними і реально мало впливають на вирішення цієї проблеми у цілому наведене вище узагальнення практики боротьби з корупцією у Києві, а раніше – у 1998 р. Верховним судом по всій Україні та розгляд його на Пленумі Верховного суду України висвітлює лише одну сторону цієї проблеми – недоліки у практиці застосування адміністративної відповідальності за корупційні діяння, у той самий час залишилось поза межами вивчення – стан застосування кримінального законодавства у боротьбі з корупцією.

Викладене потребує вирішення багатьох ряду питань, у тому числі у законодавчому порядку, насамперед розширення повноважень Верховного суду України. Не посягаючи на авторитет та повноваження судової влади, слід сказати, що становище, яке склалося в судах стало загрозливим і суттєво впливає на ефективність боротьби зі злочинністю. Покінчити з тяганиною, іншими порушеннями вимог закону з боку суддів традиційними засобами неможливо. Доцільно все таки знайти у процесуальному законодавстві місце для норми, яка б давала можливість суду вищої інстанції оперативно контролювати діяльність місцевих судів. Судді повинні нести відповідальність за неналежне виконання своїх обов’язків. Вакуум, який залишився після відміни прокурорського нагляду за законністю у діяльності судів, дуже повільно заповнюється контролем з боку Верховного суду України. У результаті сучасний судовий корпус знаходиться під впливом різних структур влади. Приблизно у третині скарг, які отримує Міністерство юстиції на судові рішення, або дії суддів, є посилання чи натяк на зловживання або корумпованість суддів .

Наступний крок створення чесного апарату виконавчої влади знизу до верху, оскільки жертви свавілля чиновників не можуть звернутись до суду за захистом своїх прав не тільки через матеріальні причини, а й за складністю процедури звернення.

Тому першочергові кроки для виходу із цього становища – це формування нової правової бази, яка була б на захисті прав людини, допомагала її захистити свої законні права та інтереси у суді. Стержнем у цій перебудові є удосконалення уже прийнятого Закону «Про судоустрій». Він справедливо піддається гострій критиці як у вчених, так і практиків. Цей закон не тільки не вирішив проблему, а навіть погіршив її, максимально ускладнив захист прав та інтересів громадян.

Законом України «Про судоустрій» передбачається створення в Україні системи адміністративних судів для вирішення конфліктів між владою і громадянином. Це важливий антикорупційний важіль, але минуло два роки, а такі суди так і не створені. У результаті сьогодні судовий захист прав і свобод людини став фактично недоступним для рядової людини .

Таким чином, сьогодні зрозуміло, що чинна система спеціальних суб’єктів з боротьби з корупцією не забезпечує скільки-небудь серйозне покращення криміногенної ситуації у державі. Корупція стає все більш витонченою, а трансформовані з радянських часів у сучасні органи, чи створені на їх базі нові стають все менш здатними до виявлення і розслідування складних справ, пов’язаних з корупцією. У результаті в Україні, з часу проголошення незалежності так і не створено системної, комплексної, дійової протидії корупції, і насамперед, системи спеціальних суб’єктів, боротьби з корупцією, що й обумовило її низькі результати.

Серед передбачених Законом «Про боротьбу з корупцією суб’єктів відсутній головного органу, для якого боротьба з корупцією була б основною і визначальною, а не побічною функцією, і який би виконував завдання: розробки політики у цьому напрямі, а також спрямовував роботу щодо попередження, розкриття і розслідування корупції в державі. У той самий час досвід боротьби з корупцією демократичних країн саме й свідчить про такий підхід. Уряди багатьох країн намагаються сприяти зусиллям, спрямованим на викриття корупції шляхом формування спеціальних механізмів, функціями яких є організація на державному рівні подолання цього антисуспільного явища. Так, у Сінгапурі створена комісія з питань боротьби з корупцією; у Гонконзі – Незалежна комісія з боротьби з корупцією; у Австралії – комісія з питань боротьби з корупцією; у Італії, Франції також створені подібні органи. Їх робота значною мірою обумовлена політичною підтримкою з боку вищих посадових осіб держави, функціональною незалежністю, широкими повноваженнями на право розслідування, чесне керівництво.

В Угорщині створені спеціальні підрозділи по боротьбі з економічною злочинністю і корупцією – так звана господарча міліція. Особливості таких підрозділів полягають у виконанні оперативно-розшукової роботи у всіх галузях народного господарства, у тому числі й політичній сфері; проведення дізнання і попереднього слідства по всіх категоріях кримінальних справ; поглибленому опрацюванні методики розкриття і розслідування найбільш складних злочинів у сфері економіки, в першу чергу корумпованої злочинності. При таких підрозділах створені економічні дорадчі Ради, в склад яких входять спеціалісти різного профілю (економісти, технологи, експерти та інші) .

В Австрії існує дві структури, які займаються розслідуванням фактів корупції і «відмивання» грошей: Департамент 11/8, або АСND (Австрійський Центральний департамент з розслідування злочинів, пов’язаних з поширенням та вживанням наркотиків). Як засвідчує досвід його діяльності, злочинці, котрі займаються відмиванням грошей, використовують австрійську банківську систему для переказу грошей. Створено новий підрозділ – EDOK (Федеральна служба по боротьбі з організованою злочинністю). У його складі є група, яка здійснює фінансові розслідування та розслідування злочинів, пов’язаних з відмиванням грошей, і так званий Кліринговий відділ. Він створений відповідно до нового банківського акту, що набув чинності у січні 1994 р. і відтоді австрійські банки повинні доповідати новому відділу про підозрілі операції. Відділ аналізує доповіді і координує розслідування.

Кліринговий відділ може призупинити будь-яку операцію протягом 24 год. Практично зібрати докази незаконної діяльності для призупинення підозрілої операції неможливо. Якщо в результаті розслідування стає очевидним, що підозріла операція торкається незаконного відмивання грошей, то справа передається до суду. За постановою суду з’являється можливість «заморозити» рахунки .

Успішна діяльність цих спеціальних суб’єктів значною мірою обумовлена наданими їм широкими повноваженнями, особливо по заморожуванню коштів, вилученню документів, захисту інформації, перевірці коштів і доходів державних чиновників, що приймають рішення, а також абсолютною підтримкою вищого політичного і державного керівництва держави.

Зазначене свідчить про необхідність прискореного вирішення питань, пов’язаних зі створенням і функціонуванням в Україні незалежного державного органу по боротьбі з корупцією. Необхідність створення такого органу очевидна. Його основна функція вбачається у виявленні та розслідуванні найбільш тяжких, корупційних злочинів, вчинених насамперед в економічній і політичні середі, і особливо, у правоохоронних органах, органах державної влади, управління, в органах місцевого самоврядування. Створення такого органу вирішить головне питання – забезпечить незалежність слідства від стороннього впливу. Професор В. Шакун пропонує створити спеціальний орган по боротьбі з корупцією у системі МВС України, а точніше у Державній адміністрації міліції, одночасно ліквідувавши такі структури в СБУ, ДПА («Голос України», 19.01.2005 р.), але створення такого органу у системі МВС, на нашу думку, сьогодні передчасно, в основному через велику корумпованість цієї системи.

Концентрація основних зусиль незалежного від відомчого впливу державного органу по боротьбі з корупцією повинна бути зосереджена на роботі в органах законодавчої та виконавчої влади, а також в органах, на які покладені функції фінансової, банківської, зовнішньоекономічної діяльності, у сферах приватизації, конверсії, операції зі зброєю та наркотичними речовинами; оперативно-розшуковій діяльності по викриттю серед організованих злочинних груп таких, що мають справжні ознаки організованості, насамперед корумповані зв’язки із структурами влади, які ведуть систематичну, заздалегідь спрямовану злочинну діяльність, вчиняють кваліфіковані розкрадання та інші злочини відносно державної власності, корисливо-насильницькі напади з використанням зброї, вбивства, вимагання тощо; пошуку каналів, форм, механізмів оберту та реалізації коштів поза банківським обігом, перевірці повноти реагування на первинну інформацію про такі факти; запровадженні контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, кредитних ресурсів та іноземних кредитів, що надаються під гарантію держави; перевірці фінансової обґрунтованості та правомірності утворення і функціонування страхових, трастових компаній, узагальненні причин і умов, що сприяли шахрайству в їх діяльності, та вжиття заходів до їх усунення; викритті членів організованих злочинних груп, що займаються великомасштабним вивезенням товарних цінностей за кордон: сировини, матеріалів, продукції, яких гостро потребує народне господарство України, та з метою притягнення до відповідальності посадових осіб, які видають дозволи, ініціаторів, посередників, розпорядників, незалежно від статусу і рангу; виявленні фактів неповернення валютних коштів з-за кордону, розробці та здійсненні по кожному такому факту плану цілеспрямованих оперативно-тактичних дій, здійсненні систематичного контролю за цією роботою.

Вирішення цих завдань можливо при умові надання такому органу реальних повноважень, розпорядчих функцій влади щодо суб’єктів боротьби з організованою злочинністю і корупцією та формування його складу на постійній основі, а не на громадських засадах.

Слід також реформувати Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України. Доцільно створити потужний аналітичний підрозділ, який би свої зусилля спрямовував не тільки на забезпечення його діяльності, а головним чином на розробку політики протидії криміналітету як фактора внутрішньої загрози соціальній безпеці держави. Слід підтримати думку багатьох фахівців про заснування на базі чисельних наукових центрів та інститутів правоохоронних відомств Інституту кримінології при Координаційному комітеті з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю, що дало б змогу сконцентрувати їх зусилля, взяти під належний контроль цю роботу.

Проте для подолання корупції примусові механізми, навіть за умов створення і високоефективного незалежного органу розслідувань, самі по собі її не вирішують. Одна структура не в змозі результативно боротися самостійно з цим явищем. Необхідно проводити лінію, щоб кожний державний інститут, як це викладено в рекомендаціях ООН, розробляв, приймав і впроваджував в життя заходи по недопущенню у своєму відомстві умов для корупції і хабарництва . Це другий рівень органів, на яких держава законодавчо покладає функції і обов’язки з подолання корупції у відповідних центральних відомствах і підлеглих їм структурах. Тобто в державі повинна бути створена і закріплена законом система органів, які поряд з правоохоронними відомствами, будуть нести всю відповідальність за стан боротьби з корупцією. Це ті державні суб’єкти, які у межах виконання своїх головних функцій, одночасно забезпечують антикорупційну профілактичну функцію, а у разі вчинення таких діянь направляють матеріали у відповідні правоохоронні органи. До системи таких органів, крім правоохоронних, повинні входити міністерства, державні комітети, інші центральні відомства, які покликані вести боротьбу з корупцією всередині самого відомства шляхом контролю і правового регулювання. Це перш за все Міністерства фінансів, економіки, інші галузеві міністерства, Фонд державного майна України, Національний банк України, контролюючі органи: Головне контрольно-ревізійне управління, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет та митна служба. Вони повинні нести всю відповідальність за стан законності і порядку в підпорядкованій системі зверху до низу.

