119

---

Тема 2. ВИБОРЧИЙ І РЕФЕРЕНДНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

Обирати собі уряд має право лише той народ,

який завжди знаходиться в курсі всього,

що відбувається.

Томас Джефферсон

§ 1. Державотворчий процес в Україні як передумова реалізації механізмів безпосередньої (прямої) демократії. Проголошення і правове закріплення державного суверенітету України

У ст. 1 Конституції України поряд з поняттями суверенності й незалежності зазначається, що Україна — демократична, соціальна, правова держава. проте коли мова йде про державотворчий процес, слід завжди пам’ятати, що держава є лише одним із складових еле­ментів політичної системи і її завдання полягає не тільки в тому, щоб забезпечувати процес прийняття законів та їх належне виконання, а передовсім воно полягає у служінні суспільству. адже, як відзна­чав видатний французький мислитель Жан-Жак Руссо у своїй праці “про суспільний договір”, метою держави як політичного організму є захист свободи своїх громадян. тобто державотворчий процес має розглядатися не лише як становлення і розвиток різних гілок дер­жавної влади, підвищення рівня ефективності їхнього функціону­вання, досягнення консенсусу у вирішенні соціально-економічних і суспільно-політичних конфліктів, але перш за все як шлях до форму­вання демократичного та стабільного суспільства, кожному з членів якого гарантовано і забезпечено захист основних політичних, гро­мадянських, соціальних, економічних та культурних прав і свобод. і це має бути головним ціннісним пріоритетом для держави, оскільки саме від пересічних громадян, зрештою, залежить, або принаймні має залежати, яким має бути соціально-економічний курс країни і вектор її суспільно-політичного розвитку. а отже, не слід забувати й про те, що на кожному з громадян лежить відпов

ідальність за майбутнє на­ших нащадків. У цьому контексті не можна не згадати про поперед­ження відомого американського політолога Джона Кіна про те, що покладати всю відповідальність за розвиток демократії виключно на державу є надто небезпечною, а до того ж — безпідставною схильніс­тю, оскільки можновладці не мають звички вживати на ніч “пігулки лібералізму”, аби щоразу на ранок прокидатися демократичними.

Складовими елементами сучасного державотворчого процесу є: утвердження принципів демократії та парламентаризму, політично­го плюралізму, забезпечення прав і свобод громадян, поділ влади на законодавчу, виконавчу, судову, формування системи самоврядуван­ня. однак реальний процес розбудови Української державності про­ходить у складних політичних, економічних та соціальних умовах. для зупинки та поступового виходу з кризового стану, як необхідної передумови побудови сильної держави, потрібно визначити шляхи того, як найкраще це зробити. А саме в основі становлення та ефек­тивного розвитку державотворчого процесу незалежної України має бути національна ідея, національна самосвідомість, затверджена на державному рівні; вона має дійти до кожного українця, кожного гро­мадянина Української держави.

Вихідним пунктом новітнього державотворчого процесу в Укра­їні стало прийняття Верховною радою Української РСРС Деклара­ції про державний суверенітет України. 16 липня 1990 р. Верховна рада УРСР, виражаючи волю народу України, прагнучи створити де­мократичне суспільство, виходячи з потреб всебічного забезпечення прав і свобод людини, шануючи національні права всіх народів, дбаю­чи про повноцінний політичний, економічний, соціальний і духовний розвиток народу України, визнаючи необхідність побудови правової держави, маючи на меті утвердити суверенітет і самоврядування на­роду України, урочисто проголосила державний суверенітет Укра­їни — як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах. У декларації вперше в новітній національній історії поруч із назвою “Українська РСР” було вжито назву “Украї­на” як офіційну назву держави Україна, повернуто до повноцінного політико-правового та наукового обігу поняття “національна держа­ва”, “право української нації на самовизначення”, “національна державність”.

Положення декларації про державний суверенітет України, зо­крема, визначали, що Україна як суверенна національна держава роз­вивається в існуючих кордонах на основі здійснення українською на­цією свого невід’ємного права на самовизначення. Україна здійснює захист і охорону національної державності українського народу. Будь-які насильницькі дії проти національної державності України з боку політичних партій, громадських організацій, інших угруповань чи окремих осіб переслідуються законом.

