42

---

Тема 3.

ПОРЯДОК ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Законодавча влада — це та, котра управляє

і спрямовує сили держави на охорону

інтересів її членів.

Джон Локк

§ 1. Вступ до парламентського права

У загальному вигляді парламентське право визначають як комп­лекс правових актів і юридичних норм, що регламентують організацію і діяльність парламентів. різні аспекти цієї тематики здавна аналізу­валися в юридичній і політологічній літературі. першу спробу систе­матизації нормативних і регламентних актів, на основі яких форму­ються і працюють представницькі органи влади, здійснив на початку XIX ст. дж. Бентам. інші тогочасні мислителі ставили питання про взаємозв’язок між правовими умовами та особливостями функціону­вання парламентів, акцентуючи увагу на виборах як “основній формі сучасного конституціоналізму”, принципах правової держави, розпо­ділі влади між окремими гілками та основах законодавчого процесу. У 60-х?рр. XIX ст. систематично вивчив і узагальнив парламентські процедури Генрі М. Роберт у фундаментальній праці “правила пар­ламентської процедури”. деякі сучасні дослідники цю працю нази­вають “моделлю парламентської поведінки”, а її автора — батьком сучасної парламентської процедури.

Нині правові основи діяльності парламентів висвітлюються пе­реважно в межах конституційного та конституційно-процесуального права. У більш загальному вигляді, з акцентом на інституціональних і неінституційних чинниках функціонування політичної системи сус­пільства, це питання розглядається в руслі політичної науки.

Але сутнісні характеристики парламентського права ще не на­були в юридичній науці довершеного вигляду. Найголовн

іші недо­ліки — слабкість систематизації напрацьованого матеріалу, супер­ечливість оціночних суджень. а? це, в свою чергу, суттєво ускладнює пошуки виведення якоїсь прийнятної для більшості експертів фор­мули і на її основі — витлумачення принципів та сфер політико-правового регулювання парламентського права. У середині 90-х рр. минулого століття І. Степанов слушно наголошував, “що не лише у вітчизняній, а й, доцільно вважати, в усій світовій літературі по­няття парламентського права не отримало якогось розгорнутого тлумачення”1. З певними застереженнями цю оцінку можна екстра­полювати й на сьогодення.

Видається очевидним, що пошуки істини в цьому питанні слід вести на шляху систематизації й гармонійного поєднання досягнень наук конституційного права і політології.

Сьогодні існує чимало поглядів на сутність парламентського права, його предмету, джерел і методів правового врегулювання. Зу­пинимося на чотирьох основних.

Найпростішим маємо визнати концепт, згідно з яким парламент­ське право вважається складовим інститутом права конституційного. для формування такого “права” цілком достатньо виокремити на­укові розділи чи глави з підручників з конституційного права, в яких ідеться про врегулювання питань парламентських виборів і функці­онування парламентських органів. Але цей погляд є не лише найпро­стішим, а й водночас найменш перспективним, бо, по суті, нівелює положення про парламентське право, що базується на певній специ­фіці його предмета та методу (якщо такої специфіки немає, то, влас­не, не може бути й окремої сфери правовідносин, що врегульовується парламентським правом).

При цьому слід враховувати, що вагомим критерієм, за яким конституційне право вирізняється серед інших галузей, слушно ви­значають метод правового регулювання. пригадаємо, “головний метод конституційно-правового регулювання владно-імперативний, який базується на владі й підкоренні”. але ж метод парламентсько-правового регулювання має певну специфіку. Хоча в ньому й ви­користовуються владно-імперативні прийоми, але це не виключає застосування різноманітних координуючих та узгоджувальних про­цедур, а також інших механізмів, покликаних забезпечувати струк­турні та функціональні прояви народного представництва. До того ж останні не можуть інтерпретуватися винятково за шкалою принципу владної субординації “розпорядження-виконання”. Вони також, ра­зом із іншими конституційними засадами, формують систему парла­ментського права.

Прихильники протилежної точки зору зосереджують увагу на процесуальних аспектах парламентаризму, і, в першу чергу, на пар­ламентській процедурі. такий собі “процедурний парламентаризм”, притаманний, до речі, американському конституційному праву, збіднює предмет парламентського права як такого, звужуючи його до суто організаційно-розпорядчого механізму, який не може відпо­відати рівню самостійної сфери правового регулювання. За слуш­ним зауваженням А. Саїдова, “не може бути парламентського права без розгорнутих вихідних теоретичних настанов і прикінцевих те­оретичних узагальнень”2. Не виникає жодних сумнівів у тому, що за всієї важливості процедурних норм парламентська діяльність усе-таки ґрунтується передовсім на матеріальних нормах основно­го Закону і виходить із принципів конституційного і певною мірою конституційно-процесуального права.

Найбільш глибоким і широко підтримуваним науковцями слуш­но вважається бачення парламентського права, наведене академіком Б. Топорніним, а також вченими-дослідниками І. Степановим і Т. Хабрієвою. Вони виходять з того, що парламентське право базується на нормах конституційного права, на ґрунті яких виник масив правових норм, що якраз і тяжіє до виокремлення його в парламентське право. Зокрема, Б. Топорнін вважає, що цей масив правових норм важко від­окремити від конституційного права, бо, по-перше, він вийшов із його надр і є продуктом його розвитку, і по-друге, норми конституційного права становлять невід’ємну частину парламентського права, містять його основні засади. Водночас вчений вказує: “парламентське право не лише виявило всі якості самостійної галузі права, а й дедалі біль­ше відокремлюється від конституційного права”3. саме такий ракурс проблеми має стати визначальним для подальшого опрацювання предмета парламентського права.