У Сполучених Штатах Америки, наприклад, головною ударною силою у боротьбі з корупцією є Міністерство фінансів (до його структури входить і слідчий апарат, який самостійно проводить слідство), а також банківська система країни, яка системно контролює рух грошової маси, відслідковує кошти, які «відмиваються» через банки та ін. І це дає найбільш позитивний результат, оскільки саме через фінансово-банківську систему находять найбільший прояв всі види корупції.

В Україні частково таку функцію виконує Головна контрольно-ревізійна служба Міністерства фінансів. Проте, ця важлива служба у Законі України «Про боротьбу з корупцією» навіть не включена до переліку органів, на які держава покладає обов’язки боротьби з корупцією. Хоча цілком зрозуміло, що саме цей орган, який має розгалужену систему контрольних органів у державі, реально, у змозі протидіяти корупції, особливо у фінансовій сфері.

До переліку органів, які в змозі вести ефективну боротьбу з корупцією, слід включити також Державний митний комітет та Державний комітет у справах охорони державного кордону. Їх роль у викоріненні корупції у зовнішньоекономічній діяльності повинна бути визначальною.

Таким чином, важливим механізмом у подоланні корупції можуть і повинні стати всі центральні органи державного управління, тобто кожне центральне відомство у своїй сфері. У цьому контексті слід зазначити, що зростанню корупції у державі, зміцненню «тіньової» економіки значною мірою сприяло поспішне та невиправдане руйнування старої радянської системи контролю, яка непогано обслуговувала владу. За нових умов господарювання такий контроль поступово був ліквідований, хоча чинники, що обумовлюють поширення корисливих посягань на державне і суспільне майно, не зникли, а лише видозмінилися. Після усунення органів народного контролю, відомчого ревізійного апарату, різних галузевих інспекцій держава фактично втратила найважливіший інструмент управління підприємницькою діяльністю, а нової, адекватної змінам, що відбуваються в суспільстві, повноцінної системи контролю створено не було. Своєчасно не проведено реформування Контрольно-ревізійної служби Міністерства фінансів, яка сьогодні не наділена повноваженнями фінансового контролю за приватною економікою. Це призвело до того, що соціально-економічна сфера залишилась незахищеною від різного роду корисливих зловживань, у зв’язку з чим розміри матеріальної шкоди, заподіяної, перш за все, економічною злочинністю, зросли в десятки і сотні разів. Найбільш вразливою стала фінансова сфера держави. Тому, на нашу думку, державному і громадському контролю тією чи іншою мірою повинні підлягати всі форми власності, у тому числі банки, підприємницькі та комерційні структури.

Безумовно, нова система державного і громадського контролю повинна будуватись на певних принципах, головними з яких є незалежність, всеохопленість, гласність. Хоча контрольні органи не можуть бути абсолютно незалежними, оскільки вони є частиною у цілому, вони повинні мати функціональну й організаційну незалежність, необхідну для виконання покладених на них завдань. Така ступінь незалежності повинна бути закладена у Конституції, а деталі можуть бути встановлені Законом України «Про державний контроль» .

Друга важлива ознака – всеохопленість. Контролюючі органи повинні перевіряти діяльність уряду, його адміністративного керівництва і будь-якого підлеглого йому органу. Однак, це зовсім не означає, що уряд підпорядковується контролюючим органам. Зокрема, уряд повністю відповідає за свої дії та помилки і не може звільнити себе від відповідальності, посилаючись на проведені перевірки та думки експертів контролюючих органів, якщо така експертна думка не була надана як юридично обґрунтованого та оформленого висновку.

Третя ознака – гласність. Результати перевірок повинні друкуватись у засобах масової інформації, тільки у такому випадку контроль буде ефективним. Щорічно контрольні органи повинні видавати звіт про проведену роботу, направляти його до парламенту та уряду, інформувати засоби масової інформації.

Разом з тим, кардинальний шлях до подолання корупції в Україні, на нашу думку, полягає не стільки через запровадження спеціальних і контролюючих заходів, скільки через злам суспільної свідомості, через відкриту державну політику, а також цілеспрямовані дії та персональну громадянську відповідальність усіх рівнів службовців, правоохоронців, керівників міністерств і відомств, підприємств і установ, партій і громадських об’єднань, кожної особи. Накопичений у демократичних країнах досвід засвідчує, що найефективніший спосіб боротьби зі зловживаннями посадових осіб всіх рангів, у тому числі і державних службовців, – це повсякденний громадський контроль за їх діяльністю, у тому числі і за правоохоронними органами.

- Реальність така, що сьогодні в Україні з усіх проблем, пов’язаних з боротьбою з корупцією і організованою злочинністю, і у цілому розбудови правової держави немає такої, яка б завдала більшої шкоди, як корупція в правоохоронних і контролюючих органах. Збитки, яких вона завдає суспільству, неможливо виміряти загальноприйнятою статистикою. Найбільша шкода полягає у тому, що вона паралізує довіру суспільства до правоохоронних органів і спроможність керівника правоохоронного органу контролювати та спрямовувати діяльність своїх кадрів. Незалежно від того, які корупційні діяння можуть бути поза сферою діяльності органів державної виконавчої влади, певною мірою можна стверджувати, що чистота діяльності організацій і установ з питань забезпечення законності і правопорядку є винятковою, оскільки саме працівникам цих органів влади доручено захищати безпеку і права всіх громадян. Для забезпечення здійснення такого захисту працівникам правоохоронних органів надаються спеціальні повноваження і виняткові права: від одержання інформації про людей – до застосування сили і зброї. Тому, саме правоохоронці повинні бути взірцем у безкомпромісній боротьбі з корупцією.

Проте практика свідчить, що організована злочинність активно вишукує корумпованих відповідальних посадових осіб, у тому числі і серед співробітників правоохоронних, митних, податкових, інших контролюючих органів, які б захищали її інтереси щодо функціонування тіньової економіки та відмивання незаконно здобутих коштів, створювали б для неї захисний бар’єр. Тому проблема чистоти кадрів у правоохоронних та контролюючих органах залишається однією із головних у комплексі заходів з подолання корупції у державі. На жаль, серед зв’язків кримінальних авторитетів все частіше виявляються співробітники міліції, прокуратури, контрольно-ревізійного управління, податкової адміністрації .

- Вивчення матеріалів про притягнення до відповідальності за хабарництво слідчих і працівників, котрі виконували функції дізнавачів, виявило найбільш характерні їх протиправні дії, якими досягався їх корисливий інтерес: відмова у порушенні кримінальної справи за надуманими мотивами; незаконне закриття кримінальної справи; безпідставна зміна міри запобіжного заходу відносно обвинуваченого; продаж інформації по кримінальних справах; необґрунтована перекваліфікація злочинного діяння на менш тяжкий склад злочину з метою пом’якшення покарання.

- Корупційна поведінка працівників різних служб органів внутрішніх справ, звичайно, не однакова. За результатами досліджень у структурі виявлених зловживань серед працівників органів внутрішніх справ, особливо хабарництва, одне з перших місць посідає державна автомобільна інспекція. Найбільш поширені зловживання її працівників пов’язані з: використанням службового становища по наданню послуг комерційним і підприємницьким структурам в придбанні спеціалізованого транспорту; наданням дозволу на проїзд у зоні обмеження; видачею посвідчень на право управління автотранспортом особам, що не пройшли навчання; реєстрацією і видачею документів на автотранспорт, придбаний за кордоном; оформленням документів, пов’язаних із заміною кузова, інших агрегатів; позбавленням відповідальності порушників правил дорожнього руху та ін.

- Свої особливості мають і корупційні діяння працівників паспортних та візових апаратів, підрозділів громадської безпеки тощо. Тому, загального підходу для протидії зловживанням працівників різних служб бути не може.

- Сьогодні в структурі органів прокуратури є спеціальні підрозділи, які здійснюють нагляд, за додержанням законності у процесі дізнання і попереднього слідства, оперативно-розшуковій діяльності та адміністративній практиці, а у цілому, за дотриманням законності у діяльності фактично всіх правоохоронних і контролюючих органів. Але якість їх роботи не відповідає потребам дня.

- У свою чергу, в регіональних управліннях МВС і СБУ, податкової міліції, крім штатних підрозділів з організаційно-контрольними функціями, є свої спеціальні внутрішні підрозділи по контролю за етикою поведінки особового складу (служба внутрішньої безпеки), але через ряд причин ефективність їх роботи також залишається недостатньою.

- Способи боротьби з корупцією у різних правоохоронних відомствах, і навіть в середині одного відомства, не можуть бути тотожними. Але в основі цієї роботи повинен бути покладений глибокий аналіз прийнятих судами, слідчими і оперативними працівниками рішень, щодо закриття чи припинення кримінальних справ, законності обвинувачувальних чи виправдальних вироків, процесуальних рішень, обґрунтованості звільнення правопорушника від адміністративної відповідальності та інших дій, які можна визначити як нелогічні.

- Безумовно, процес формування високого морального клімату дуже складний, в нього входить багато складових, зокрема: глибока перевірка способу життя кандидатів на службу і відбір тільки тих, чия поведінка вказує на їх орієнтацію на систему позитивних цінностей суспільства; діяльність керівництва, направлена на контроль за постійним дотриманням етичних і правових норм працівників; створення в підрозділах антикорупційної атмосфери, використовуючи для цього передбачені законом заходи і способи протистояння корупції; вдосконалення системи соціального захисту і матеріального забезпечення службовців цих відомств держави.

- Забезпечення відповідного рівня заробітної плати суддям, прокурорам, слідчим, міліціонерам є одним із основних факторів запобігання корупції, але формування моральних цінностей є найактуальнішим завданням, оскільки основою поведінки будь-якої особи є її моральні орієнтири і цінностні установки, відповідно до яких вона визначає свою поведінку, реалізуючи особистий інтерес чи виконуючи посадові функції. Знецінення надбань суспільства залишається сьогодні однією з основних причин поширення корупції в Україні.

- В організації профілактики корупції слід виходити також з того, що вона може вплинути фактично на кожного співробітника, оскільки пов’язана як із об’єктивними факторами (низький рівень матеріального забезпечення), так і з суб’єктивними. Це може бути наслідком будь-якої пристрасті, наприклад, бажання вести «широкий» спосіб життя, наслідування обраному ідеалу тощо. Соціальна практика свідчить, що навіть керівники високого рівня, з високим рівнем заробітної плати і матеріальної забезпеченості з цих же мотивів йдуть на зловживання службовим становищем, одержання хабара. Протидією цьому може бути одне – високий рівень професійної етики, створення такої атмосфери в колективі, яка робить неможливим для кожного співробітника участь у корупції. У боротьбі з цим злом акцент треба робити на запобіганні корупційним проявам. Притягнення до відповідальності – це другорядний захід, який лише фіксує наслідки корупції.

