203

---

§ 2. Місце парламенту в механізмі державної влади. Еволюція парламентаризму в сучасному світі

Єдиним джерелом влади у демократичній державі є народ. структура влади теоретично побудована так, що державні справи вирішуються саме за його волею. оскільки пряме правління народу в сучасних умовах є практично неможливим, народ здійснює свою волю через представників, яких обирає за допомогою законодавчо закріпленої процедури виборів. так обираються голова виконавчої влади і представники влади законодавчої. Таким чином, народ опосе­редковано, через своїх повноважних представників стає автором за­конодавчих рішень, які визначають суспільно-політичні норми жит­тя і устрою суспільства.

Діяльність парламенту є надзвичайно важливою і суттєво впли­ває на діяльність виконавчої й судової гілок влади. парламент є органом представницької влади. Він є основною владною структурою дер­жави, що може протистояти виконавчій владі у її прагненні отримати якомога більше прав для реалізації власних повноважень. Будь-який дисбаланс у протистоянні цих двох владних гілок завжди несе у собі елемент загрози для демократії. На протязі багатьох століть знані сві­тові філософи, політологи та соціологи, працюючи над теоретичними засадами побудови демократичного суспільства, намагалися врахува­ти всі можливі прояви негативних рис характеру людей, які стоять за владним кермом, аби створити такі умови, за яких неконтрольовані дії владних осіб були б неможливими1.

У більшості європейських країн парламенти створювались як органи протидії необмеженій владі монарха. В Англії, наприклад, по­літичні тези проти королівської влади почали публікуватися почина­ючи з ХІІ ст. У цих творах говорилося, що законодавча влада повинна належати королю, знаті і народу. перше розгорнуте вчення про владу містилося у творах Джона Локка, який був прихильником конститу­ційної монархії і

висунув ідею, за якою вона мала розподілятися на три гілки: законодавчу, яка приймає закони; виконавчу, яка ці закони виконує; і союзну (федеративну), яка відає зовнішньою політикою. За теорією Локка, органи влади не повинні бути рівноправними. За­конодавча влада має найвищий статус, але не є абсолютною. Вона є владою від народу, якому належить верховна влада. Ідеї Локка мали значний вплив на становлення парламентаризму в Англії. однак творцем класичної теорії поділу влад був Шарль Уї Монтеск’є. саме він запропонував розрізняти три основні гілки влади: законодавчу, виконавчу і судову. Кожна з них, на його думку, мала бути рівною іншій. проте й тут законодавча влада ставилася на перше місце. пра­ці Монтеск’є мали великий вплив на розвиток суспільно-політичної думки в Європі. На базі його ідей були розроблені Конституції США та Франції.

ідеї Монтеск’є ґрунтовно розвинув ще один відомий громадсько-політичний діяч епохи просвітництва Іммануїл Сієс. За його теорією, прості люди не можуть правити державою. Це можуть робити лише їх представники. проте виборці того чи іншого депутата не мо­жуть нав’язувати йому свою волю. Депутати є представниками всього народу, а не лише своїх безпосередніх виборців, тих, хто за них голо­сував. Вони повинні здійснювати законотворчість, визначаючи і реалізуючи “загальний інтерес”.

Будучи переконаним, що звичайні пересічні громадяни не здатні керувати державою, Сієс заявляв про абсолютні переваги представ­ницької демократії над демократією прямою і безпосередньою. Він же, до речі, сформулював концепцію депутатського мандату: мандат повинен бути вільним, депутат повинен діяти відповідно до своїх переконаннь і сумління. Народ під час виборчого процесу може ви­значити лише мету діяльності своїх представників, але повинен дати їм повну свободу дій для досягнення суспільної мети. Народ у будь-який час може відкликати своїх депутатів, якщо вони відхиляються від визначених дій.

Іммануїл Сієс стверджував, що влада представників народу по­винна бути необмеженою і дорівнювати владі самого народу. його ідеї мали великий вплив на політичне життя Франції та Нідерландів. генеральні Штати під впливом його ідей ухвалили рішення про не­прийнятність імперативних мандатів для депутатів, і вільний мандат став основою парламентського представництва. імператор Наполеон навіть висловив якось думку, що ідея вільного мандату зробила для Франції більше за численні військові перемоги, якими відзначилося його славетне правління.

Треба сказати, що теорія народного представництва, сформульо­вана у Франції за часів революції, не зазнала суттєвих змін до нашого часу. Щоправда, тепер ми не говоримо про те, що народ не може керу­вати країною, а посилаємося на організаційні перепони, які з велики­ми труднощами можуть бути подолані у малих країнах. Таким чином, сучасна теорія парламентаризму криє в собі досвід французьких ре­волюційних ідей і традиційного англійського консерватизму.

Парламент — унікальний і дуже давній інститут внутрішньої структури сучасної державності. сьогодні парламенти мають біль­шість держав світу. проте раніше це був швидше виняток із загаль­них правил, аніж усталена закономірність.

