88

---

§ 3. Повноваження глави держави

Численні повноваження глави держави можна звести до п’яти основних груп: а) у сфері управління й формування уряду; б) у законодавчій галузі; в) у плані зовнішньої політики; г) у судовій галузі; д) надзвичайні повноваження.

Глава держави як одноособовий носій влади щодо управління країною здійснює свою виконавчо-розпорядчу діяльність щодо впровадження у життя економічного та політичного курсу, за­конів, спираючись на урядові структури й адміністративний апа­рат держави. У зв’язку з цим виявлення його ролі у справі фор­мування уряду й адміністрації має істотне значення.

У президентських республіках, дуалістичних і абсолютних монархіях глава держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри виступають у сфері управління країною в ролі його радників і помічників, а прийняття політичних рішень залишається прерогативою виключно глави держави. Глава дер­жави за цих форм правління виступає практично як одноособо­вий носій виконавчої влади.

У США призначення членів кабінету президентом формаль­но здійснюється «за порадою і згодою Сенату» (ст. II розд. 3). А якщо до «уотергейтського скандалу» дане положення Конституції не мало практичного значення, то наступними роками Сенат став активніше втручатися у процедуру призначення голів департа­ментів (наприклад, відхилення кандидатури Тауера, запропоно­ваної Дж. Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки згідно з Конституцією Сенат за своєю ініціативою робити такі призна­чення не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент. Тому і зміна президента, як ведеться, суп­роводжується численними перестановками й кадровими змінами у вищих ешелонах апарату правління.

Участь глави дер

жави у формуванні уряду парламентарних республік і парламентарних монархій має суто номінальний характер, оскільки останній форсується і очолюється лідером партії більшості нижньої палати парламенту. Меншою мірою він може впливати на урядову діяльність. Більш того, у парламентарних країнах глава держави може здійснювати свої повноваження тільки через уряд або за його згодою (інститут контрасигнатури). Тому будь-які акції глави держави у підсумку є не що інше, як урядова діяльність.

У напівпрезидентській республіці глава держави особисто при­значає прем’єр-міністра, а за його поданням – членів уряду. При цьому на його дії не впливає згода парламенту або однієї з палат. Водночас президент за даної форми правління не може не врахо­вувати під час формування уряду розстановку політичних сил у нижній палаті парламенту, оскільки хоча й формально, але уряд несе відповідальність за свою діяльність перед парламентом (ст. 20 Конституції Франції 1958 р.).

В управлінні країною глави держав спираються на широкий адміністративний апарат, очолюваний найбільшими прибічника­ми й довіреними особами. Це апарат помічників і радників глави держави, які набувають дедалі вагомішої сили в управлінні держа­вою, ніж відповідні міністри. За приклад може правити діяльність виконавчого апарату при президенті США, створеного у 1939 р. (під час президентства Ф. Д. Рузвельта), або апарату Єлисейсь­кого палацу при президенті Франції, який певні політики імену­ють «першим урядом» країни, а Раду Міністрів – «другим».

Керівна діяльність глави держави пов’язана з виконанням ба­гатьох організаційних прерогатив. Він призначає «службовий уряд», якщо не дійшли згоди у парламенті щодо утворення уряду країни (ст. 99 (5) Конституції Болгарії 1991 р.); скликає парла­мент на чергові й надзвичайні сесії; розпускає його на канікули або зовсім, якщо минув термін його повноважень; призначає нові вибори; повідомляє про достроковий розпуск нижньої палати пар­ламенту (крім президентських республік); повідомляє про про­ведення референдуму і т. ін. (ст. 62 Конституції Іспанії; ст. 87 Конституції Італії; ст. 79–84 Конституції КНР; п. 3.5 ст. 144 Кон­ституції Польщі).

Глави держав наділені широкою регламентарною владою. Ви­дані ними нормативні акти повинні мати підзаконний характер і загальнообов’язкову силу на всій території країни. Це, наприк­лад, виконавчі накази, директиви та інструкції президента США, постанови й розпорядження президента Німеччини, декрети й постанови президента Італії, декрети та укази короля Іспанії, укази президентів Болгарії, Чехії тощо. Нормативні акти глав держав можуть регулювати практично усі сфери управлінської діяльності.