- Німці, наприклад, вважають, що громадяни не повинні мати навіть найменших сумнівів у порядності та чесності поліцейських, які покликані стояти на сторожі законності, мають бути взірцем законослухняності. Поліція повинна мати еталон поведінки, відрізнятися від усіх інших державних органів своїм зразковим характером. Адже вона уособлює монопольне право держави на застосування сили. І якщо поліція не буде дотримуватися закону, то країна з правової держави перетвориться на країну з кулачним правом.

- Тому, які б хороші антикорупційні засоби не були прийняті в Україні, без сильної прокуратури, чесної міліції і судової влади вони діяти і не будуть. Чесні і авторитетна судова влада і незалежні сильні прокурорсько-слідчі органи мають вирішальне значення в протидії корупції, навіть при недоліках і лазійках в законодавстві, яке постійно потребує свого удосконалення. Це переконливо було доказано в Італії, де завдяки цим фактором була максимально обмежена корупція на всіх поверхах влади, яка панувала тут декілька десятків років, чинивши терор навіть відносно прем’єр-міністрів. У Південній Кореї також завдяки чесності і порядності судово-слідчої влади були засуджені за корупцію навіть два екс-президенти країни .

- До причин відомчого рівня, що сприяють, слід віднести: політичний вплив, відсутність чітких норм моралі (працівників правоохоронних органів), недосконалість соціальної політики в оплаті праці, відсутність критеріїв оцінки їх діяльності, недостатня професійна підготовка. Корупційна поведінка посадових осіб виникає, передусім, внаслідок розвитку неофіційних взаємовідносин службовців і посадових осіб, вона «заохочується» недосконалістю організації управління і негативно впливає на прийняття об’єктивних рішень. Більш того, неофіційна обстановка, що склалася в апараті органу управління при виконанні функціональних обов’язків відіграє значну роль у формуванні певної негативної поведінки і особистих намірів щодо здійснення корупційних проявів. Втягування посадових осіб у протиправну корупційну діяльність, крім зазначеного, залежить і від значення тієї користі, яку одержує посадова особа. Одним із стримуючих факторів у протидії цьому явищу, на нашу думку, є суспільні цінності, які будуються на засадах чесності і добропорядності.

Для протидії корупції у центральному апараті та в регіональних управліннях системи МВС, ДПА, СБУ, а у січні 2005 р. і у Генеральній прокуратурі України створені управління внутрішньої безпеки, які підпорядковані першим керівникам цих відомств. На місцях, в усіх обласних центрах і містах Києві та Севастополі також створені відповідні структури. Зміст і напрями їх роботи можна простежити на повноваженнях відповідної служби Державної податкової адміністрації.

Відповідно до Закону України «Про державну податкову службу в Україні», Положення про організацію роботи підрозділів по боротьбі з корупцією основними завданнями служби є:

- попередження виявлення і розкриття посадових злочинів і корупції з боку працівників податкової служби під час виконання службових обов’язків;

- профілактична робота стосовно недопущення розголошення службової таємниці, втрати спеціальної техніки, зброї, документів строгої звітності та інформації, що зберігається в банках даних податкової служби;

- безпека органів ДПС, її працівників та їх близьких родичів (захист від протиправних дій з боку злочинних елементів і злочинних угруповань).

Виходячи із завдання та правового статусу підрозділів по боротьбі з корупцією, співробітники служби наділені правом:

- проводити гласні та негласні оперативно-розшукові заходи у порядку, визначеному Законом України «Про оперативно-розшукову діяльність»;

- документувати протиправну діяльність правопорушників з метою притягнення їх до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності;

- організувати відомчі перевірки з питань діяльності органів податкової служби;

- встановлювати наміри окремих осіб і злочинних угруповань з підготовки та скоєння протиправних та провокаційних дій щодо ДПС та її працівників.

Прикладом таких злочинів може бути злочин, скоєний ревізором–інспектором регіонального управління ДПА у Миколаївській області. Злочинець, ревізуючи комерційну структуру, за заниження донараховних сум отримав від директора підприємства хабар у вигляді труб на суму 2,5 тис. грн.

У цьому контексті важливу роль відіграє кадровий склад правоохоронних органів, його якісні характеристики. Чи відповідає світовим стандартам, наприклад, вітчизняна податкова служба. Порівняємо Україну з Голландією. 27 голландських податківців виконують ті самі функції, що 300 в Україні! Отже штати можна скоротити десь утроє – учетверо, що у такій самій пропорції скоротило б і розміри хабарів податківців. Але для цього слід суттєво підвищити їх професійний рівень і принципово змінити стиль роботи – з ревізора податківець має перетворитися на аналітика.

Реального поліпшення боротьби з корупцією у державі можна досягти ще за однієї умови: докорінного перегляду існуючих критеріїв оцінки діяльності правоохоронних органів, які сьогодні визначаються, виходячи з суто кількісних показників (виявлених злочинних груп, направлених до суду кримінальних справ або складених протоколів про корупційні правопорушення тощо).

Результативність боротьби з цими злочинами та правопорушеннями, на нашу думку, має оцінюватися передусім з точки зору ступеня суспільної небезпеки розкритих та розслідуваних злочинів або виявлених правопорушень (зрозуміло, з обов’язковим урахуванням своєчасності їх виявлення та розкриття, а також запобігання), службового становища притягнутих до передбаченої законом відповідальності осіб, відшкодування заподіяних злочинною діяльністю збитків та врешті, результатів судового розгляду як єдиного критерію законності та обґрунтованості притягнення винних до відповідальності.

Безумовно, реальне посилення боротьби з корупцією потребує включення багато інших важелів. Воно вбачається не стільки у посиленні кримінальної функції держави, державного контролю, покращенню роботи правоохоронних органів, скільки у використанні демократичних чинників, дотриманості принципів соціально орієнтованої правової держави, наявності необхідної політичної волі керівництва держави, розуміння вищими посадовими особами гострої необхідності подолання цього негативного соціально-політичного явища, створення морального простору для реалізації прав, свобод і інтересів громадян. Держава повинна гарантувати ефективну і справедливу діяльність своїх установ і посадових осіб, які б особистим прикладом зміцнювати віру громадян у верховенство права і закону. Для реалізації цих принципів необхідно забезпечити чіткі, науково виважені політичні, правові та організаційно-практичні механізми подолання корупції; незалежність преси; прийняття, реалізацію законів, які потребують дотримання певних стандартів відносно чистоти бізнесу і торгівлі, демократичного нагляду за діяльністю державних і приватних підприємств і банків; законів, які безпосередньо спрямовані проти корупції і які дозволяють притягувати до відповідальності винних у цьому посадових осіб; законодавче гарантування можливості створення та діяльності системи соціального контролю.

Сьогодні в Україні такі умови поки не створені, насамперед, чинна нормативна база не відповідає цим вимогам, у тому числі й Закон України «Про боротьбу з корупцією». Його авторами була зроблена спроба подолати корупцію на рівні конкретного протизаконного проступку без з’ясування генезису та суті цього явища, умов, що його обумовлюють. У його розумінні було змішано найважливіші інститути різних галузей науки і права, а правоохоронні органи одержали недосконалий антикорупційний важіль, який зосереджує основні зусилля тільки на адміністративних і дисциплінарних заходах. Передбачені норми адміністративної відповідальності неадекватні процесам, що відбуваються у суспільному житті; не виважено звужено коло державних органів, на які покладені функції боротьби з корупцією, а також суб’єктів корупційних діянь. Визначені ним інституційні механізми боротьби з корупцією є слабкими і малоефективними. Цей закон приймався без урахування основних чинників корупції, а законодавство побудоване в основному на забороні займатися тією чи іншою підприємницькою діяльністю.

Але й такі обмеження не відповідають логіці. Якщо державним службовцям, наприклад, заборонено займати посади в державних органах протягом трьох років з дня їх звільнення за корупційні діяння, то відносно депутатів не передбачено заборону знову балотуватися у депутати, або на виборні посади.

Суперечить системі моральних цінностей і загальноприйнятим нормам права інститут відповідальності за корупційні діяння. Встановлені ним норми утому, що вони зупинять корупціонера у наданні зацікавленій особі незаконного сприяння, за що він одержить «гонорар» значно більший, ніж сума штрафу, передбачена відповідною санкцією за таке діяння. Не запроваджений інститут політичної відповідальності за такі дії для фізичних і юридичних осіб.

Не визначено також чітких рамок, які б розмежували поняття кримінального та адміністративного корупційного діяння. На практиці це приводить до того, що за ті самі діяння державні службовці в одних випадках несуть кримінальну, а в інших адміністративну відповідальність. Не спрацьовує норма про звільнення корупціонера зі займаної посади. У першому півріччі 2004 р. судами притягнуто до відповідальності 510 державних службовців, депутатів, а звільнено з посад всього 47 осіб, або 9 %. Не прийнято до уваги і те, що корупція – складне соціально-політичне явище, а її детермінантами є недосконалість поведінки людини, влаштування механізмів влади, урядового і громадського контролю, існування багаточисельного державного апарату, намагання реанімувати функції розподілу тощо.

На нашу думку, Закон України «Про боротьбу з корупцією» також необґрунтовано звузив коло можливих суб’єктів корупційних діянь, що суттєво гальмує боротьбу з цим антисуспільним явищем. Відповідно до цього Закону за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з ним, несуть відповідальність особи, уповноважені на виконання функцій держави:

- державні службовці;

- народні депутати України;

- депутати Верховної ради АР Крим;

- депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад;

- посадовці місцевого самоврядування;

Згідно з постановою Пленуму Верховного суду від 25.05.1998 р. № 13 «Про практику розгляду судами України матеріалів про корупційні діяння та інші правопорушення пов’язані з корупцією» до відповідальності за здійснення корупційних правопорушень, окрім вказаних вище осіб, притягуються також військовослужбовці (крім тих, які проходять строкову службу), а також інші особи, які притягуються до адміністративної відповідальності на підставі положень дисциплінарних статутів. При цьому слід враховувати, що відповідальність за окремими нормами закону можуть нести тільки спеціальні суб’єкти, а саме:

- державні службовці, які є посадовцями (ч. 3 ст. 5 Закону);

- керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ і організацій або їх структурних підрозділів (ст. 10 Закону);

- особи, на яких покладені обов’язки складати протоколи про здійснення корупційних правопорушень або направляти ці протоколи в суд (ст. 11 Закону).

