194

---

6. Правові та організаційні механізми протидії корупції у країнах розвинутої демократії

Очевидне бажання України стати рівноправним членом міжнародного і особливо європейського економічного і політичного співтовариства робить необхідним серйозне вивчення і втілення в життя закордонного досвіду, насамперед діючих у цих країнах політичних, організаційних та правових механізмів подолання організованої злочинності і корупції. Такий досвід різноманітний і залежить від великої кількості взаємопов’язаних факторів. Але є й загальні, визначальні для країн розвинутої демократії принципи і підходи. Це явище не ототожнюється тільки з хабарництвом, а розглядається як складний, соціально-політичний феномен. Є також загальне розуміння негативних наслідків корупції, її небезпечного впливу не тільки на процеси розвитку, а й на дотримання основних прав людини, розуміння того, що корупція приносить шкоду на всіх рівнях державного управління, призводить до розкрадання національного багатства, створення особливих привілеїв для правлячої верхівки і до підриву економічних зусиль у цілому. Ось чому міжнародне співтовариство, його органи надають особливого, пріоритетного значення об’єднанню зусиль у боротьбі з цим злом.

Перша міжнародна конференція з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією пройшла ще у 1982 р. у Вашингтоні. З того часу з інтервалом в два-три роки такі форуми проводяться систематично. Ці питання неодноразово розглядались також на саммітах глав розвинутих країн світу (вісімки). На такому самміті у травні 1998 р. у Бірмінгемі (Великобританія) тодішній Президент США Б. Клінтон дав таку оцінку проблемі: «Нарешті, однією із важливіших проблем, яку ми будемо обговорювати, є зростання міжнародної організованої злочинності. Злочинці завжди хотіли пересікати кордони, щоб ухилитись від закону. Революція в сфері зв’язку та інформатики озброїла їх новими засобами бо

ротьби з правоохоронними органами, плануванні своїх операцій і відмиванні грошей. Тому ми повинні йти в ногу з часом – зі злочинцями ХХІ ст. неможливо боротися методами ХІХ ст.».

Кожна з проведених міжнародних і регіональних конференцій зробила свій внесок у нарощування зусиль у боротьбі з корупцією і використанню у цій діяльності досвіду окремих країн, зміцнення міждержавної взаємодії, оскільки, крім практичної потреби в проведенні розслідування за межами національної території з метою пошуку доказів протиправної діяльності, затриманні і передачі злочинців органам правосуддя, необхідна також співпраця між країнами для виявлення незаконних доходів, власності сумнівного походження, механізмів господарювання, пов’язаних зі злочинними діяннями.

Сьогодні, наприклад, методи податкового і фінансового контролю у цих країнах стають більш ефективними, як традиційні репресивні заходи. При цьому контрольні функції держави мають і велике профілактичне значення, оскільки ставлять перепони незаконним формам господарювання і накопичення капіталу злочинним шляхом . Тому міжнародна співпраця поспіль повинна стати більш прагматичною і вийти за рамки кримінального права.

У 1989 р. в Гаазі (Нідерланди) під егідою ООН відбувся міжнародний семінар з проблем корупції у сфері державного управління, результати якого стали передумовою розгляду цієї проблеми на Восьмому конгресі ООН. У резолюції конгресу зазначалось, що корупція серед державних посадових осіб може привести до знищення ефективності всіх видів урядових програм, ускладнити розвиток та створити загрозу для окремих осіб та груп людей, тому всім державам необхідно: а) переглянути адекватність свого кримінального законодавства, зокрема, процесуальні норми, щодо реагування на будь-які прояви корупції та відповідні санкції, які забезпечують їх належне дотримання; б) розробити адміністративні механізми та механізми реагування для попередження корупції та зловживання владою; в) встановити процедури виявлення, розслідування та засудження корумпованих посадових осіб; г) розробити правові положення для конфіскації коштів та майна, здобутих у результаті корупції; д) використати економічні санкції до підприємств, які мають відношення до корупції .

Секретаріатом ООН були підготовлені рекомендації «Практичні методи боротьби з корупцією» та прийнято резолюцію «Корупція у сфері державного управління» , в якій зазначається, що корупція згубно впливає на економіку країн, підриває ефективність урядових рішень, наносить шкоду моралі, підриває довіру громадян до влади, порушує принцип правового та неупередженого правосуддя. До цих проблем було привернуто увагу інших міжнародних організацій, зокрема, Ради Організації економічного співробітництва та розвитку (ОСЕР).

На виконання програми ООН з міжнародного контролю за наркобізнесом був проведений Форум по боротьбі з корупцією, який відбувся в Преторії (Південна Африка), та Семінар країн Східної та Центральної Африки в Ентебе (Уганда), на якому розглядалося питання щодо проникнення корупції у міжнародні економічні та господарчі структури. Проблеми боротьби з корупцією стали однією з найважливіших тем на ІХ Конгресі ООН (Каїр, 1995 р.), де поряд з комплексом інших питань, обговорювався проект міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб .

При сприянні Організації американських держав у 1994 р. була прийнята Міжамериканська конвенція проти корупції, яка містить статті, що створюють зобов’язання і мають обов’язкову силу за міжнародним правом, а також принципи боротьби з корупцією. Конвенція передбачає інституційний розвиток і здійснення антикорупційних заходів, у тому числі проголошення поза законом точно визначених актів корупції і встановлює процедури екстрадиції, конфіскації майна, взаємного правового сприяння і технічної допомоги Держав-учасниць. Крім того, у відповідності з Конституцією кожної Держави-учасниці та фундаментальними принципами її правової системи, Конвенція вимагає від урядів проголосити поза законом хабарництво іноземних урядових чиновників. Конвенція також містить «превентивні заходи», встановлення яких держави-учасниці погоджуються розглянути, щоб відвернути корупцію, у тому числі в урядових системах поставок і закупівель, щоб забезпечити відкритість, справедливість і ефективність таких систем.

У вересні 1997 р. у столиці Перу Лімі відбулася VІІ Міжнародна конференція проти корупції, в якій взяли участь представники 93 країн, у тому числі Україна. Конференція визначила завдання, які можна згрупувати у два напрями.

Перший – це завдання для міжнародних організацій. Світовий банк та Міжнародний валютний фонд мають прискорити втілення своєї нової політики боротьби з корупцією, припинити надання позик урядам, що не реагують адекватно на проблеми корупції. У свою чергу Європейський Союз має прискорити здійснення власної антикорупційної політики, рекомендованої Комісією Європейських Співтовариств у травні 1997 р.; всі держави – члени Європейського Союзу мають ратифікувати Конвенцію по боротьбі з корупцією, прийняту 26 травня 1997 р. Крім того, держави – члени Ради Європи мають об’єднати зусилля щодо підтримки роботи міждисциплінарної групи по боротьбі з корупцією з метою забезпечення досягнення конкретних результатів у цій роботі.

Водночас Світова Організація з Торгівлі повинна залучатися до глобальної боротьби і почати приділяти увагу питанням серйозного впливу корупції на світову торгівлю. Всі багатосторонні та двосторонні організації разом зі своїми партнерами повинні знайти практичні шляхи подолання корупції у своїх програмних документах. Фінансовим установам слід збільшити допомогу, яку вони надають з метою зміцнення програм щодо систем національної доброчесності у бізнесі, аби подолати корупцію. Зокрема, має бути посилена прозорість міжнародних та національних урядових програм.

Міжнародна асоціація прокурорів та Міжнародна адвокатська асоціація мають розробити проекти законодавства, аби переслідування у випадках корупції у кожній з різноманітних юридичних систем могло здійснюватися менш складно і витратно та відповідало міжнародним нормам з захисту прав людини.

Акціонери в усьому світі мають наполягати, аби компанії, в які вони інвестують, приєдналися до цілей корпоративного управлінського руху.

Різноманітні міжнародні асоціації бухгалтерів та аудиторів, міжнародних організацій регуляторів безпеки мають розробляти чіткі та універсальні, міжнародно визнані бухгалтерські стандарти. Особливо важливо у боротьбі з корупцією, аби всі фінансові операції записувалися і не було незафіксованих чи засекречених рахунків.

Другий напрям антикорупційних заходів Конвенції – конкретні завдання державам – учасницям. Всі уряди мають діяти прозоро та бути підзвітними на всіх рівнях, причому громадськість повинна мати максимально широкий доступ до інформації. Вони зобов’язані забезпечити, аби державні рахунки були відкритими для публічного перегляду. Роль громадянського суспільства є найбільш важливою на національному та місцевому рівнях, де участь заохочуватиметься забезпеченням прямого доступу інформації до тих, хто приймає рішення та проводить публічні слухання у важливих справах.

Значна увага питанням подолання корупції приділяється на регіональному рівні. Бюро Латинської Америки та країн Карибського басейну, наприклад, разом з декількома країнами працює над розробкою інтегральних систем фінансового управління, які б підвищили прозорість та ефективність звітності в казначействі, бюджеті, системі державного кредитування та в бухгалтерських операціях. Бюро публікує бюлетень під назвою «Звітність», який висвітлює досвід окремих країн в підвищенні урядової етики та підтримки інституційних реформ. Крім того, Бюро провело після конференції в Лімі (жовтень 1997 р.) телеконференцію «Respondacom» по боротьбі з корупцією, що дало змогу телеглядачам задавати питання та брати участь у дискусії.

Організаційно-політична спроба подолати корупцію зроблена на рівні держав колишнього соціалістичного табору та Радянського Союзу. З цією метою створено бюро країн Східної Європи та СНД, яке вже почало здійснювати дослідження проблем корупції у цих країнах.