Але, в контексті наведеного погляду, лише глибокі емпіричні до­слідження дадуть змогу дати відповідь на три основні питання: яким має бути в парламентському праві співвідношення між матеріаль­ними і процесуальними нормами? чи можливе взагалі проведення будь-якої “межі” між ними, і яким має тоді бути його дефінітивне тлумачення?

Згідно з концепцією І. Степанова та Т. Хабрієвої, у структурі парламентського права, що включає матеріальні і процесуальні нор­ми, переважають останні. Якщо в конституційному праві первісність належить статутно-інституціональній групі норм і принципів, то в парламентському — процесуально-організаційній, організаційно-технологічній. Виходячи з такого погляду, парламентське право вони визначають “як особливу систему юридичних принципів і норм, що регулюють внутрішній устрій парламенту й пов’язані з ним організа­ційні відносини, сам процес парламентської діяльності, взаємовідно­сини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом”4.

Хоча з цим твердженням не можна не погодитися, враховуючи також і те, що нами парламентське право все ж розглядається в рам­ках конституційно-процесуального права, наведена концепція, за всієї своєї переконливості, все-таки не може вважатися єдино правильною і на сьогодні довершеною. деякі дослідники не лише вказують на її слабкі місця та прогалини, а й пропонують власне бачення тієї сфери суспільних відносин, які має врегульовувати парламентське право. Зазначимо: вони не наводять власних системних визначень, а тому їхнє бачення не слід вважати якимось окремим концептом, а швидше обґрунтуванням його окремих принципів. Варто звернути увагу й на те, що в деяких країнах окремі аспекти парламентської діяльності не врегульовуються ані матеріальними, ані процесуальними нормами взагалі. так, у конституціях багатьох держав Західної демократії від­сутня норма щодо формування уряду на основі волевиявлення парламентської більшості, але політична доцільність і, зрештою, здоровий глузд зумовлюють його формування саме на такій основі. Це не слід вважати якимсь прорахунком, адже розвинене демократичне суспіль­ство не потребує детальної регламентації суспільних відносин у цій сфері. Більше того, на основі такого принципу якраз і постає так зва­на реальна конституція будь-якої справді демократичної держави.

Ведучи мову про право парламентське, сучасні дослідники дедалі частіше наголошують на потребі виокремлення “політичного права”. а? цей термін, до речі, вже має понад двохсотлітню історію. На думку окремих вчених, до нього може бути віднесена та сфера суспільних відносин, що детально не врегульовується ані матеріальними, ані процесуальними правовими актами. А. Ковлер переконливо аргумен­тує наявність “політичного права”, по-перше, можливістю “старіння” деяких норм конституційного права й неможливістю (чи недоціль­ністю) їх оперативного вдосконалення; по-друге, впливом на реальну Конституцію держави політичних традицій і звичаїв, які потребують вивчення та упорядкування не лише політичною наукою, а й полі­тичним правом з його власними методами дослідження; по-третє, досвідом країн із неписаними конституціями (передовсім Великої Британії, Канади і Австралії), в яких статутне право, що регламентує політичну діяльність, є, по суті, парламентським правом.5

Цікавим, але водночас і небезпомилковим видається наведений А. Ковлером перелік сфер суспільного життя, котрі мали б, на його думку, стати об’єктом регламентації політичного права: виборча система, статус політичних партій і громадських об’єднань, врегу­лювання діяльності представницьких органів влади; статус вищих посадових осіб, що не врегульований конституційним правом і та ін. Наведені Ковлером параметри парламентського права безпосеред­ньо фокусуються й на проблемах організації та діяльності парламен­тів. Єдиним істотним недоліком такого бачення слід визнати те, що з’ясування кола питань, зазначених у наведеному переліку, все-таки потребує застосування не лише суто політичних заходів, а й викорис­тання правових і процесуальних норм.

Подолання цього недоліку, ймовірно, можливе лише на шляху системного поєднання в єдиній формулі парламентського права всіх трьох наведених чинників. Відтак парламентське право може бути визначено як особлива система юридичних принципів і норм, по­літичних правил і традицій, що регулюють внутрішній устрій пар­ламенту й пов’язані з ним організаційні відносини, регламентують процес парламентської діяльності, визначають порядок здійснення парламентських процедур, обумовлюють характер взаємовідносин з іншими державними органами влади та безпосередньо з виборчим корпусом, який формує представницьку владу, що його формально уособлює.

На основі цієї дефініції до кола питань, що мають бути врегульо­вані парламентським правом, слід віднести: виборчу систему, роль у парламентському процесі політичних партій і громадських організа­цій; статус парламенту та порядок його роботи; законодавчий процес; порядок взаємодії парламенту з іншими органами державної вла­ди; парламентський контроль; міжпарламентське співробітництво; організаційно-адміністративне й матеріально-технічне забезпечення роботи парламенту; статус політичних інститутів і вищих посадових осіб, не врегульований нормами конституційного права.

До джерел парламентського права слід віднести передовсім Кон­ституцію (як основне джерело), а також норми поточного законодав­ства, регламенти парламентів та їх палат, судові прецеденти, рішення конституційних судів, конституційні традиції і звичаї.

 

1 степанов и. российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования ?//?государство и пра­во. — 1994. — № 11. — с. 7-8.

2 Национальные парламенты мира: энцикл. справ. //А . Х. Саидов; рос. акад. наук, ин-т государства и права. — М.: Волтерс Клувер, 2005.

3 очерки парламентского права / под ред. и с предисловием Б. топорнина. — М., 1993.

4 парламентское право россии. Учеб. пособие / под ред. и. степанова, т. Хабриевой. — М., 1999.

5 Левина М. парламентское право Великобритании, XVII — начало XIX в. — М., 2000.

< Попередня   Наступна >