Окрім перерахованих осіб, до суб’єктів корупційних правопорушень належать судді, прокурори, слідчі, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники СБУ, посадовці податкової адміністрації і податкової міліції, митної служби, інших правоохоронних органів, перерахованих в ч. 1 ст. 2 Закону «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів, а також працівників апарату суду, прокуратури й інших вказаних органів, уповноважених на виконання функцій держави» від 3.12.93. проте ці посадові особи у самому законі чомусь не зазначені. Слід також зазначити, що особа набуває статусу державного службовця з моменту ухвалення рішення про зарахування її на посаду державного службовця, незалежно від того, прийняла присягу чи ні, а також чи присвоєний їй ранг, чи попереджена вона про обмеження встановлені ст. 5 Закону.

Сучасна наукова думка тільки приблизно окреслює коло суб’єктів корупції, занадто їх узагальнює під терміном «посадові особи» без конкретизації належності до державних чи суспільних структур, а теоретичні дефініції щодо цього ґрунтуються на поведінковому аспекті цих «посадових осіб» – певній злочинній дії (підкупі, одержанні хабара тощо). Тому не можна вважати вдалою спробу визначення кола суб’єктів корупції у ст. 2 Закону України» Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. Поза впливом цього закону залишилось багато учасників політичних процесів (виборчого, лобіювання, політичного тиску та іншого), які як свідчить практика, значною мірою вражені корупцією. Все це приводить до того, що у національному законодавстві сфера застосування відповідальності за корупцією не виправдано звужена, усуває можливості його використання для припинення посадових зловживань у політичній сфері. А також таких життєво важливих для економіки галузях, як фінансова система, оборонна промисловість, транспорт, зв’язок, паливно-енергетичний комплекс, в яких незаконні дії керівників державних підприємств, або підприємств зі змішаною формою власності можуть заподіяти значний збиток інтересам держави і громадян.

Як свідчить аналіз зарубіжної новітньої літературної та емпіричної бази, там коло суб’єктів корупції значно розширене. Саме такий підхід був покладений в основу Закону «Про боротьбу з корупцією» у Росії, в якому (ст. 3) коло суб’єктів правопорушень, пов’язаних з корупцією, значно розширене. До нього віднесені:

- федеральні державні та інші службовці, які мають посади в державних органах влади і управління, організаціях, установах, фондах, що одержують заробітну плату із державного бюджету Росії, цільових позабюджетних або валютних фондів, які створили органи державної влади;

- службовці державних господарчих структур (підприємств, організацій), у майні і коштах яких сумарна частка державної і муніципальної власності становить не менше половини;

- судді;

- депутати всіх рівнів;

- помічники депутатів;

- народні засідателі;

- особи, які постійно або тимчасово беруть участь у виконанні державних функцій на громадських засадах, або шляхом приватної діяльності.

Особливо слід зазначити, що до осіб, які уповноважені на виконання державних функцій, віднесено також службовців банків, інших кредитно–фінансових установ, транспорту і зв’язку, а також їх підприємств, незалежно від форм власності.

Не обмежує коло суб’єктів корупції тільки державними службовцями і депутатами законодавство більшості європейських країн і Сполучених Штатів Америки. У Кримінальному Кодексі США визначені такі категорії публічних службовців – суб’єктів корупції: посадові особи, які виконують розпорядчі функції або проводять перевірки розслідування, судочинство, здійснюють охорону засуджених; посадові особи, що мають відношення до державних контрактів і майнових угод; посадові особи, які виконують судові або адміністративні функції.

Водночас, Примірним Кримінальним Кодексом США передбачає окремі виключення з цього правила, коли отримання публічним службовцем матеріальної винагороди не є правопорушенням , зокрема: – винагород, що передбачені законом; подарунків або інших послуг, отримання яких обумовлює родинними зв’язками або професійними взаємовідносинами; малозначних послуг, пов’язаних з особистими, професійними або діловими контактами. При цьому Кримінальне законодавство США особливо виділяє таких службовців – суб‘єктів корупції, які вирішують питання розслідування злочинів, арешту та інших пов‘язаних з цим дій, тобто працівників правоохоронних органів, корупційні діяння яких наносить найбільшу шкоду суспільству .

Згідно зі ст. 175 КК Франції відповідальність за корупцією несе будь-яка службова особа, публічний службовець, що «відкрито або шляхом підробки документів одержить будь-яку винагороду від операції, торгів, які повністю або частково знаходились під час скоєння злочину в його управлінні або під його контролем». У цій країні публічний службовець поняття більш широке ніж державний службовець.

- У свою чергу, Швейцарським Кримінальним Кодексом суб’єктами корупції визначаються члени будь-якого органу влади, насамперед, органів правосуддя, експертів, перекладачів, які наперед вимагають подарунок чи якусь іншу винагороду за діяння, які порушують їх службові обов’язки, або діяння, що не порушують таких обов’язків, але входять до їх функцій . У більшості країн до суб’єктів корупції відносять і політичних діячів – керівників партій, громадських організацій.

З урахуванням викладеного і високого рівня корупції в Україні, нагальною є необхідність значно розширити коло суб’єктів корупційних діянь у чинному законодавстві України. За основу слід взяти визначення «публічної посадової особи», яка є суб’єктом корупції, дане в «Конвенції ООН проти корупції» від 31 жовтня 2003 р., яка узагальнюючим суб’єктом корупції називає «публічну посадову особу» і дає їй таке визначення:

- «публічна посадова особа» означає: 1) будь-яка призначувана або виконавчому, адміністративному чи судовому органі Держави-учасника на постійній основі за плату чи без оплати праці, незалежно від рівня посади цієї особи; 2) будь-яка інша особа, що виконує яку-небудь публічну функцію, у тому числі для публічного відомства чи публічного підприємства, що надає яку-небудь публічну послугу, як це визначаться в внутрішнім законодавстві Держави-учасника; 3) будь-яка інша особа, обумовлена в якості «публічну посадову особу» у внутрішнім законодавстві Держави-учасника. Проте з метою прийняття деяких конкретних заходів, передбачених гл. ІІ цієї Конвенції, «публічну посадову особу» може означати будь-яка особа, що виконує певну публічну функцію чи надає якусь публічну послугу, як це визначається у внутрішньому законодавстві держави – учасника і як це застосовується у відповідній області правового регулювання цієї держави –учасника;

- «іноземна публічна особа» означає будь-яка призначувана особа, що обирається, чи займає яку-небудь посаду у законодавчому, виконавчому, адміністративному чи судовому органі іноземної держави, і будь-яка особа, що виконує публічну функцію для іноземної держави, у тому числі для публічного відомства чи публічного підприємства;

- «посадова особа публічної міжнародної організації» означає міжнародного цивільного службовця чи будь-яку особу, що уповноважена такою організацією діяти від її імені.

Таким чином, відповідно до цієї Конвенції ознакою суб’єкта корупції є не лише посада, а й виконання публічної функції, надання публічних послуг. У чинному українському законодавстві суб’єкта корупції характеризує одна ознака посада держслужбовець, депутат, працівник органу місцевого самоврядування, що штучно звужує можливість вести всеосяжну боротьбу з корупцією, оскільки публічні послуги надають не тільки вищезазначені особи.

Водночас важливе теоретичне і практичне значення має, на нашу думку, запровадження в Україні юридичної та політичної відповідальності юридичних осіб як суб’єктів корупції, що не знайоме національному законодавству . Чому це так необхідно? За даними Державної податкової адміністрації в Одеській області, наприклад, із 36 тис. зареєстрованих підприємницьких структур у 1997 р. не сплачували податки 5,6 тис. Тому притягнення до кримінальної або адміністративної відповідальності одного з керівників фірми ніяк не вплине на діяльність фірми у цілому. Настала потреба дати правову основу і способам знешкодження злочинного корупційного осередку – різного роду псевдоорганізацій під виглядом юридичної особи. Тому є всі підстави підтримати ідею про запровадження інституту юридичної відповідальності юридичних осіб у випадках:

- якщо юридична особа не виконує вимоги закону про заборону окремої діяльності;

- якщо юридична особа винна в діяльності, яка не відповідає його установчим документам;

- якщо дії, що нанесли збитки громадським інтересам, були скоєні в інтересах юридичної особи і були схвалені нею.

Правовою основою запровадження в Україні юридичної відповідальності за неправомірні дії юридичних осіб можуть бути правові документи міжнародних організацій.

Таку вимогу, зокрема, містять:

- Рамкова Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти організованої злочинності 1997 р. (ст. 3);

- Міжнародна конвенція про боротьбу з фінансування тероризму 1999 р. (ст. 5), ратифікована Україною 12 вересня 2002 р.;

- Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності 2000 р. (ст. 10), підписана Україною 12 грудня 2000 р.;

- Конвенція про кіберзлочинність 2001 р. (ст. 12), підписана Україною 23 листопада 2001 р.;

- Конвенція про корупцію у контексті кримінального права 1999 р. (ст. 18), підписана Україною 27 січня 1999 р.

України стала Стороною Міжнародної конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму 1999 р. (Закон про ратифікацію від 12 вересня 2002 р.) та Факультативного протоколу до конвенції про права дитини щодо торгівлі дітьми, дитячої порнографії 2000 р. (Закон про ратифікацію від 3 квітня 2003 р.), і тим самим взяла на себе прямі зобов’язання щодо встановлення відповідальності юридичних осіб за злочини.

«Зараз багато можна було б говорити про правовий аспект ратифікації цих міжнародних актів, оскільки на той час в Україні (як утім і зараз) інституту відповідальності юридичних осіб за вчинення злочинів не існувало. Згідно ж з вимогою ч. 8 ст. 7 Закону України від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори України», «якщо на ратифікацію подано міжнародний договір, виконання якого потребує ухвалення нових законів України, проекти законів про ратифікацію та про зміни до законодавчих актів подаються на розгляд Верховної Ради України разом і ухвалюються одночасно». Однак, цього не було зроблено.

Встановлення такої відповідальності юридичної особи за вчинення злочину, свідчитиме не тільки про виконання Україною зобов’язань за вказаними Конвенцією та Протоколом, а й за міжнародним звичаєвим правом.

Що стосується обрання виду юридичної відповідальності (цивільно-правової, адміністративної чи кримінальної) для юридичної особи, то до цього питання слід підходити не менш серйозно.

Наведені документи надають державам-учасницям можливість самостійно визначитися щодо виду відповідальності юридичної особи. Альтернативою кримінальної відповідальності названо адміністративну та цивільно-правову. Проте аналіз запроваджених Радою Європи (РЄ) та Європейським Союзом (ЄС) для свої членів стандартів щодо визначення виду відповідальності юридичних осіб дає підстави твердити, що вказані організації за наявності альтернативи вибору надають перевагу конкретним видам відповідальності.

Згідно з Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи R (2000) 11 держави – члени Ради Європи повинні ввести цивільно-правову та кримінальну відповідальність юридичних осіб з конкретизованим покаранням.

Документ про спільні дії Європейського Союзу від 1997 р. зобов’язує держави – члени ЄС запровадити адміністративну чи кримінальну відповідальність за злочини, вчинені від імені юридичної особи без урахування кримінальної відповідальності фізичних осіб, що стали співучасниками чи організаторами злочину.