Значна увага питанням посилення боротьби з корупцією, яка сьогодні стала фактично міжнародною проблемою, приділяється співдружністю Європейських країн, Радою Європи. Лише в останні роки вони розглядались на багатьох європейських форумах. Дев’ятнадцята Європейська конференція Міністрів юстиції, зокрема, затвердила рекомендації щодо посилення боротьби з корупцією (Мальта, 1994 р.); Комітет Міністрів Ради Європи на своїй 101-й зустрічі затвердив 20 головних принципів у сфері боротьби з корупцією та створив Комісію з питань запобігання корупції (Страсбург, 1997 р.); Друга Нарада керівників держав та урядів Ради Європи також обговорювала причини постійного зростання корупції та організованої злочинності і прийняла рішення щодо зміцнення взаємодії у викоріненні цього зла (Страсбург, 1997 р.).

Боротьбі з корупцією була присвячена конференція міністрів юстиції 40 держав-членів Ради Європи (РЄ), яка пройшла у Празі у червні 1997 р. Особлива увага була звернута на посилення протидії зрощенню мафіозних структур з державними органами, проникнення кримінальних елементів у банківську сферу тощо.

Комплекс проблем подолання корупції обговорювався 13 – 14 березня 1996 р. на симпозіумі у Парижі , де визнано за необхідне організувати боротьбу з корупцією у двох основних напрямах. Перший – удосконалення національного законодавства, передбачення в ньому норм щодо ліквідації причин та умов для корупційних правопорушень і відповідних норм кримінального покарання за їх здійснення, що має непересічне значення для України. Другий – це розробка міжнародних актів, які повинні стати основою для національного законодавства. Крім того, визнано доцільним організувати обмін досвідом і на основі його аналізу та узагальнення підготувати практичні посібники з типових моделей закону.

Така ідея розробки модельних кодексів (законів) має надзвичайно важливе значення для України, визнання яких і створення орієнтованого на них національного законодавства сприяло б не тільки посиленню боротьби з корупцією, а й інтеграції нашої держави в Європейські міжнародні структури.

Створена Радою Європи так звана міждисциплінарна група по протидії корупції (МГК) працює під керівництвом Європейського комітету з кримінальних проблем. Саме цією групою разом з Європейським Союзом розроблено програму «Восьминіг», в якій беруть участь 16 східноєвропейських країн, у тому числі Росія і Україна. Ця Програма є першою спробою дати реальний бій корупції у Центральній та Східній Європі.

Таким чином, слід констатувати, що світова співдружність розглядає корупцію на сучасному етапі як одну із найбільших загроз правопорядку, демократії, правам людини, чесності та соціальній справедливості. Загальновизнано також, що вона заважає економічному розвитку та становить реальну загрозу моральним устоям суспільства. Створено також відповідну правову базу для посилення боротьби з цим антисуспільним явищем.

Які ж найбільш ефективні механізми протидії цьому злу виробила світова практика, окремі країни? Заслуговує на увагу, насамперед, практика протидії корупції у розвинутих демократичних країнах. Як відомо, найменш корумпованою країною у світі є Фінляндія. Авторитетна міжнародна організація Transperency International вже кілька років поспіль віддає їй почесне останнє місце. У Фінляндії, втім, як і в інших розвинутих демократіях, чесна влада – це система взаємодії права, громадянського суспільства, традицій і цінностей нації. Чесна влада не залежить від персоналій – ніхто з кандидатів на жодну з державних посад не може оголосити себе її гарантом, але всі політики зобов’язані служити їй.

Дуже часто основним чинником для чесної влади називають рівень зарплат державних чиновників. Звісно, у Фінляндії ці зарплати відрізняються від українських чи російських. Але вони аж ніяк не надхмарні – дозволяють жити достойно, але не розкішно. Зарплати співробітників фінської держадміністрації – не найвищі серед країн ЄС, вони менші, ніж у приватному бізнесі. Тому високий рівень зарплати держслужбовців це не вирішальний антикорупційний чинник. Важливе значення у Фінляндії має етика поваги до роботи та неповаги до хитрості, спритності, нечесності. Фіни вважають, що взяти хабар – означає втратити самоповагу. Навіть якщо ніхто не знатиме про це, оскільки почуватиметеся залежним від людини, яка підмовила вас на нечесний вчинок. А це суперечить фінській етиці поведінки.

Важливу роль у цій країні відіграє рівень освіти нації. У ХІХ ст. було видано закон, який дозволяє одружуватися лише грамотним жінкам і чоловікам. Освіченими людьми набагато важче маніпулювати – вони можуть читати закони, вони бачать, як працює суспільство та як зважають на їхні інтереси. Нарешті, ще один аспект фінських традицій – «соціальний контроль». Фіни – маленька нація, приховати від сусідів нечесні доходи дуже важко.

На цих традиціях заснована й політична структура суспільства. Влада у Фінляндії – це не щось далеке від народу. Тут реально працює принцип виборності місцевих адміністрацій (адже корупція найчастіше «розцвітає» саме на локальному рівні). У Фінляндії є муніципалітети, населення яких становить лише 200 осіб, але вони мають самоврядування. Така система – запорука легітимності влади. Тому фіни не бояться її представників, наприклад, поліцейських. Люди не бояться політиків, і політики не бояться народу – вони почуваються членами одного громадянського суспільства.