Положення декларації містили твердження про народ України (громадян республіки всіх національностей) як єдине джерело дер­жавної влади, верховенство Конституції та законів республіки на своїй території, розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову, верховенство України на всій своїй території, необхідність запрова­дження громадянства України, виключне право народу України на володіння, користування і розпорядження національним багатством України, самостійність України у встановленні порядку організації охорони природи на території республіки та порядку використання її природних багатств, право України на власні Збройні Сили, внутріш­ні війська, органи державної безпеки, незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах тощо. Закінчувався текст даного документа по­ложеннями, якими було визначено, що “декларація є основою для нової Конституції та законів України і визначає позиції республіки при укладанні міжнародних угод”.

Прийняття Верховною радою Української рср декларації про державний суверенітет України вважається початком, своєрідною точкою відліку процесу відновлення державної незалежності Укра­їни. Ця подія мала й безпосереднє відношення до конституційного процесу в Україні як процесу підготовки та прийняття нової Консти­туції. Фактично, саме прийняттям декларації про державний сувере­нітет було розпочато те, що згодом почали називати конституційним процесом в Україні. і хоча тоді, під час ухвалення самої декларації, не йшлося про розроблення Конституції незалежної Української держави, а лише про майбутню Конституцію для країни-учасниці онов­леного союзу радянських республік, саме ці положення декларації виявилися для багатьох вельми привабливими у плані прискорення державно-правової розбудови України. чимало тодішніх народних депутатів у зв’язку з цим навіть ставили питання про надання декла­рації статусу Конституційного закону. однак перемогла ідея, за якою декларація мала залишитись у тій якості, що була обумовлена її сут­ністю саме як декларації — акту-документа, яким було формально і офіційно проголошено державний суверенітет України. А вже керую­чись її засадами, планувалося створити нову Конституцію, яка відпо­відала б кращим світовим стандартам, ґрунтувалася на теоретичних засадах і практичному досвіді національного і міжнародного консти­туціоналізму.

Таким чином, декларація про державний суверенітет України проголосила національний, народний і, зрештою, державний суве­ренітет України. прийняття декларації стало вагомим кроком на шляху до незалежності України. але недоліком будь-якої декларації є відсутність у ній конкретних механізмів реалізації. тому декларації значною мірою знаходять розвиток у законах, що приймаються від­повідно до них.

19 серпня 1991 р. в СРСР було здійснено спробу державного пе­ревороту. Цей факт прискорив процес юридичного закріплення дер­жавної самостійності України. тож 24 серпня 1991 р. Верховна рада УРСР ухвалила Акт проголошення незалежності України. В цьому доленосному для українського народу документі, зокрема, говорилось, що “виходячи із смертельної небезпеки, яка нависла над Україною у зв’язку з державним переворотом в СРСР, продовжуючи тисячоліт­ню традицію державотворення в Україні, виходячи з права на само­визначення, передбаченого статутом ООН та іншими міжнародно-правовими документами, здійснюючи декларацію про державний суверенітет України, Верховна рада Української РСР урочисто про­голошує незалежність України та створення самостійної української держави — України. територія України визнавалася неподільною і недоторканною. Встановлювалося, що з моменту проголошення не­залежності України на території України мають чинність виключно Конституція і закони України. а окремою постановою Верховної ради Української РСР “про проголошення незалежності України” було визначено також, що з моменту проголошення незалежності чинними на території України є тільки її Конституція, закони, поста­нови Уряду та інші акти законодавства республіки.

Після розпаду СРСР і здобуття Україною незалежності розпо­чався новий етап у розвитку державотворчого процесу в Україні. З огляду на проголошення незалежності України і створення само­стійної Української держави постала необхідність визначення долі державної території, державно-правових установ, законодавчих нормативно-правових актів, міжнародних майнових прав і обов’язків України, громадянства. З цією метою 12 вересня 1991 р. Верхо­вною радою було прийнято закон “Про правонаступництво Укра­їни”, яким було юридично оформлено перехід прав і обов’язків від УРСР до держави Україна.