Враховуючи те, що Україна сьогодні є членом як Організації Об’єднаних Націй, так і Ради Європи, а також вживає заходів щодо набуття членства у Європейському Союзі, цілком виправданим було б при виборі виду відповідальності юридичної особи дотримуватися, перш за все, встановлених цими організаціями для своїх членів «правил гри».

Це питання було позитивно вирішено багатьма країнами світу. Нині інститут кримінальної відповідальності юридичних осіб притаманний кримінальному праву більшості розвинутих держав, серед яких особливе місце посідають Франція, Англія, Сполучені Штати Америки, Австралія та Данія. О. Романюк досліджує досвід Франції з цього питання .

Відповідно до ст. 121-2 Кримінального кодексу (КК) Франції (прийнятий у 1992 р. із змінами станом на 1 січня 2002 р.) юридичні особи, за винятком держави, підлягають кримінальній відповідальності згідно з положенням ст.ст. 121-4; 121-7 та у випадках, передбачених законом чи регламентом, за злочинні діяння, вчинені на їх користь органами чи представниками юридичної особи. Що стосується покарання, то згідно із ст. 131-39 КК Франції до кримінальних та виправних покарань, яким піддаються юридичні особи, віднесено штраф та у випадках, передбачених законом, а також:

- тюремного ув’язнення до п’яти років для фізичних осіб;

- заборона займатися такою діяльністю;

- віддання під судовий нагляд терміном до 5 років та фінансові обмеження.

Що стосується економічних законів, то антикорупційним змістом повинен бути пронизаний кожен з них, вся система законодавства. Недосконалі закони з великим числом відсилочних норм залишають простір для чиновничого розсуду і прийняття вибіркових рішень, або відверто лобістських постанов, рішень, якими надаються пільги у виняткових випадках, що особливо сприяє і підживлює корупцію.

Виходом з такого стану справ було б створення, згідно із світовим досвідом, зокрема, Росії, об’єднаної міжвідомчої комісії у складі депутатів Верховної Ради, представників Генеральної прокуратури, Міністерств юстиції, внутрішніх справ, Служби безпеки України, економічних відомств, політичних партій та об'єднань громадян, наукових і практичних працівників по координації законодавчої діяльності у державі. На цю комісію покласти функції планування, забезпечення і координації законопроектної діяльності у державі; протидії корпоративним і галузевим інтересам при підготовці законів, забезпечення високої якості законопроектів і врахування антикорупційної спрямованості кожної з них; розгляд законодавчих ініціатив і відпрацювання рекомендацій по організації роботи над законопроектом та вирішення їх пріоритетності; підготовки пропозицій по формуванню блоків законопроектів, які подібні до предмета врегулювання, в тому числі спрямованих на посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією; організація експертизи законопроектів, сприяння інститутам соціального контролю тощо.

При вирішенні цього питання слід мати на увазі, що ще у Резолюції Міжнародної науково-практичної конференції «Організована злочинність і корупція в Україні: механізм її розвитку і проблеми забезпечення прав людини», п. 1.3. передбачалось «…створити окрему групу спеціалістів для відпрацювання низки базових законопроектів, які необхідно у такому самому комплексі впроваджувати в практику».

У першочерговому порядку потребують вирішення також політичні, організаційні та правові питання у сфері фінансового і банківського регулювання, приватизації, зовнішньоекономічної діяльності. Закони та інші нормативні акти, що регулюють відношення у цих сферах, не конкретні, нерідко суперечать один одному, що породжує корупцію. Наприклад, громіздка система ліцензування і погодження створюють додаткові можливості для корумпування і росту чиновничого апарату. Зважаємо, що терміново необхідні нові закони, які регулювали б банківську діяльність і передбачали більш дієвий механізм контролю за діяльністю комерційних банків: закон про відповідальність за незаконне одержання і використання кредитів; про зовнішньоекономічну діяльність; про відповідальність за умисне порушення бухгалтерського обліку; про легалізацію незаконних доходів за незаконні трансферні операції; про порядок ліцензування і квотування; про ревізійну та аудиторську службу; про порядок декларування доходів чиновників і всього населення; про діяльність бюджетних і позабюджетних фондів і багато інших.

В Україні за роки незалежності було прийнято кілька загальнодержавних антикорупційних програм, але аналіз виконання їх вимог свідчить, що поки що спрацьовує стереотип поведінки псевдосоціалістичного минулого, тому і відношення до цих програм як до чергової політичної компанії. У результаті вони формально прийняті, а надалі на стан справ фактично не вплинули .

Водночас очевидно, що кардинальний шлях до подолання корупції у нашій державі полягає не стільки через впровадження адміністративних і кримінальних заходів, скільки через посилення громадського і державного контролю, злам суспільної свідомості, через відкриту державну політику, а також цілеспрямовані дії та персональну громадянську відповідальність усіх рівнів службовців, правоохоронців, керівників міністерств і відомств, підприємств і установ, партій і громадських об’єднань, кожної особи.

Одним із таких важливих механізмів, спрямованих на викорінення корупції, є створення ефективної системи перевірки походження коштів, доходів, боргів і способу життя чиновників, які приймають рішення. Такою системою, безумовно, є декларування доходів.

В Україні правовий механізм декларування доходів державними службовцями визначено Законами України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією» та постановою Кабінету Міністрів України від 11 серпня 1995 р. № 641 «Про застосування ст. 13 Закону України «Про державну службу».

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про державну службу» особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої – сьомої категорії, повинна подати за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі й за кордоном, щодо себе і членів своєї родини. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належне їй та членам її родини нерухоме та цінне рухоме майно, внески у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про боротьбу з корупцією» у разі відкриття валютного рахунку в іноземному банку державний службовець зобов’язаний у десятиденний строк письмово повідомити про це податкову службу із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження іноземного банку. Відомості про доходи, цінні папери, нерухоме майно посадових осіб, зазначених у ч. 1 ст. 9 Закону України «Про державну службу», та членів їх сімей підлягають щорічній публікації в офіційних виданнях державних органів України. До обрання чи призначення кандидата на відповідні посади ці відомості попередньо подаються органу чи посадовій особі, які здійснюють обрання чи призначення на ці посади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 серпня 1995 р. № 641 «Про застосування статті 13 Закону України «Про державну службу» передбачено подання особами, які претендують на зайняття посади державного службовця, та державними службовцями відомостей про доходи, зобов’язання фінансового характеру та належане їм майно у вигляді декларації. Форма такої декларації розроблена за участю Державної податкової адміністрації, Мінюсту та Головдержслужби України і затверджена наказом Міністерства фінансів України від 6 березня 1997 р. № 58, який в установленому порядку зареєстрований Мінюстом України.

Відповідно до зазначеної постанови державні службовці подають декларації про доходи за місцем служби щорічно, до 15 квітня, за попередній звітний рік. Особи, які претендують на зайняття посади державного службовця, подають декларації за місцем майбутньої служби разом із заявою про прийняття на роботу або про участь у конкурсі.

Проте, саме впровадження принципу декларування доходів у практичне життя проходить дуже складно. Закон України «Про державну службу» прийнято Верховною Радою України ще в 1993 р., тоді ж уряд було зобов’язано визначити порядок декларування доходів державних службовців. Але майже протягом півтора року цього зроблено не було. Лише у серпні 1995 р. Кабінет Міністрів України зобов’язав службовців до середини квітня 1997 р. подати декларації за 1996 р., а Міністерству фінансів доручив у двомісячний термін розробити форму декларації. З того часу минуло ще півтора року і тільки у березні 1997 р. така форма декларації доходів була затверджена. Таким чином, Закон України «Про державну службу» в цій частині почав реалізуватися майже через 4 роки після його прийняття, в 1997 р., що могло не сприяти корупції.

Зрозуміло, що занадто повільна розробка і впровадження механізму декларування доходів суттєво загальмувало контроль за доходами державних службовців. За минулі роки ті, хто зумів незаконно розбагатіти, давно вже оформили свої будинки, автомобілі, фірми на підставних осіб або родичів, які живуть окремо своїми сім’ями. За твердженням спеціалістів, найбільш засекречена інформація є та, що стосується родинно-шлюбних зв’язків.

З огляду на ці та інші причини вимоги закону про щорічне декларування доходів державних чиновників фактично не спрацьовує. Навіть у ході президентської виборчої кампанії 2004 р. значна частина претендентів на цю високу посаду, задекларували копійки, що не заважало їм внести попередній завдаток у 500 тис. грн., що викликано у суспільстві здивування. Проте ні Генеральна прокуратура України, ні інші правоохоронні органи на цей явний «фальш» не відреагували.

Саме з цієї причини, одним із важливих антикримінальних важелів у нашій державі повинна стати відкритість, легальність і прозорість не тільки економічної і фінансової діяльності всіх без виключення підприємств, чиновників і державних діячів, а й прозорість їх особистого капіталу і багатства. У демократичних країнах щорічно в пресі публікуються дані про обсяги капіталів найбільш заможних людей. Це своєрідний контроль суспільства за такими особами.

На жаль, в Україні у класичному розумінні багатих людей, тобто тих, хто може відкрито декларувати свій капітал, дуже мало. Саме тому у податкових деклараціях наші бізнесмени бідні і принизливо малі у своєму грошовому еквіваленті. У нас фактично легалізованого багатства нема, воно заховане, його не висвічують. У цивілізованих країнах навпаки: люди пишаються тим, що вони багаті. У результаті в Україні страждає не тільки громадська мораль, а й економічні інтереси держави.

Ускладнює вирішення цього питання і відсутність дієвого механізму контролю за об’єктивністю декларування своїх доходів державними службовцями, оскільки ті, хто бере хабарі, не стануть відверто і чесно повідомляти про своє майно та реальні прибутки. Декларування змушуватиме їх власноручно письмово фіксувати дані про своє фінансове становище, його джерела, які не завжди легітимні.

Рівень корупції можна зменшити лише тоді, коли вона стане дуже ризикованим і низькоприбутковим зайняттям. Тому, на нашу думку, доцільно у законі визначити орган, на який держава покладає функції щодо виявлення порушень при декларуванні доходів (неподання або подання неповних, чи неправдивих відомостей про доходи та зобов’язання фінансового характеру). Статтею 79 Закону України «Про боротьбу з корупцією» лише встановлюється адміністративна відповідальність у вигляді штрафу від 15 до 25 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а це копійки, тому навряд чи ця сума зупинить корупціонера і змусить його жити і працювати чесно. У Сполучених Штатах Америки корупційні дії караються дуже жорстко – до 25 років позбавлення волі і мільйонними штрафами.