У Франції свій досвід боротьби з корупцією. У 1993 р. тут створена Центральна служба по боротьбі з корупцією. На неї покладені такі важливі функції як централізація інформації, необхідної для попередження (виявлення) фактів активної та пасивної корупції, зловживання службовим становищем як з боку державних службовців, так і приватних осіб, хабарництва, дій у корисливих цілях, а також надання допомоги судово-слідчим органам у випадках їх звернень, про надання інформації, що свідчить про факти правопорушень. Центральна служба інформує Прокурора республіки для проведення розслідування.

Заслуговує на увагу всебічна регламентація відповідальності за хабарництво Кримінальним кодексом Франції. Під хабарництвом у законі розуміється незаконне одержання, вимагательство подарунків, презентів, обіцянок чи будь-яких інших переваг для скоєння дій, що входять до повноважень службової особи. При цьому ці форми хабарництва караються однаково: десятьма роками тюремного ув’язнення і штрафом до одного мільйону франків.

Певний науковий і практичний інтерес представляє такий різновид хабарництва як торгівля впливом. Французький Кримінальний кодекс 1992 р. встановлює, що торгівля впливом має місце тоді, коли шляхом зловживання своїм службовим станом публічна особа і навіть приватна особа добиваються одержання від державного органу влади посади, вигідних операцій або будь-якого іншого вигідного для хабародавця рішення . На нашу думку, це один з дієвих механізмів боротьби з корупцією і його запровадження в Україні мало б позитивні наслідки.

Напевно найбільш ефективною є система організаційних і правових механізмів боротьби з корупцією Італійської Республіки, де над вирішенням цієї проблеми тісно взаємодіють громадські організації та державні установи. Парламент цієї країни заснував спеціальну Генеральну Раду по боротьбі з організованою злочинністю. Поряд з Генеральною Радою засновані окружні управління по боротьбі з організованою злочинністю та мафією і окремо – Державне управління по боротьбі з мафією.

До завдань цього колегіального органу входять: розробка стратегії по боротьбі з організованою злочинністю та визначення мети для кожного поліцейського формування окремо; раціоналізація ресурсів та коштів, виділених для організації боротьби з організованою злочинністю, а також періодична перевірка досягнутих результатів у їх зв’язку із встановленими напрямами діяльності та прийняття відповідних директив, спрямованих на усування недоліків або неефективних дій. Причому вся ця діяльність є відкритою для політичних партій, об’єднань громадян, засобів масової інформації. Зазначене управління надає можливість для участі в роботі інститутам соціального контролю. У 1993 р. під тиском громадськості був прийнятий Закон «Про угрупування мафіозного типу», який встановив сувору відповідальність за входження до злочинної організації типу мафія. Закон цей було включено до нового кримінального кодексу Італії окремою нормою: «Кожний, хто є членом злочинного угруповання мафіозного типу, до складу якого входить троє та більше осіб, карається позбавленням волі строком від 3 до 6 років», тобто кримінальна відповідальність наступає за саме входження у мафіозне угрупування, незалежно від наявності злочинних дій.

Нове законодавство визначає конкретні ознаки, які притаманні мафіозним угрупованням, зокрема: залякування та підкорення силою інших людей, нав’язування їм «закону мовчання» та кругової поруки з метою вчинення кримінальних злочинів, встановлення прямого або непрямого правління і контролю за різного роду економічною діяльністю, отримання незаконних прибутків та незаконних пріоритетів у такій діяльності для себе та інших осіб, а також протистоянню вільного волевиявлення при голосуванні.

За цим законом відповідальність за скоєння злочину суттєво посилюється, якщо йдеться про входження до озброєного мафіозного угруповання. Озброєним вважається таке мафіозне угруповання, члени якого «володіють можливістю користуватись зброєю або вибухівкою для досягнення мети угруповання». При цьому не важливо, знаходиться зброя на руках у мафіозі, чи схована в тайниках. Передбачені жорсткі покарання для мафіозі за фінансування легальної економічної діяльності за рахунок коштів, здобутих злочинним шляхом, у тому числі прибутку від легалізації «брудних грошей».

Застосування Закону «Про угруповання мафіозного типу» здійснюється також під контролем громадськості та органів представницької демократії, що дало змогу внести дестабілізацію у ряди мафії. Однією з форм такого контролю є заслуховування звітів міністра внутрішніх справ у парламенті республіки двічі на рік. Такі багатоаспектні зусилля суб’єктів політики та італійської юстиції мають позитивні результати. З 1993 р. до цього часу заарештовано понад 4 тис. членів мафіозно-злочинних угруповань.

Водночас це стало можливим завдяки реальному втіленню у політико-правове поле Італії принципів розподілу влад, незалежності судової влади від урядового впливу та втручання інших гілок влади. Завдяки цьому італійська судова система є найважливішою із трьох гілок влади у системі механізмів боротьби з корупцією. У Конституції Італії втілено політичне рішення про надання Верховній раді суддів виключних прав на заохочення та покарання суддів. Дві третини членів Ради обираються суддями, і одна третина – політичними партіями. Крім того, адміністративні комісії мають статус судів, а Конституцією передбачається адміністративне провадження з деяких кримінальних справ. Дієвим антикорупційним механізмом слід визнати також те, що судді, прокурори і слідчі вважаються членами однієї професії і регулярно міняються ролями. Кожна прокуратура є автономною. Кожний прокурор має такі самі гарантії незалежності як і судді.