На окрему увагу заслуговують нормативні акти президентів Франції та КНДР. Ордонанси й декрети президента Франції, а також накази Президента КНДР не можна розглядати як підзаконні, оскільки вони регулюють ті сфери суспільних відносин, які вилучені з компетенції парламенту. Регулюючи певні сфери сус­пільних відносин, вони практично мають таку саму силу, що й закон.

У конституційно-правовій практиці зарубіжних держав, згідно з нормами державного права, склалися різні методи й форми участі глави держави у законодавчому процесі. Порівнюючи полі­тичну практику різних держав з урахуванням особливостей кож­ної країни, не можна не дійти висновку, що глава держави в змозі чинити й чинить значний вплив на розробку і прийняття політич­них рішень, втілених у формі закону.

Повноваження глави держави у законодавчій галузі стосують­ся як законодавчої ініціативи й утвердження законопроектів, так і промульгування (опублікування в офіційному виданні) законів.

Право законодавчої ініціативи глави держави за будь-якої форми правління є невід’ємною частиною урядової ініціативи, але виявляється вона в різних країнах по-різному. Якщо в парламен­тарних державах дві третини законів, що приймаються, – це зако­нопроекти виконавчої влади, то у США президент, навіть фор­мально, не володіє правом законодавчої ініціативи. Проте це не означає, що він усунутий від участі в процесі підготовки законо­проектів. Конституційний наказ ст. II розд. 3 про те, що прези­дент періодично подає Конгресу інформацію про стан справ у Союзі і вносить відповідні рекомендації, став формальною осно­вою для перетворення президента на лідера законодавчої політи­ки США.

Йдеться про численні послання президента Конгресу з різних питань внутрішнього життя й міжнародних відносин. З юридич­ної точки зору ці послання не мають ніякої обов’язкової сили для конгресменів, але на практиці їх регулюючий вплив досить вели­кий і, безумовно, залежить від особистих якостей глави держави, його відносин з партійною більшістю у Конгресі, наполегливості й професіоналізму президентських помічників у зв’язках із Кон­гресом тощо.

Однак найбільш ефективним засобом впливу глави держави на законодавчий процес слід визнати інститут «вето». Вето – це прерогатива глави держави відмовити у підписанні законопроек­ту. Згідно із зарубіжними конституціями законопроект набуває нової якості – силу закону – тільки тоді, коли він санкціонується главою держави.

Конституції зарубіжних країн встановлюють право глав дер­жав підписати і ввести в дію законопроект шляхом його промульгування. Для цього главі держави конституцією конкретної краї­ни визначається термін, протягом якого він повинен або схвали­ти законопроект, або відмовити в його підписанні. Як правило, такий термін обмежений 10–15 днями (ст. І розд. 7 Конституції США; ст. 10 Конституції Франції; ст. 88 розд. 3 Конституції Бол­гарії).

Конституційному праву зарубіжних країн відомі такі види вето: а) абсолютне; б) відкладальне; в) вибіркове; г) «кишенькове». Абсолютне вето (резолютивне) – це виключне право глав монар­хічних держав. Воно не випадково зветься абсолютним, оскільки заборону монарха парламентарії подолати не можуть.

Винятком із загального правила, що абсолютне вето – це вето глав монархічних держав, є Королівство Норвегія, де король має право лише відкладального вето.

Відкладальне, або суспензивне, вето є прерогативою глав дер­жав із республіканською формою правління, тобто президентів. Його специфіка, полягає у тому, що заборона глави держави може бути подолана парламентом або може мати тимчасовий характер.

Вибіркове вето являє собою, порівняно з відкладальним, до­сить гнучку й тому більш цілеспрямовану зброю в руках глави держави. Його закріплення і використання конституційним пра­вом Аргентини, Мексики, Франції дозволяє главі держави накла­сти заборону не в цілому на законопроект, а на його окремий розділ, статтю, параграф. Правом вибіркового вето наділені й широко користуються губернатори більшості штатів США. Це право забезпечує губернаторам вплив на розподіл бюджетних коштів у штатах.