Можна зважити й на те, що декларація піддана перевірці на достовірність підрозділами, уповноваженими на боротьбу з корупцією, але й це не зупинить корупцію, оскільки така перевірка може буде здійснена лише при наявності інформації про ознаки злочину і не матиме постійного характеру. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом покладання таких обов’язків на Державну податкову адміністрацію (оскільки проблема доходів тісно пов’язана з податковою політикою). Для цього ст.4 Закону «Про боротьбу з корупцією» доповнити п. «г» – «Державна податкова адміністрація». Для реального функціонування такої системи, кадрові апарати державних органів і відомств повинні направляти декларації про доходи до місцевих податкових адміністрацій, як це зроблено у Росії. Важливо також виписати у законі функції Державної податкової адміністрації по контролю за доходами державних службовців.

Окрема причина корупції, особливо для України, пов’язана з виборами. Реальність сьогодні така, що для того, щоб взяти участь у виборах, треба мати немалі гроші. За сьогоднішніх українських умов питання, звідки вони беруться, найчастіше обходять мовчанням. Доки ніхто не задається питанням, а як задається, то не одержує відповіді, яким чином кандидат у народні депутати, який живе на державну зарплату і має менше 10 тис. грн. доходу на рік, витрачає на виборчу компанію в десятки, а то й сотні разів більше тільки на рекламу, на газифікацію населених пунктів виборців, на обладнання навчальних закладів комп’ютерною технікою і тому подібне. У більшості розвинутих демократичних країнах це розглядають як корупцію, оскільки пов’язується з підкупом виборців.

Тому у розвинутих державах намагається регулювати ці питання. У Сполучених Штатах Америки, наприклад, всі витрати на передвиборні баталії піддаються підрахунку і перевірці. Кандидат може використовувати особисті кошти, як це, наприклад, робив кандидат у Президенти мільярдер Росс Перро, а може звернутись за допомогою до своїх прихильників. У другому випадку, всі внески і подарунки оголошуються і знаходяться під контролем держави, преси, громадськості і фактично є прозорими, як і їх витрати. При цьому слід мати на увазі, що американські закони ставлять обмеження щодо суми внесків. Потолок субсидії від однієї особи не перевищує 2 тис. доларів. Все чесно і жодних підпільних махінацій.

В Україні ж за роки незалежності пройшло чотири президентські компанії, стільки ж парламентських, проте питання забезпечення чесності і добропорядності учасників передвиборної компанії у правовому полі так і не відрегульовано. Це призвело до серйозних обвинувачень у незалежності фінансування виборчих компаній, особливо в останніх президентських виборах 2004 р., але прокуратура та інші правоохоронні органи на такі звинувачення фактично не реагують.

Важливим заходом попередження корупції є атестація державних службовців. Її зобов’язання повинні пройти всі державні службовці. Але й ця форма профілактики спрацьовує лише наполовину, оскільки відповідно до Положення про атестацію 52 % державних службовців не підлягають атестації. Серед них ті, що призначені на посади органом вищого рівня або колегіальним органом, знаходяться на посадах патронатної служби, молоді спеціалісти, жінки, які є у відпустках по вагітності та по догляду за дитиною, а також особи, які перебувають на займаній посаді менше одного року. Таким чином, більше половини держслужбовців залишаються поза контролем.

Вкрай актуальним залишається питання підвищення якості атестування. Як зазначено у Постанові Кабінету Міністрів України № 345 від 20 березня 1998 р. «Про стан виконання органами виконавчої влади вимог закону «Про боротьбу з корупцією» та Національної програми боротьби з корупцією» у Житомирській, Полтавській, Харківській та Чернігівській областях за результатами атестування визнано такими, що не відповідають займаній посаді, всього по 2 – 4 державних службовці, що у кілька разів менше, ніж притягнуто судом до відповідальності за корупційні діяння.

Подолання корупції в Україні потребує залучення до цієї роботи багатьох інших важелів. Серед найбільш невідкладних і перспективних – це формування в Україні і втілення в життя єдиної ідеології щодо критеріїв чесності у сфері державної служби.

В європейських країнах, зокрема, в Англії, корені цієї концепції йдуть від англосаксонської традиції звичаєвого права, згідно з якою людина, що займає будь-яку державну посаду, розглядається як особа, якій виявлена довіра, і вона виконує свій професійний обов’язок на користь політичної системи. Ця суспільна довіра не дозволяє ні волюнтаристського використання влади, ні використання посади з корисливою метою.

У різних суспільствах, природно, існують інші норми належної поведінки державних чиновників. Однак, загальним для всіх є те, що у державі, яка проголошує програму боротьби з корупцією у сфері державної служби, означені принципи мають надзвичайну важливість і повинні стати певним стартовим майданчиком у боротьбі з корупцією. Одним з механізмів реалізації таких принципів в Україні міг би стати Кодекс честі державного службовця, який передбачав би внутрішні форми виявлення і відвернення корупції, а кримінальні і адміністративні заходи боротьби з нею – в останню чергу.

Він необхідний для забезпечення державних службовців у складних ситуаціях загальними нормами професійної етичної поведінки, для викриття і викоренення етичних порушень. Введення посади генеральних інспекторів і відділів професійної відповідальності у найбільших державних структурах, вимога періодичної звітності щодо фінансового стану державних службовців, консультування державних службовців з проблем професійної етики, відкритість дискусій державних службовців, їх доступність для контролю з боку суспільства – такі підходи повинні бути покладені в основу підготовки Кодексу поведінки державного службовця. На нашу думку, він повинен включати: загальні положення, в яких наводиться визначення поняття «державна посада», коротко викладені вимоги до такої особи і її обов’язки; у другому розділі визначити перелік діянь, якими не повинен займатися державний службовець; у третьому розділі викласти вимоги про надання державною особою своїм роботодавцям відомостей про особисте майно, активи і зобов’язання дружини (чоловіка) та інших членів сім’ї. Кодекс повинен передбачити також комплекс дисциплінарних, матеріальних заходів до порушників його вимог .

Разом з тим, не потрібно абсолютувати силу такого кодексу. На думку Томаса Доналдсона, 90 % компаній, включених журналом «Форчун» до списку 500 найбільших компаній світу, мають свої кодекси поведінки, але багато з них повісили їх на стіну, щоб продемонструвати свою добропорядність. Є така небезпека і для Кодексу поведінки державного службовця. Щоб уникнути цього необхідні певні умови.

По-перше, корпоративні кодекси норм поведінки працюють лише тоді, коли цього хоче керівництво. І, по-друге, якщо вони конкретно вказують, чого не повинен робити державний службовець. На нашу думку, при розробці такого кодексу в Україні бажано враховувати досвід Сполучених Штатів Америки, де саме такі принципи покладені в основу «Етичних норм поведінки посадових осіб і службовців державних установ» .

На думку Богдана Футея, федерального судді США, «…державна система України ще не стала такою, де відповідальність чиновників діє на всіх рівнях... Доцільно, аби кожне міністерство запровадило своєрідний кодекс поведінки для своїх службовців, який фіксував би певні норми та постулати службової поведінки». Обстеження, проведене Інститутом економічного розвитку Всесвітнього банку в масштабі всієї України шляхом індивідуального опитування 1 600 громадян, змальовує тривожну картину поганого обслуговування населення і профіль установ, що отримують особливо низьку оцінку як за якість, так і за доброчесність. На думку українських громадян, доброчесність державних службовців є основною умовою покращення якості обслуговування. Хоча деякі установи виконують свою роботу краще ніж інші, загалом українці визнають роботу і доброчесність державних установ не вище «посередньої». У той самий час повага громадян до органів влади держави особливо низька.

Масштаби корупції в Україні надто великі. У розвинутих країнах її вдається утримувати у певних межах, «тіньова економіка» там становить не більше 8 – 10 % валового продукту. У нас же, за оцінками економістів, політологів, депутатів Верховної Ради, правоохоронних відомств вона досягає 40 – 50 %.

Причини цього явища неоднозначні. Відомо, що у корупції беруть участь з однієї сторони – державний чиновник, з другої, – підприємець, мафіозі, або просто громадянин. Український підприємець за своєю природою принципово не відрізняється від західного колеги. Що стосується чиновника, то він абсолютний антипод. Як і раніше, він керується принципом «…не підмажеш – не поїдеш». Молодій Українській державі поки не вдалося переломити цю традицію. Більше того, вона посилюється, перш за все, за рахунок глибоко ешелонованої системи привілеїв і пільг. Прибуток нашого чиновника розмитий за різноманітними надбавками. До посадового окладу додається – вислуга, премія, подвоєні грошові забезпечення на відпустку, безплатний проїзд, санаторне лікування безпосередньо його і членів сім’ї, державне утримання квартир, дача, пайок, персональний автомобіль та ін., що у принципі не піддається обліку і контролю. Зовсім інше матеріальне становище західного чиновника – його прибуток, як правило, суворо обмежений посадовим окладом, хоча і високим, але повністю контрольованим.

Така невизначеність доходів українського чиновника розмиває його правову свідомість, затягує у корупцію. Шкода від спецзабезпечення не зводиться лише до того, що воно поступово перетворює чиновника на корупціонера і породжує моральну розбещеність серед чиновників у державі у цілому. Спецзабезпечення, насамперед, стоїть поперек дороги до ринку, оскільки воно робить його ворогом. Але, відміняючи спецзабезпечення, слід одночасно вирішувати питання значного підвищення зарплати чиновника, тим більше, що реально держава жодних додаткових витрат не понесе. Тим самим будуть підірвані основи корупції.

Корупція серед чиновників, особливо у перехідний період, набуває різноманітних форм. Вже стає нормою постійне порушення ст. 16 Закону України «Про державну службу», якою забороняється чиновнику будь-якого рангу одержувати нагороду у вигляді будь-яких послуг і пільг від фізичних і юридичних осіб. Особливо широкого розповсюдження набули факти участі керівних працівників міністерств і відомств у так званих презентаціях. Як засвідчило вивчення, окремі посадові особи міністерств і відомств брали участь у розкішних презентаціях різних фірм, нерідко по 5 разів і більше. І таких посадових осіб не одиниці. А на справі це, нехай м’яка, делікатна, але все-таки форма корупції.

Почастішали факти корупції шляхом надання чиновникам сімейних путівок, включення до списку учасників виїзного круїз-семінару, запрошення близького родича чиновника на високооплачувану роботу у фірму та ін. І все це за незначний дзвінок, рекомендований лист тощо. Свого часу Президент США Рузвельт, у рамках своєї стоденної програми виходу з Великої депресії, заборонив своїм чиновникам навіть виїзд за кордон. І сьогодні у цивілізованих країнах вважається неетичним, якщо влада використовує, наприклад, іноземні автомобілі, офісні меблі, костюми та ін. Але система спецзабезпечення в Україні сьогодні не головне і не найбільше зло. Куди більше дає корумпованій частині чиновництва торгівля ліцензіями, митними і податковими пільгами тощо. Корупція з’являється насамперед там, де нема суспільного супротиву, де є законні перешкоди, тобто, чим більше держава втручається в сферу економіки, тим більше благодатних умов для корумпованих державних структур і потенційних можливостей підкупу чиновника. І навпаки – там, де виробник і споживач залишаються один на один – нема кого підкуповувати, нема підстави для корумпованих проявів. Іншими словами: доки чиновник матиме право щось дозволяти чи не дозволяти, давати чи не давати – доти корупція, навіть при серйозному силовому тиску, буде постійним елементом злочинної присутності у нашому суспільстві.