Серед найважливіших положень Закону “про правонаступни­цтво”, з огляду на перспективи подальшого розвитку державотворчо­го процесу в Україні, варто назвати такі: з моменту проголошення не­залежності України найвищим органом державної влади є Верховна рада України в депутатському складі Верховної ради Української РСР; до ухвалення нової Конституції на території України діє Кон­ституція (основний Закон) Української РСР; Закони Української РСР та інші акти, ухвалені Верховною радою Української РСР, діють на території України, оскільки вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України; органи дер­жавної влади і управління, органи прокуратури, суди та арбітражні суди, сформовані на підставі Конституції (основного Закону) Укра­їнської РСР, діють в Україні до створення органів державної влади і управління, органів прокуратури, судів та арбітражних судів на під­ставі нової Конституції України; державний кордон союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, та кордон між Українською РСР і Білоруською РСР, російською РФСР, республі­кою Молдова станом на 16 липня 1990 року є державним кордоном України; Україна підтверджує свої зобов’язання за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення неза­лежності України; Україна є правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами союзу РСР, які не суперечать Конститу­ції України та інтересам республіки; всі громадяни союзу РСР, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на території України, є громадянами України; Україна гарантує забезпе­чення прав людини кожному громадянину України незалежно від національної приналежності та інших ознак відповідно до міжнародно-правових актів про права людини.

На підтвердження акта проголошення незалежності України Верховна рада призначила проведення всеукраїнського референду­му. Відповідно до постанови Верховної ради Української РСР “про проголошення незалежності України” та постанови Верховної ради України “про проведення всеукраїнського референдуму в питан­ні про проголошення незалежності України” він відбувся 1 груд­ня 1991 р. 90,32 % громадян, які брали участь у референдумі, висло­вили свою підтримку акта проголошення незалежності України. Це стало справжнім рекордом народного волевиявлення, що свідчить про колосальну важливість цього питання для кожного пересічного українця в той час. тоді, в грудні 1991р., фактично відбулося віднов­лення української національної державності і його офіційне і оста­точне затвердження.

Декларація про державний суверенітет і акт проголошення не­залежності України фактично оновили Конституцію 1978 р. (остан­ню Конституцію УРСР) і за своїм політико-правовим призначенням та змістом становили єдине ціле з чинною на той час Конституцією України. Вони ніби склали своєрідну “конституційну тріаду” (декла­рація —акт — Конституція), яка й виконувала роль реальної юри­дичної Конституції України аж до прийняття Конституції 1996 р. Між складовими цієї “конституційної тріади” існував не тільки зміс­товний, а й функціональний зв’язок, адже вони, на думку багатьох вчених, були тісно поєднані у своєму призначенні щодо перспектив державотворчого процесу України.

Поряд із прийняттям цих нормативно-правових актів в Укра­їні активно велася робота із підготовки Конституції незалежної України. На виконання положень декларації про державний суве­ренітет 24 жовтня 1990 р. постановою Верховної ради Української РСР було утворено Комісію з розробки нової Конституції Украї­ни (всього 59 осіб), яку очолив голова Верховної ради Української РСР Леонід Кравчук. Конституційній комісії було доручено створи­ти робочі групи з підготовки окремих розділів Конституції, залучив­ши до них провідних вчених і фахівців з відповідних галузей права, а президії Верховної ради Української РСР внести на розгляд сесії парламенту у грудні 1990 р. Концепцію нової Конституції. для опе­ративного вирішення питань, пов’язаних із підготовкою Концепції нової Конституції України, на першому засіданні Конституційної ко­місії, що відбулося 1 листопада 1990р., було створено робочу групу. перед цією робочою групою було поставлено завдання відобразити в Концепції нової Конституції вузлові питання щодо майбутнього державного устрою республіки, її назви, політичної, економічної та виборчої систем, громадянства, системи прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, державної і національної символіки, терито­ріального устрою тощо. підготовлена Концепція Конституції Укра­їни після досить тривалих дебатів на сесії Верховної ради 19 черв­ня 1991 р. була схвалена Верховною радою і опублікована в засобах масової інформації для всенародного ознайомлення.