Нарешті, Італія є однією з небагатьох країн, яка відмовляється визнавати необхідність розсуду в розслідуванні. У країні встановлено верховенство обов’язкового провадження в усіх справах. Нерозслідування злочину є злочином само по собі. Сукупність цих факторів була вирішальною для подолання корупції в Італії. Політики не змогли заблокувати суддівські розслідування, навіть коли розслідування торнулось інтереси вищих урядовців. Приклад тому – суд над багатьма вищими чиновниками Італії, у тому числі колишніми прем’єр-міністрами Андреотті, Краксі .

Заслуговують на увагу організаційно-правові механізми боротьби з корупцією в Бельгії. Ці питання постійно обговорюються в громадських і політичних колах країни. Пов’язано це, насамперед, із закінченням наприкінці ХХ ст. судового процесу по справі Августа-Дассо, під час якого гучного розголосу дістали злочини, скоєні відомими політиками, включаючи Віллі Клааса, який через причетність до цієї справи вимушений був залишити пост Генерального секретаря НАТО. Проти високопоставлених чиновників висунули звинувачення в отриманні хабарів від компаній «Електронік Серж Дассо» (90 млн. бельг. фр.) за підтримку замовлення на обладнання антирадарною системою повітряних сил Бельгії.

Цей та інші гучні політичні скандали у Бельгії наприкінці 80-х – на початку 90-х років спонукали політичну еліту країни до термінових дій антикорупційних дій. У 1989 р. вперше було започатковано державне фінансування партій. У зв’язку з цим встановлювалась межа фінансових надходжень від комерційних структур, фондів тощо, а у 1993 р. такі надходження повністю заборонили. Водночас пожертвування приватних осіб виявилось жорстко обмеженим і дозволеним лише за дотримання певних умов. Було також встановлено межу фінансових витрат на виборчу кампанію як для партій, так і окремих кандидатів. Важливо відзначити, що при цьому рахунки партій є відкритими для перевірок, результати яких публікуються.

Прикладом комплексної боротьби проти корупції є антикорупційна стратегія Нідерландів. Вона включає такі процедурні та інвестиційні заходи :

- Постійна звітність та гласність у питаннях виявлення корупції та обговорення наслідків-покарань за корупційні діяння. Щорічно міністр внутрішніх справ цієї країни представляє доповідь парламенту про виявлені факти корупції та прийняті заходи по покаранню осіб, що замішані у корупції.

- Розробка системи моніторингу можливих точок виникнення корупційних дій у державних та суспільних організаціях та строгого контролю за діяльністю осіб, що знаходяться в цих точках.

- Створення системи прав і обов’язків посадових осіб з указанням їх відповідальності за порушення посадової етики, включаючи корупцію. Ця система вказує також на правила поведінки по виправленню допущених порушень.

- Основною мірою покарання за корупційну дію є заборона працювати у державних організаціях та втрата соціальних пільг, котрі надає державна служба, наприклад, пенсійного та соціального обслуговування. Шкала покарань включає також штрафи та відсторонення від виконання обов’язків.

- У всіх значущих організаціях, наприклад, у міністерствах, маються служби внутрішньої безпеки, зобов’язанням яких є реєстрація та виявлення помилок чиновників, їх навмисних та випадкових порушень діючих правил та наслідків таких порушень. Державні організації намагаються заохочувати позитивні дії посадових осіб. Система заохочень спрямована на те, щоб чиновнику було вигідно і у матеріальному, і у моральному планах працювати чесно й ефективно.

- Організована система підбору осіб на посади, небезпечні з точки зору корупції.

- Матеріали, пов’язані з корупційними діями, якщо вони не торкаються системи національної безпеки, в обов’язковому порядку стають доступними для громадськості.

- Кожен чиновник має право ознайомитися з інформацією, що характеризує його як з позитивної, так і з негативної сторони.

- Існує спеціальна система навчання чиновників, що роз’яснює, зокрема, політичну та суспільну шкоду корупції і можливі наслідки участі в ній.

- Створена система державної безпеки по боротьбі з корупцією типу спеціальної поліції, що володіє значними повноваженнями по виявленню випадків корупції.

- Чиновники усіх рівнів зобов’язані реєструвати відомі їм випадки корупції, і ця інформація відповідними каналами передається до міністерства внутрішніх справ та юстиції.

- Велику роль у боротьбі з корупцією відіграють засоби масової інформації, котрі обнародують випадки корупції і часто проводять незалежні розслідування.