Слід радикально скоротити кількість ліцензій, дозволів та інших бюрократичних обмежень для приватного бізнесу. Процес створення нових приватних фірм повинен бути максимально спростований і зведений до одноступеневої процедури. Інакше неофіційно платити сьогодні необхідно майже на всіх стадіях ліцензування та погодження, оскільки від чиновника залежить прискорити справу, чи поставити перед нею додаткові перепони. Потребує максимального скорочення кількість пільг, переваг, винятків і головне – органів та відомств, які вирішують зазначені питання, що відповідало б демократичним принципам економічної багатоманітності і вимогам ст. 42 Конституції України.

На вирішення цих питань прийнято немало нормативних актів. Планувалося максимально спростити порядок реєстрації і ліквідації суб’єкта господарювання, скоротити види підприємницької діяльності, які підлягають ліцензуванню, патентуванню, потребують отримання сертифікату та інших будь-яких дозволів на здійснення підприємницької діяльності, лімітування перевірок і контролю за діями суб’єктів підприємництва, спрощення процедури митного оформлення вантажів при здійсненні експортно-імпортних операцій та ін. Але у практичному житті мало що змінює.

Питання дерегуляції підприємницької діяльності, як правило, відносяться до всіх рівнів виконавчої влади. У державі є базовий Закон України «Про підприємництво», який зазнав близько 30 змін та доповнень. Тому було б розумніше вирішити дерегуляцію шляхом прийняття в новій редакції Закону України «Про підприємництво», а виконавчій владі застосувати владу до своїх же чиновників, щоб цей та інші закони виконувались і щоб наше підприємництво, набувши цивілізованого вигляду, стало провідною, стабільною і головною ланкою у ринковій економіці держави.

Одним з найважливіших чинників, що лежать в основі корупції, є те, що динамізм сприяв безпрецедентному розширенню ролі державної бюрократії. Вона може як прискорити, так і припинити ухвалення рішень з будь-якого питання. Причому різні держави і політичні інститути не завжди і не в усьому діють узгоджено. Механізми ухвалення рішень на всіх рівнях державної влади в постійному русі, стикаючись один з одним. Це пояснюється насамперед тим, що різні відомства, відділи, міністерства будуються за принципом більш-менш вузької спеціалізації, відповідно, пропоновані ними програми і рішення відображають як професійні інтереси їхніх укладачів, так і інтереси тих сфер суспільного життя, якими вони покликані управляти. Крім того, державні установи і посадовці, до компетенції яких входить прийняття рішень, відрізняються плюралізмом думок, позицій, симпатій. Тому вони доступні впливу різноманітних економічних, соціальних та інших груп, кожна з яких прагне реалізувати свої інтереси.

Переслідуючи свої приватні інтереси, представники бюрократичного апарату управління розглядають відповідні інститути і процедури як джерело свого збагачення та існування. При цьому, природно, вони не можуть не зважати на інтереси суспільства, але щоразу, коли для цього трапляється нагода, вони здатні підпорядковувати їх своїм егоїстичним інтересам і потребам. Так, виконання формальних актів часто ста для бюрократів – управлінців дійсним змістом їх діяльності. Тут корениться взаємозв’язок державної бюрократії та корупції.

Але за роки незалежності так і не було вибудувано систему політико-правових відносин, що забезпечує прозорий і максимально об’єктивний механізм прийняття рішень, який був би вільний від політичної кон’юнктури та суб’єктивізму. Навпаки, протягом останніх років сформувався феномен, який образно можна назвати «політикою до обіднього столу». Прикладів такої політики досить, коли для реалізації групових інтересів створювалися або реорганізовувалися органи влади, кадрова політика будувалися за ознаками «свій – чужий», коли під одномоментні настрої писалися стратегії та концепції.

Правовий нігілізм лежить в основі цієї хвороби. Дійсно, чого варті ухвалені закони, якщо запорукою стійкості чиновника є лояльність до начальства? Для кожного, хто пов’язаний з чинною системою управління, здається риторичним запитання: що важливіше – виконання норм закону чи наказів за дзвінком із вищестоящої інстанції? Відсутність прозорого для суспільства механізму прийняття рішень стала благодатним середовищем для формування сублегальних (тіньових, неформальних) центрів вироблення політики та корупції, коли «дружні» відносини замінюють формальні правові процедури державного управління.

Не дивно, чому всі розрекламовані заходи з боротьби з корупцією не впливають на її викорінення. Коли не діють чи відсутні правові норми, то їх замінює корупційний механізм. Нерозвинутість судової системи тільки забезпечує повсюдність цього явища. У результаті в українському суспільстві за останні роки процвітає ідеологія «клінтизму», коли система суспільних відносин будується на обслуговуванні інтересів «своїх» людей.

У прозорому механізмі вироблення державної політики зацікавлені насамперед громадські інститути, однак їх формування досі в Україні не було пріоритетним. Логічно, що коли між центральною владою і суспільством відсутній дієздатний посередник – громадські інститути, – його замінюють олігархічні групи, альянси регіональних баронів і «дружнього» до них бізнесу.

Коли уряд, місцеві органи влади відкрито діють і систематично надають інформацію про свою діяльність. А громадяни повинні мати не тільки право оскаржити дії чиновника, а й бути виявленими, що їх скарги будуть належним чином перевірені і по них будуть здійснені відповідні заходи.

Відкритість і гласність у діяльності усіх гілок влади означає, що вони систематично надають громадськості максимально повну, інформацію про свою діяльність, насамперед, про бюджет і хід його виконання, про пільги, квоти, про найважливіші інвестиції, програми, контракти, про проекти реформування суспільного життя, про закон і підзаконні акти, про стан злочинності, про судову практику та ін.

У цьому плані заслуговує на увагу досвід Японії. Хоча там і нема єдиного державного закону про право на інформацію, у більшості префектур видані спеціальні укази про відкритість інформації, які дозволяють громадянам витребувати необхідну інформацію від влади .

Ще один ефективний захід – аудит. Всі фінансові операції у державі повинні систематично піддаватись аудиторській перевірці. У США такі обов’язки покладені на Управління загальної бухгалтерської звітності, в Англії – на рахункову комісію.

У правових, демократичних країнах, у яких гілки влади дійсно незалежні, одна від одної, законодавча влада відіграє важливу роль у контролі за витратами виконавчої влади. У США цю функцію виконує комітет, конгрес, а в парламентській системі, наприклад, в Англії – рахункова комісія, яку очолює лідер парламентської опозиції . Така модель максимально звужує можливості зловживань з бюджетом. В Україні Рахункова палата також створюється і затверджується парламентом, але її повноваження порівняно з європейськими суттєво обмежені .

Розробка антикорупційних заходів повинна здійснюватись і з урахуванням нових політичних інститутів. Останнім часом, зокрема, неурядові організації, фізичні і юридичні особи все частіше впливають на прийняття рішень органами державної влади, в тому числі парламентом. Лобізм є об’єктивним явищем демократичної політичної системи, невід’ємною складовою політико-правового процесу суспільного життя, формою впливу громадян та їх об’єднань на рішення органів держави, критерієм цивілізованості суспільства. В Україні також поступово складається практика лобіювання, тобто спроб певного впливу з боку організацій та окремих громадян на прийняття, відхилення чи зміну законів. Лобізм має як позитивні, так і негативні риси. Введення його в рамки закону, як свідчить досвід багатьох демократичних країн, є позитивним явищем, оскільки усуває можливість корупції, забезпечує врахування законодавцем інтересів різних верств і прошарків суспільства при прийнятті рішень, сприяє реалізації конституційних прав громадян України, взаєморозумінню та обміну інформацією між законодавцем та захисниками певних інтересів. До негативних сторін лобізму слід віднести його діяльність поза правовим полем, лобіювання не суспільних інтересів, а окремих бізнесових кланів. Прикладом цього стало створення в Україні чисельних економічних зон, більшість яких нанесли державі великі економічні збитки.

Серед ефективних заходів щодо протидії корупції особливе місце повинна займати цілісна система парламентського контролю за діяльністю структур влади, насамперед шляхом прямої підзвітності глав міністерств і відомств, а також офіційних осіб, котрі мають відношення до прийняття рішень. Вимога про політичну відповідальність і підзвітність міністрів і державних чиновників особливо важлива тому, що будь-який розрив у ланцюгу процесу підзвітності призводить до неефективного, корумпованого і тоталітарного управління країною. Таким позитивним кроком повинна стати Конституційна реформа в Україні.

Важливим механізмом у попередженні корупції може стати максимальне обмеження управлінського апарату у сфері дозвільно-розпорядчих та вирішальних функцій, насамперед з надання пільг, переваг, ліцензій, замінивши такі повноваження контрольними щодо додержання норм, які мають бути передбачені у законах; чітко розмежувати функції прийняття рішень, їх реалізації та контролю за наданням послуг. Суміщення цих функцій у деяких випадках призводить до корупції або інших неправомірних дій.

Реальним механізмом протидії корупції може стати подальше розширення електронних систем, Інтернету в управлінських процесах. Це добре простежується наприклад, на системі тендерних закупівель. Не секрет, що у багатьох випадках чиновники зловживають своїм службовим становищем, тендери проводяться тільки для форми, висувають безліч причин, щоб вилучити з таких торгів конкуруючих постачальників, щоб виграли саме ті люди, з якими є додаткові домовленості. Як можна з цим боротися? Єдиний спосіб – зробити абсолютно прозорим механізм тендера, його форму, щоб мінімізувати вплив чиновницького корпусу на цю систему закупівель. І зробити це, по суті, не складно: перевести систему державних закупівель в Інтернет, що фактично вирішує описану вище проблему.

Вже багато років у нашому суспільстві, у контексті посилення боротьби з корупцією, йде дискусія навколо питання про депутатський імунітет, його суспільну доцільність.

- Певна річ, депутат Верховної Ради України має бути захищений від свавілля. Притягнення його до кримінальної чи адміністративної відповідальності повинно бути поставлене в певні рамки. Імунітети і привілеї завжди застосовувались для захисту законних прав вищих посадових осіб держави. Втягнення політиків в судові тяжби приватного характеру входять в протиріччя з суспільними інтересами. Не тільки парламентарі, а й судді повинні користуватись правом недоторканності (імунітету), щоб мати можливість якісно виконувати свою роботу. Водночас, дуже важливим є точне визначення меж імунітетів і привілеїв, оскільки вони зводять нанівець визначальні демократичні принципи громадянського суспільства і правової держави та породжують правовий нігілізм. Будь-які імунітети та привілеї не повинні сприяти посадовій особі бути недосяжною для правоохоронних органів у випадку вчинення корупційних діянь.