«Кишенькове» вето є специфікою конституційного права США. Воно використовується тоді, коли десятиденний термін для розглядання законопроекту президентом припиняється завершен­ням сесії Конгресу або перенесенням його засідань. Дана ситуа­ція використовується президентом, якщо конкретний законопро­ект його не влаштовує, він не хоче його підписувати, а водночас він не хотів би скористатися відкладальним вето, тому що сто­совно такого законопроекту відкладальне вето може підірвати його авторитет. Тоді президент відкладає законопроект («кладе до кишені»), він його не підписує під приводом, що десятиденний термін порушено, Конгрес розпущено, й повертати законопроект немає куди. У подібному випадку законопроект не набуває юри­дичної сили («кишенькове вето») й не одержує встановленої кон­ституцією заборони (відкладальне вето). Конгрес не має спромож­ності подолати «кишенькове вето», тому що жодної процедури на цей випадок не передбачено. У такий спосіб президентська «без­діяльність» набуває сили абсолютного вето.

Після повернення з канікул Конгрес знову може прийняти до розгляду даний законопроект, але, починаючи з першої стадії за­конодавчого процесу – як новий законопроект. Нерідко така си­туація завершується тим, що після закінчення досить тривалого терміну відпадає потреба у подібному законопроекті.

Інститут вето у будь-якій формі не можна визнати демокра­тичним, оскільки він становить діяльність виборного, представ­ницького органу в залежність від одноособового глави держави, за яким завжди стоять певні політичні сили. Право вето скасова­но в Іспанії, Швеції, Японії.

Зовнішньополітичні повноваження глави держави дуже ши­рокі й різноманітні. Він здійснює верховне представництво краї­ни у міжнародних відносинах. Насамперед, він не потребує особ­ливого повноваження, воно випливає з його статусу. Як глава держави він має право на особливо урочистий прийом, а дипло­матична практика не розрізнює монарха і президента.

Главі держави надане право ведення міжнародних переговорів, укладення міжнародних договорів і угод, а також їх денонсація (за згодою парламенту). Він призначає і приймає послів, посланців та інших дипломатичних представників. Йому (за санкцією пар­ламенту) надане право оголошення війни та укладення миру (ст. II розд. 2 Конституції США; ст. 87 Конституції Італії; ст. 14 Конституції Франції; ст. 7 Конституції Японії; ст. 98 Конституції Болгарії; ст. 59 Конституції ФРН).

Повноваження глави держави в судовій сфері включають пра­во помилування, пом’якшення або заміни покарання, право амністії, призначення судів.

Главі держави надане право нагороджувати орденами, меда­лями та іншими відзнаками, право присвоювати почесні звання та титули. Йому належить найперше місце у різноманітних цере­моніях і святах, включаючи національні свята, військові паради, відкриття університетів, спортивних змагань тощо.

Глава держави проголошується конституціями зарубіжних держав головою або головнокомандувачем збройних сил країни (оперативне керівництво різними родами військ здійснюють міністри оборони).

За умов стихійного лиха (землетруси, урагани, катастрофи, епідемії, аварії на АЕС) або під час соціальних вибухів (масові заколоти, міжнаціональні конфлікти) главі держави надане пра­во на введення у країні або на частині її території надзвичайного стану (ст. 16 Конституції Франції; статті 87, 88 Конституції РФ). Наслідком введення надзвичайного стану є розширення дискре­ційних повноважень глави держави, впровадження авторитарних методів керівництва, заборона мітингів, вуличних процесій, вве­дення цезури, комендантської години, обмеження або заборона діяльності політичних партій.

Таким чином, глава держави наділяється згідно з нормами дер­жавного права зарубіжних країн досить широкими повноважен­нями, особливо у президентських і напівпрезидентських респуб­ліках і дуалістичних монархіях. У парламентарних державах їх повноваження менш широкі й обмежуються активною урядовою діяльністю.

 

< Попередня   Наступна >