Ізраїль, так само як і Нідерланди, являються однією з достатньо вільних від корупції країн. Це забезпечується системою дублювання моніторингу за можливими корупційними діями. Такий контроль здійснюється урядовими організаціями та спеціальними підрозділами поліції, відомствами Державного контролера, що володіє незалежністю від міністерств та державних відомств, та суспільними організаціями типу «Відомства за чистоту уряду». Ці організації досліджують можливі корупційні точки, а у випадку їх виявлення інформують органи розслідування. Причому отримана інформація повинна в обов’язковому порядку доводитись до громадськості. Дуже важлива незалежність цих організацій від керівництва міністерств і відомств, чиї чиновники можуть бути втягнуті в корупцію. На управління по боротьбі з корупцією, що входять до Адміністрації Прем’єр-міністра, також покладено обов’язок постійно навчати чиновників попередженню можливих корупційних дій та координувати роботу різних внутрішньовідомчих служб по боротьбі за чистоту державних органів. Також важливу роль відіграють ЗМІ. Згідно з висловом одного з політичних діячів цієї країни, найнебезпечніші для його політичної кар’єри обвинувачення в корупції, це ті, котрі можуть з’явитися в солідній газеті. Слід відзначити, що в Ізраїлі, з огляду на значені соціальні пільги для чиновників та безжального їх покарання при виявленні корупції, низова корупція практично відсутня.

В Угорській Республіці для боротьби з хабарництвом у 1995 р. був створений Координаційний комітет з економічного захисту, а з березня 2001 р. розпочав роботу Координаційний центр боротьби з організованою злочинністю, створений згідно з прийнятим Державними Зборами Угорщини Законом «Про Координаційний центр з боротьби з організованою злочинністю». Центр підпорядкований уряду Угорщини, який здійснює керівництво його роботою через міністра внутрішніх справ. У вирішенні професійних питань міністру сприяє Рада керівників, яка складається з перших осіб взаємодіючих органів. Головою Ради є міністр внутрішніх справ. Очолює Центр Генеральний директор, який призначається прем’єр-міністром за поданням міністрів внутрішніх справ, оборони, фінансів та міністра-куратора цивільних спецслужб.

У Республіці Корея (Південна) засновано спеціальну комісію з 15 осіб, яка знаходиться у прямому підпорядкуванні Президента, що діє відповідно до Закону Республіки Корея «Про боротьбу з корупцією» і контролює питання, пов’язані з ходом виконання Програми боротьби з корупцією. Комісія складається з видатних політичних діячів, юристів, професорів відомих університетів та лідерів народних рухів. Комісію очолює колишній міністр освіти. Уряд до цієї групи залучив лише одну посадову особу – міністра координації урядової політики, який виступає координатором дій уряду і Комісії. До компетенції останньої входить: відстеження та викриття проявів корупційної діяльності в урядових структурах; звернення до відповідних органів з питань проведення розслідування фактів корупції, видання рекомендації уряду та ін. технічний персонал складається з 30 державних службовців та представників громадськості.

Новостворена комісія здійснює ґрунтовні дослідження через опитування громадськості щодо рівня корумпованості окремих державних агенцій. На основі досліджень складаються і оприлюднюються так звані індекси корумпованості міністерств та відомств Республіки Корея, визначено напрями діяльності Комісії.

Сприймаючи проблему корупції як одну з головних загроз національній безпеці країни, уряд Республіки Корея у жовтні 1999 р. прийняв комплексну стратегію боротьби з корупційними проявами у всіх сферах внутрішнього життя держави, одним з основних пунктів якої є започаткування і розвиток антикорупційної інфраструктури у системі державної влади і управління на основі нового законодавства по боротьбі з корупцією та організація під головуванням Президента так званого Антикорупційного комітету як координуючого загальнонаціонального органу у цій сфері.

Республіка Корея стала другою після США країною, яка заснувала інститут незалежного прокурора. В рамках Антикорупційного комітету при Президентові країни визначено два прокурори, які розслідуватимуть найгучніші справи щодо членів уряду, відомих політичних діячів та бізнесменів. На відміну від статусу незалежного прокурора в США, законодавством Республіки Корея встановлено деякі обмеження його повноважень. Вже сьогодні відомі громадські організації, депутати парламенту, політичні об’єднання закликають до підвищення статусу та розширення повноважень незалежного прокурора, збільшення наданого йому законом максимального терміну розслідування справ з одного до шести місяців.

Досвід розвинутих країн одночасно засвідчує, що найбільшу ефективність у боротьбі з корупцією виявляють незалежні від влади органи, які підпорядковані лише Президенту чи парламенту. У Сінгапурі, наприклад, для розслідування фактів корупції створений вищий незалежний судовий орган . У Гонконзі, тоді англійській колонії, у 1974 р. була створена незалежна від місцевої поліції комісія по боротьбі з корупцією, підконтрольна тільки Губернатору цієї англійської колонії. До обов’язків комісії входило розслідування фактів корупції, розробка рекомендацій щодо проведення реформ, завданням яких було зниження стимулів до хабарництва, а також проведення широкої інформаційно-просвітницької компанії .