Він полягає у тому, що депутат, сенатор чи інший парламентарій може бути заарештований або притягнутий до кримінальної відповідальності лише за згодою. Відповідно до Конституції України (ст. 80), народний депутат не може бути без згоди Верховної Ради притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований, тобто користується депутатським імунітетом за всіх обставин, без жодних винятків.

Депутатський імунітет існує майже в усіх країнах світу, але є ще й істотні відмінності в ньому, передбачені конституціями і законами. Так, у США передбачено, що сенатори і члени палати представників у випадках, крім вчинення зради, тяжкого злочину або порушення громадського порядку, гарантовані від арешту (під час перебування на сесії відповідної палати та на шляху до неї і назад).

В Австрії потрібна згода парламенту на кримінальне переслідування, якщо діяння не пов’язане з політичною діяльністю депутата і якщо з боку депутата або однієї третини членів комітету, якому доручені такі справи, не заявили вимогу про звернення до Національної Ради, аби вона висловилась про наявність такого зв’язку. Якщо така вимога заявлена, то переслідування припиняється.

У Франції депутат не може бути підданий арешту або кримінальному переслідуванню не лише за кримінальні злочини, а й за делікти, якщо на це не отримано дозвіл палати, членом якої він є, і якщо його не спіймано на місці злочину.

За Конституцією Російської Федерації депутати не можуть бути затримані, заарештовані, піддані обшуку, крім випадків затримання на місці скоєння злочину, за винятком випадків, коли це передбачено федеральним законом про гарантування безпеки інших людей .

Члени обох палат японського парламенту, за винятком передбачених законами випадків (затримання на місці скоєння злочину та ін.) не можуть бути заарештовані до відкриття в період сесії парламенту. Проте члени парламенту, заарештовані до відкриття сесії, на вимогу палати можуть бути звільнені під час сесії.

Але є й значно простіші моделі вирішення цих питань. Так, у Великій Британії члени палати громад можуть бути позбавлені парламентського імунітету за рішенням спікера. У Німеччині палатам парламенту надано право вимагати зупинення затримання, арешту або кримінального переслідування.

В Іспанії депутати і сенатори підсудні лише Кримінальній палаті Верховного суду, що на нашу думку, найбільш прийнятний варіант.

Але, як відзначає професор В. Погорілко загальною світовою тенденцією у розвитку інституту депутатського імунітету є його поступове обмеження. Ця тенденція об’єктивно має знайти відображення в Конституції і законодавстві України.

Активну роль у протидії корупції може відігравати громадськість. Перша міжнародна науково-практична конференція на тему: «Дотримання прав людини правоохоронними органами та арбітражними судами України: механізм боротьби із службовими зловживаннями», яка відбулася 23 – 24 грудня 1995 р. у Києві, рекомендувала розробити Закон «Про громадський контроль за діяльністю державних органів», яким наділити громадськість суспільно-контрольними функціями. Окремому громадянину, яким би він не був політично активним, важко реалізувати свої антикорупційні устрімлення. У значної частини населення скандальні публікації у пресі викликають значний інтерес, проте здебільшого випадків це не штовхає їх до активних дій. Інша справа – об’єднання громадян. За останні роки у багатьох країнах створені міжнародні громадські організації, які присвятили себе боротьбі з корупцією. Найбільш відома з них «Гренеперенси інтернешнл», яка має свої філіали у 50 країнах світу. В Україні поки не створено подібних громадських організацій.

Не менш важливий механізм подолання корупції – незалежна преса, тобто той самий лакмусовий папірець демократії, який найоперативніше реагує навіть на незначне відхилення посадових осіб від загальноприйнятих правил поведінки.

Сьогодні в Україні діє приблизно 5,5 тис. газет, журналів та інших друкованих видань, а у телерадіопросторі кількість недержавних станцій сягає близько 800. Про їх інформаційний та моральний потенціал можна судити за результатами соціологічного опитування 1 600 респондентів із 106 міст країни, яке було проведено за дорученням Уряду України і агентства USAІD групою вітчизняних та зарубіжних організацій. Так, питання про те, з яких джерел громадяни України черпали інформацію про економічні реформи, 54 % респондентів вказали на телебачення, 24 % – на газети, 6 % – на радіо . При такому впливу засоби масової інформації можуть відіграти особливу роль у викоріненні корупції в Україні.

Проте слід враховувати і реальну загрозу і для засобів масової інформації, яка полягає у володінні організованими злочинними утвореннями контролем, за їх діяльністю шляхом лжеспонсорства, придбання газет, радіо- і телевізійних станцій (або каналів), утримання деяких видань та журналістів на кошти «тіньової економіки». Преса, радіо і телебачення у руках ідеологів корумпованої влади стають знаряддям для захисту від справедливого покарання корумпованих посадових осіб, розкрадачів державного і суспільного майна, представників кримінального бізнесу. Публікації та передачі по радіо і телебаченню на замовлення, містять витончену пропаганду, спрямовану на дискредитацію тих, хто протистоїть криміналу, на викривлення сприйняття громадянами країни зусиль, які вживаються державними органами влади для боротьби з криміналітетом, і тим самим послаблюють підтримку громадськістю цієї політики. З іншого боку, навіть автократичні режими вимушені загравати перед пресою, якщо хочуть уникнути надмірних заворушень.

Незважаючи на те, що акцент в антикорупційній політиці робиться на встановлення чи мінімізацію умов, що сприяють корупції або полегшують корупційну діяльність, це не знімає актуальності постійного удосконалювання методів виявлення і припинення корупційних злочинів, що відносяться до корупційних, а також діяльності по збору і аналізу доказів злочинів у сфері корупції з метою покарання винних у суді (оперативно-розшукова діяльність, дізнання, слідство, підтримка державного обвинувачення в суді). Цей напрям доцільності слід розбити на два великих блоки.

Блок перший – створення умов для мінімізації (в ідеалі ліквідації) корупції у самих правоохоронних органах і спецслужбах. В Україні є підстави вважати багато правоохоронних структур ураженими корупцією, тому мова повинна йти фактично про проведення комплексної їх реформи.

У цьому блоці можна виділити такі заходи:

- проведення інвентаризації і ревізії системи правоохоронних органів і спецслужб для ліквідації необґрунтованого дублювання функцій і повноважень;

- посилення спеціалізації правоохоронних органів, що веде до підвищення професіоналізму їхніх працівників;

- істотне підвищення заробітної плати працівників правоохоронних органів при одночасній оптимізації їхньої чисельності і відповідальності. Другий блок – удосконалювання правоохоронної діяльності і діяльності спецслужб по протидії корупції. До цього блоку належать:

- підвищення рівня технічного забезпечення правоохоронних органів і спецслужб, впровадження в їхню роботу сучасних інформаційних технологій;

- більш глибоке інтегрування національних правоохоронних органів і спецслужб у міжнародні антикримінальні організації;

- уніфікація представлень про доказову базу в сфері корупції (це необхідно, наприклад, для аргументації при клопотаннях про видачу підозрюваних і обвинувачуваних осіб) ;

- найшвидше введення адміністративної юстиції, тобто створення доступної спеціалізованої системи судового оскарження адміністративних рішень, що порушують як приватні, так і публічні інтереси. Причому повинен бути радикально удосконалений інститут компенсацій за збиток, а також за нанесення моральної шкоди потерпілим від чиновницької сваволі або чиновницької бездіяльності;

- зміна порядку формування суддівського корпусу і застосування дисциплінарних стягнень до суддів при збереженні гарантій незалежності суду (тут ми не розкриваємо, як саме повинні змінитися принципи і порядок його очищення чи самоочищення. Зрозуміло лише, що сьогодні ці принципи і порядок далеко не завжди гарантують від потрапляння в число суддів людей із сумнівною репутацією і, головне, від швидкого позбавлення їхнього суддівського статусу. У той самий час підкреслимо, що проблема ця вкрай делікатна, оскільки бажання гарантувати чесність суддівського корпусу часто призводить до створення моделі, що ставлять суддів у залежність від інших галузей влади);

- забезпечення інформаційної відкритості судових рішень, у тому числі через Інтернет.

Серед інших заходів, які б сприяли обмеженню корупції у державі, слід назвати такі:

- створення банку даних щодо суб’єктів підприємницької діяльності, причетних до фактів організованої злочинної діяльності та корупції, з метою виключення можливості їх участі у виконанні державних замовлень і контрактів;

- розробити систему підзвітності державних службовців суспільству;

- обмежити час перебування осіб на посадах високого рангу, ввести по них ротації;

- розробити особливий порядок здійснення банківських та майнових операцій певного розміру службовими особами високого рангу;

- спрямувати банківський контроль, перш за все, на перевірку легальності джерел надходжень на банківські рахунки, обґрунтованості конвертації у банках грошової одиниці України у ВКВ і навпаки, правомірності клопотань щодо одержання ліцензій на операції з іноземною валютою та здійснення масштабних грошових операцій фізичними особами, а також на оцінку відповідності загальнодержавним та суспільним інтересам практики кредитування;

- запровадити інститут кримінальної відповідальності юридичних осіб за сприяння або участь у корупційних діяннях;

- обмежити державу правом щодо її впливу на економічну сферу та інститути громадянського суспільства;

- забезпечити реальне функціонування системи соціального контролю;

- законодавчо врегулювати діяльність політичних партій, рухів та об’єднань громадян, питання надання їм фінансової допомоги;

- вжити заходів щодо забезпечення інформованості суспільства, права громадян на отримання об’єктивної інформації, викоренення авторитаристських тенденцій по щодо засобів масової інформації, сприянню розвитку демократичних засад їх створення і функціонування.

Викладене вище дозволяє дійти однозначного висновку, що ми не покінчимо з корупцією, якщо боротьба з нею зосереджуватиметься лише у силових структурах та у залі суду. Її коріння треба підірвати послідовним і рішучим продовженням адміністративної та економічної реформ. Вони покликані, крім усього іншого, чітко розмежувати владу і бізнес, змусити державного службовця дійсно служити державі, позбавивши його функцій всесильного регулювальника і розподільника в економіці. Завдання стоїть однозначне: ефективно протидіяти криміналізації відносин між державним апаратом та бізнесом і запобігати її рецидивам. Це – по-перше По-друге, забезпечення повної прозорості економічних процесів, у тому числі і насамперед – у сфері приватизації, земельній реформі, на енергоринку, у банківській системі.

По-третє – приведення діяльності правоохоронних структур, судової системи у відповідність до сучасних економічних реалій. Деякі з них ще донині залишаються побудованими по суті за старими матрицями, потребують глибокої і невідкладної реорганізації.

< Попередня   Наступна >