На рівні загально-методологічних принципів було визначено, що майбутня Конституція України має бути основним Законом дер­жави і ґрунтуватися на декларації про державний суверенітет, має закріпити, розвивати і конкретизувати її положення. В центрі уваги нової Конституції має бути людина як найвища соціальна цінність, а також її права і свободи, гарантії їх реалізації, тож основним об’єктом конституційного регулювання мають стати відносини між громадя­нином, державою і суспільством заради забезпечення умов життя, гідних людини, а також формування громадянського суспільства. Конституція має визначити пріоритет загальнолюдських цінностей, закріпити принципи соціальної справедливості, утвердити демокра­тичний і гуманістичний вибір народу України. Норми Конституції мають бути нормами прямої дії, а сама Конституція — бути стабіль­ним та ефективним законом, з метою забезпечення останнього пови­нен бути запроваджений жорсткий механізм внесення змін, а також інститут конституційних (органічних) законів.

1991-1996 рр. були дуже складними в конституційному про­цесі. до Конституції Урср 1978 р. було внесено сотні змін і допо­внень. проте це були лише тимчасові заходи, спрямовані, насам­перед, на стабілізацію соціально-політичної ситуації в країні. але, зрештою, постало питання і про розробку прийняття нової Кон­ституції України.

У 1992 р. було сформовано перший після офіційного проголо­шення незалежності склад конституційної комісії. У розробці про­екту Конституції активну участь брали не лише парламентарії, а й вчені-правники, практичні працівники правоохоронних органів, суду. На початку липня 1992 р. проект Конституції було офіційно представлено президентом України Леонідом Кравчуком. Цей про­ект розповсюдили серед керівників регіональних управлінь органів державної влади, місцевих осередків громадських організацій для внесення ними своїх зауважень, а також для відкритого всенародного обговорення. проект також було розглянуто і детально проаналізо­вано на першому світовому Конгресі українських юристів у жов­тні 1992 р. Було також отримано числені коментарі до проекту від міжнародних експертів з конституційного права. Більшість з тих, хто запропонував свої коментарі та зауваження до проекту Конституції, в цілому досить позитивно оцінили роботу комісії, а також процес обговорення. Наприкінці 1992 р. Конституційна комісія одержала понад 46 тисяч пропозицій і зауважень щодо бажаних змін. проек­тні модифікації нової Конституції виникали одна за іншою (останній варіант — 26 жовтня 1993?р.). члени комісії в результаті зіткнулися з найбільш руйнівною рисою політичної реальності: відсутністю по­літичної згоди. окрім того жорстока боротьба за владу в країні супро­воджувала всі етапи перебігу конституційного процесу в цей час. тож сам конституційний процес було загальмовано, внаслідок чого будь-які намагання прийняти нову Конституцію не мали жодного сенсу. лише після обрання нової Верховної ради та президента України в 1994 р. конституційний процес поновився.

10 листопада Верховна рада затвердила новий склад Консти­туційної комісії, співголовами якої стали президент України ?л. Куч­ма та голова Верховної ради України о. Мороз. одночасно з роз­робкою проекту Конституції необхідно було вирішити питання про встановлення в Україні тимчасового конституційного порядку, який би усунув численні неузгодженості і розбіжності, що існували між різними гілками влади в процесі організації їх діяльності і взаємо­дії. 5 червня 1995 р. цей процес завершився укладенням Конститу­ційного договору між президентом і Верховною радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Конституційний договір дозволив створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні.