Певний досвід боротьби з корупцією накопичено у США. Організована злочинність тут вперше стала предметом обговорення на «високому рівні» ще у 1929 р., коли її вивченням займалась так звана Комісія Цікершема. З того часу ця проблема знаходиться в центрі уваги комісій, комітетів та підкомітетів Конгресу США чи президента, які в результаті довгого та ретельного вивчення різних аспектів боротьби з організованою злочинністю розробляли рекомендації, які були покладені в основу федеральних законів.

Важливим організаційним заходом, здійсненим урядом США, було створення в червні 1970 р. «Національної ради по боротьбі з організованою злочинністю», головним завданням якої стала розробка загальнонаціональної програми дій . Керівну роль у діяльності по боротьбі з організованою злочинністю відіграє Міністерство юстиції США, яке розробляє національну стратегію боротьби зі злочинністю у країні та здійснює методичне керівництво цією роботою. Головним підрозділом Міністерства юстиції, на яке безпосередньо покладена боротьба з організованою злочинністю, є Федеральне бюро розслідувань (ФБР).

До складу міністерства юстиції США входять ще три служби, які мають безпосереднє відношення до організації боротьби з організованою злочинністю: Служба міграції та натуралізації, яка здійснює заходи щодо попередження незаконного ввезення в країну наркотиків та наркотичних засобів; Служба судових виконавців США, або Служба Маршалів, що здійснює захист свідків та членів їх сімей під час розслідування справ, пов’язаних з організованою злочинністю; Служба юридичної допомоги, досліджень та статистики, що координує роботу Національного інституту юстиції, який є головною організацією міністерства юстиції у галузі фундаментальних та прикладних досліджень проблем злочинності, причин криміногенної поведінки особистості та розробки заходів попередження злочинності.

Значну роль в організації боротьби з організованою злочинністю і корупцією відіграє Міністерство фінансів США, зокрема такі його структурні підрозділи як таємна служба, служба внутрішніх доходів, бюро з алкоголю, тютюну та вогнепальної зброї. До центральних відомств США, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, також належать: митна служба; поштова служба; міністерство праці США; комісія з цінних паперів та біржах; Держдепартамент США, який здійснює діяльність по виявленню дипломатичного та економічного тиску на уряд країн-виробників наркотиків; Національна система перехоплення наркотиків на кордоні.

Крім того, згідно з Програмою боротьби з організованою злочинністю федеральним урядом створено об’єднання – «Ударні сили», які діють під загальним керівництвом Міністерства юстиції США та у тісному контакті з правоохоронними органами штатів. Головне їх завдання полягає у виявленні фактів корупції і груп організованої злочинності, а також пошук доказів злочинної діяльності учасників незаконного підприємництва. Правовий режим діяльності «Ударних сил» визначається кримінально-процесуальним законодавством та спеціальними інструкціями Міністерства юстиції США.

В основу боротьби з корупцією в Німеччині покладено завдання знищення матеріальної, насамперед, фінансової бази злочинних угруповань. Це досягається двома шляхами: конфіскаційним (конфіскація майна) і створенням належної правової бази для унеможливлення «відмивання» «брудних» грошей. Особливо слід виділити обов’язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію про операції з грошима у розмірі понад 20 тис. німецьких марок за умов, що ця інформація буде використана виключно для розслідування. Законом закріплено правило: якщо громадянин робить внесок до банку у розмірі понад 50 тис. німецьких марок, він зобов’язаний пред’явити посвідчення особи.

Генеральна лінія німецького уряду у сфері запобігання корупції полягає у тому, щоб у результаті законодавчих, організаційних, кадрових та інших заходів унеможливити зловживання державним службовцем своїм посадовим становищем . Максимально удосконалена нормативна база щодо прийняття державними службовцями подарунків. Як виняток, дозволяється отримати подарунок, вартість якого не перевищує 20 німецьких марок. Але і в такому випадку державний службовець повинен доповісти про це своєму керівнику, який з урахуванням обставин може прийняти одне з двох рішень: або залишити подарунок у службовця, або зобов’язати його у встановленому порядку здати цей подарунок державі.

Серед інших антикорупційних механізмів, які запроваджуються в Німеччині, слід назвати намір створити реєстр корумпованих фірм. У даному разі Німеччина йде шляхом іноземного досвіду, зокрема ізраїльського. Його суть полягає у тому, що фірма, яка включена до такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення, стає об’єктом більш пильної уваги з боку правоохоронних органів. До речі, такий експеримент був проведений в одній із земель Німеччини і, за оцінками парламентарів та урядовців, повністю себе виправдав .

Традиційно малокорумпованою вважають британську владу, особливо порівняно з країнами «третього світу» 121. Високі стандарти громадянської поведінки повоєнної Британії є результатом політичних і законодавчих заходів, моральних змін та ефективнішого соціального контролю за державними службовцями. Ця країна має найдавніші традиції боротьби з корупцією. Система антикорупційних механізмів тут врегульована на законодавчому рівні. Перший закон про корупцію у державних органах був прийнятий ще у 1889 р., закони про попередження корупції – у 1906 і 1916 рр. були реакцією суспільства на поширення цього соціально-політичного явища. На відміну від традиційних правових принципів, ці закони вимагають від посадових осіб доводити свою невинність.

Друга особливість – це надзвичайно висока роль громадської думки, що відображає динаміку негативних явищ у суспільстві. Здебільшого громадські дебати точаться навколо питань, пов’язаних з лобіюванням і купівлею політичного впливу, проблем, створених зміною границь приватної і державної власності, моральним кліматом, хабарництвом, зловживаннями службовців місцевих органів влади, поліції, митної служби тощо.

Безпосередньо корупційні процеси у Великій Британії відстежує так званий Комітет Нолана, який було засновано у жовтні 1994 р. Його зусилля зосереджені на основних ділянках громадського життя, які викликають найбільшу стурбованість громадськості: це члени парламенту, які працюють консультантами фірм, що прагнуть впливати на державну політику; це колишні міністри та інші посадові особи, що працюють у тих галузях індустрії, регулюванням яких перед тим займалися в уряді та інші аспекти громадського життя. За результатами роботи Комітету палата Громад парламенту вирішила призначити парламентського директора стандартів, заборонити протекцію та розголосити сторонні заробітки членів парламенту.

Певний інтерес викликає досвід боротьби з корупцією у країнах перехідної економіки. Діяльність правоохоронних органів Китаю по боротьбі зі злочинами у галузі економіки регулюється відповідними статтями Кримінального кодексу Китайської Народної Республіки, Указом Голови КНР «Щодо протидії корупції та хабарництву» та іншими документами.

Серед антикорупційних заходів у цій країні слід назвати і таку. У надії мобілізувати на війну з корупцією широкі народні маси прокуратура Пекіну в 2004 р. виступила з сенсаційною заявою про підвищення в десятки разів – з десяти до ста тисяч юанів (12 тис. доларів) – розміру грошової винагороди за достовірну інформацію про корумпованих чиновників. Кожному, хто надав такого роду свідчення, гарантується повна анонімність.

При розробці українського антикорупційного законодавства, безумовно, слід враховувати вимоги міжнародних правових актів, насамперед, ратифікованих Україною. Серед найбільш важливих таких документів слід назвати останню «Конвенцію ООН проти корупції» від 31 жовтня 2003 р. якою державам-учасницям рекомендується:

- заохочувати непідкупність, чесність і відповідальність своїх публічних посадових осіб відповідно до основних принципів своєї правової системи;

- застосовувати у рамках своїх інституціональних і правових систем кодекси чи стандарти поводження посадових осіб для правильного, сумлінного і належного виконання публічних функцій;

- розглядати, відповідно до основних принципів свого внутрішнього законодавства, можливість встановлення заходів і систем, що сприяють тому, щоб публічні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо при виконанні ними своїх функцій;

- у належних випадках і відповідно до основних принципів свого внутрішнього законодавства, встановлювати міри і системи, що зобов’язують публічних посадових осіб представляти відповідним органам декларації, серед іншого, про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи і про істотні дарунки чи вигоди, у зв’язку з якими виникає колізія інтересів відносно їхніх функцій у ролі публічних посадових осіб.

Конвенцією ООН також визначаються основні параметри міжнародного співробітництва у боротьбі з корупцією. Вона передбачає умови видачі осіб, які скоїли корупційні злочини, передачі засуджених осіб, взаємну правову допомогу, передачу карної справи, спільні розслідування, спеціальні методики розслідування, заходи для повернення активів, попередження і виявлення перекладів та доходів від злочинів, механізми вилучення майна, збір та аналіз інформації про порушника, підготовку кадрів і технічну допомогу та інші форми і способи взаємодії держав-учасниць при вирішенні цього питання.

Світовий банк у свою чергу у стратегію боротьби з корупцією включає такі додаткові заходи .

- розширення і зміцнення судової влади, незалежності правоохоронних органів;

- прозорість в фінансуванні партій;

- прозорість процедури голосування для виборців;

- зобов’язання держслужбовців декларувати майно, правила, що регулюють питання конфлікту інтересів.

- гарантування свободи інформації;

- посилення ролі ЗМІ;

- реструктуризація монополій з метою підвищення конкурентних начал;

- зниження бар’єрів входу на ринок, пов’язаних з необхідністю отримання різноманітних дозволів;

- прозорість корпоративного менеджменту;

- найом на державну службу на основі заслуги , достойна оплата праці державних службовців;

- децентралізація влади;

- підвищення прозорості бюджетного процесу для контролюючих органів;

- підвищення прозорості у діяльності податкової адміністрації, позбавлення податкових службовців можливості вільно надавати податкові пільги, спрощення податкової адміністрації.

У 2001 р. системна стратегія, вироблена спеціалістами Світового банку, істотно збагатилась. До неї були включені такі розділи як прийняття етичних кодексів поведінки, необхідність окремих програм по боротьбі з корупцією при держзакупках, а також мобілізація підтримки проведення реформ як з боку громадянського суспільства, так і з боку політичних лідерів. На необхідність такого розподілу у пакеті антикорупційних заходів вказує і S. Rose-Ackerman .

 

< Попередня   Наступна >