24 листопада 1995 р. Конституційною комісією створюється нова робоча група з підготовки нової Конституції України. 11 берез­ня 1996 р. реорганізована Конституційна комісія схвалила про­ект Конституції і передала його на розгляд Верховної ради України. 24 квітня Верховна рада прийняла поданий проект за основу. 5 травня 1996 р. було створено тимчасову спеціальну комісію Вер­ховної Ради України з доопрацювання проекту Конституції, до складу якої увійшли представники всіх депутатських фракцій і груп. лише на початку червня комісія завершила свою роботу — адже до проекту було подано понад 5 тисяч змін і доповнень — і передала для першого читання у Верховну раду України доопрацьований варіант. розпо­чалися палкі дискусії щодо проекту найважливішого нормативно-правового акту держави. протягом місяця — до 26 червня — Верхо­вна рада не ухвалила жодного розділу Конституції, окремі статті залишалися непогодженими.

Вважаючи неприпустимим наступне гальмування конституцій­ного процесу, 26 червня президент України підписав Указ, яким на вересень 1996 р. призначив всеукраїнський референдум з питань за­твердження нової Конституції. 27 червня Верховна Рада України від­новила свою роботу з розгляду Конституції. Увечері було відновлено і пленарне засідання, що тривало всю ніч.

Завершальну крапку в конституційному процесі було поставле­но 28 червня 1996 р. після майже дводобової, практично безперерв­ної роботи Верховна Рада України на своїй п’ятій сесії прийняла нову Конституцію України. За її прийняття проголосувало 315 народних депутатів України.

День прийняття Конституції України було проголошено держав­ним святом українського народу, оскільки вона є основним Законом держави, який визначає та закріплює підвалини всього суспільного життя, правовий статус людини і громадянина, основи організації та принципи діяльності механізму державної влади України.

Конституція України є основою правової системи української держави. Її прийняття було важливим кроком для розбудови нашої країни, сприяло підвищенню міжнародного авторитету України на світовій арені, визнанню України світовою спільнотою демократич­ною, правовою і соціальною державою.

Новітній етап сучасного конституційного процесу в Україні роз­почався одразу після прийняття Конституції України і триває досі. Він пов’язаний з необхідністю внесення змін до Конституції Украї­ни 1996р., спрямованих на трансформацію форми правління в Україні і перетворення її з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. протягом 2002-2003рр. до Верховної ради було внесено дванадцять законопроектів, що передбачали внесення змін до Конституції України. Ці зміни, зокрема, стосувалися:

скорочення кількості народних депутатів у парламенті до 300 осіб;

права президента України достроково припиняти повнова­ження Верховної ради України, якщо вона протягом місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську біль­шість;

створення у Верховній раді України другої (верхньої) па­лати.

24 серпня 2002 р. президент України обґрунтував необхідність переходу до поширеної в Європі парламентсько-президентської мо­делі організації влади. сутність цієї моделі полягала у такому:

виборці обирають до Верховної ради депутатів на основі про­порційної виборчої системи — за списками політичних партій і блоків;

партії, які дістали на виборах найбільшу підтримку виборців, створюють у парламенті дієву парламентську більшість, що формує Кабінет Міністрів;

парламент поділяється на дві палати: палату регіонів (верх­ню) та палату народних представників, або палату депутатів (нижню).

Окрім цього пропонувалося вважати, що результати Всеукраїн­ського референдуму з приводу змін до Конституції, які планувало­ся внести у майбутньому, мають пряму дію і не потребують затвер­дження їх будь-яким органом влади. 26 грудня 2002 р. Верховна рада України утворила тимчасову спеціальну комісію Верховної ради з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Консти­туції України, якій було доручено доопрацювати законопроекти про внесення змін до Конституції з урахуванням відповідних висновків Конституційного суду, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроекти на розгляд Верховної ради до 23 груд­ня 2003 р.

Після підготовки відповідних матеріалів президент Украї­ни 6 березня 2003 р. видав Указ “про винесення на всенародне обго­ворення проекту Закону України “про внесення змін до Конституції України”. однак після проведення такого обговорення жодних змін на практиці не відбулося.

4 вересня 2003 р. на розгляд Верховної ради було внесено про­ект Закону України “про внесення змін до Конституції України” (№4105), який передбачав удосконалення механізму функціону­вання державної влади, розподілу повноважень між президентом та органами державної влади, забезпечення балансу між гілками влади, ефективної співпраці парламенту з урядом, їх взаємної відповідаль­ності за здійснення державної політики. 24 грудня 2003 р. Верховна рада приймає рішення попередньо схвалити цей законопроект та на­правити його до Конституційного ?суду, а питання про прийняття За­кону “про внесення змін до Конституції України” внести до порядку денного наступної чергової сесії Верховної ради, як це і передбачено Конституцією України. 8 квітня 2004 р. зазначений проект Закону не набрав необхідної кількості голосів під час голосування у Верховній раді України.

Тоді 24 червня 2004 р. альтернативний законопроект (внесений до Верховної ради 19 вересня 2003 р.) за номером 4180 був поперед­ньо схвалений Верховною Радою України, яка прийняла закон Укра­їни “Про внесення змін до Конституції України” 8 грудня 2004 р. тим самим було змінено конституційний статус Верховної ради, президента та Кабінету Міністрів України. Ці зміни передбачали розширення установчих і контрольних повноважень парламенту сто­совно уряду, що забезпечило перетворення України з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку. Внесені зміни полягали у наступному:

??? зберігалася однопалатна структура парламенту чисельніс­тю 450 народних депутатів, які обираються на основі пропо­рційної виборчої системи в єдиному багатомандатному за­гальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій та виборчих бло­ків політичних партій строком на п’ять років;

??? встановлювалися засади щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності;

??? встановлювалися додаткові підстави дострокового припинен­ня повноважень народного депутата. Зокрема передбачалося, що його повноваження можуть бути достроково припинені у разі невходження його до складу депутатської фракції полі­тичної партії або виборчого блоку політичних партій, від яких він був обраний, або виходу депутата зі складу такої фракції, а також якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обста­вин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обста­вини ним не усунуто;

??? у Верховній раді України передбачалася необхідність форму­вання коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційно­го складу Верховної ради України і яка вносить президен­ту України пропозиції щодо кандидатури прем’єр-міністра України та кандидатур до складу Кабінету Міністрів Украї­ни (за винятком Міністра оборони та Міністра закордонних справ України), який мав складати свої повноваження перед новообраною Верховною радою України (а не перед ново­обраним президентом України);

??? президенту України надавалося додаткове право достроково припинити повноваження парламенту, якщо впродовж шіст­десяти днів після відставки Кабінету Міністрів України Вер­ховна рада України не сформувала персональний склад Кабі­нету Міністрів України, або якщо протягом одного місяця не сформовано коаліцію депутатських фракцій у Верховній раді України;

??? передбачалося, що в разі дострокового припинення повнова­жень президента України на період до обрання і вступу на пост новообраного президента України виконання обов’язків останнього покладалося на голову Верховної ради України (а не на прем’єр-міністра України);

??? права законодавчої ініціативи позбавлявся Національний банк України;

??? передбачалося, що у разі, якщо Верховна рада подолала вето президента на прийнятий нею закон, а останній цей закон не підписав і не оприлюднив, закон має невідкладно офіційно оприлюднюватися головою Верховної ради України і опу­бліковуватися за його підписом;

??? президенту надавалося право зупиняти дію актів уряду з моти­вів невідповідності їх Конституції України з одночасним звер­ненням до Конституційного суду щодо їх конституційності;

??? змінювався порядок призначення на посади та звільнення з посад окремих посадових осіб держави (зокрема генерального прокурора України), а також порядок формування органів місцевого самоврядування. слід відзначити, що 1 липня 2003 р. з метою реформування адміністративно-територіальної організації влади (на регіональному і місцевому рівнях) до Верховної ради було внесено ще один зако­нопроект (№3207-1), який був попередньо схвалений парламен­том 8 грудня 2004 р. 7 вересня 2005 р. Конституційний суд визнав цей законопроект таким, що відповідає вимогам ст.ст. 157 і 158 Кон­ституції України. однак 22 грудня Верховна рада попередньо схва­лила уточнений текст зазначеного законопроекту (№3207-1п2), тож після цього його було знов направлено до Конституційного суду для одержання висновку щодо відповідності законопроекту вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції України.

 

< Попередня   Наступна >