Попередниками парламентів були державні установи представ­ницького характеру стародавньої Греції та риму (легіслатури). так, перші відомості про участь представницьких органів в управлінні полісами стародавньої Греції датуються близько 1300 р. до н. е., а в Афінах уже в 1045 р. до н. е. вищим органом влади стали Народні збори — загальний установчий орган влади. У стародавньому римі влада перейшла до колегіального представницького органу (сенату) трохи пізніше, після вбивства останнього (сьомого) царя (“рекса”) риму тарквінія гордого.

Протягом VIII — XIV ст. у країнах Європи виникали станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монар­ха (наприклад, іспанські кортеси, французькі генеральні Штати, рада королівства в Англії). Класичним у цьому плані є приклад становлен­ня та розвитку представницької установи в Англії, яка вважається іс­торично першим у світі парламентом2. його історія бере свій початок з 1215 ?р., коли було підписано Велику хартію вольностей, а вперше він був скликаний у 1265 р., коли разом зібралися поважні кола англій­ської громади, які досить широко як на той час представляли інтереси країни (поряд із баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного графства і по два представники від кожного вільного міста).

З кінця ХІІ ст. англійський парламент почав працювати на по­стійній основі — згідно з Вестмінстерським статутом 1330 р. він по­винен був збиратися на сесії не рідше одного разу на рік.

Утім, історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького законодавчого органу почалася лише після бур­жуазних революцій XVII — XVIII ст., коли станово-представницькі органи стали невід’ємною частиною державного механізму майже в усіх державах Західної і Центральної Європи. Власне, саме з появою національних держав парламент посідає важливе місце в системі дер­жавних органів. однак парламенти того часу відзначалися тим, що були побудовані за цензовим принципом, і до них таким чином могли обиратися лише представники вищих прошарків суспільства. тому основною метою парламентів кін. XVIII — поч. ХХ ст. була боротьба за обмеження влади монарха і захист інтересів буржуазії.

В 20 60-і рр. ХХ ст. роль парламентів відчутно знизилася. Вони або перетворилися в декоративні, маріонеткові установи в країнах з тоталітарним режимом, ставши прикриттям для диктатури партії та її вождя, або були пригнічені виконавчою владою в демократичних державах, таких як Велика Британія та Франція. З кінця 60-х рр. роз­починається процес відродження старих традицій парламентаризму, що продовжується і дотепер. парламенти, постійно “відвойовуючи” нові права і повноваження, стали вельми важливими органами у дер­жавній структурі більшості розвинутих демократичних країн.

Процес відродження парламентаризму багато в чому був обу­мовлений такими факторами:

виборче право, як активне, так і пасивне, здобули не лише усі дорослі чоловіки, а й усі жінки;

було ліквідовано численні цензи (майнові, станові тощо), що перетворило парламент із органу, який виражав інтереси мен­шості суспільства, у справді представницький орган народу;

засоби масової інформації підсилили інтерес громадян до ін­ституту парламенту, його безпосередньої діяльності;

парламентські вибори, принаймні до нижньої палати парла­менту (там, де їх дві), стали вільними, загальними, прямими, рівними і таємними;

було удосконалено виборчі системи, структуру парламентів і порядок їх діяльності, парламентські процедури;

парламенти стали завойовувати все більший авторитет, пра­цюючи компетентно та ефективно;

збільшилася кількість міжпарламентських організацій і асамблей наднаціонального характеру, зросла їх роль у між­народних публічних відносинах.

Сьогодні парламент (від фр. parler — розмовляти) являє собою загальнодержавний представницький орган державної влади, осно­вним завданням якого є вираження волі народу шляхом прийняття законів, які регулюють найважливіші суспільні відносини, а також здійснення в межах своєї компетенції контролю за діяльністю вико­навчої влади.

Парламент є загальнонаціональним вищим представницьким і законодавчим (установчим) колегіальним органом влади, який відо­бражає суверенну волю народу і здійснює свої повноваження на по­стійній основі.

Сучасному парламенту притаманні такі ознаки:

загальнодержавний орган, наділений верховною законодав­чою владою, яка уповноважує його монопольним правом на видання актів вищої юридичної сили — законів;

парламент діє в системі колективного прийняття рішень — це обов’язково колегіальний орган, що складається з парламен­таріїв (депутатів), чисельність яких має бути достатньою для адекватного забезпечення його представницького характеру;

як представницька установа народу парламент провадить свою діяльність згідно з належними йому правами, визначе­ними виключною сферою його компетенції;

формується парламент (у повному складі або частково, на­приклад, лише нижня палата) на виборних засадах — шляхом загальних прямих виборів населення, що забезпечує його ле­гітимний характер;

парламент — це орган загальної компетенції, до його відання належить широке коло питань державної діяльності, які по­требують законодавчого врегулювання; він бере участь у реа­лізації практично всіх основних функцій держави.

Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обу­мовлюється тим, яка модель організації влади і, відповідно, форма правління існують у тій чи іншій державі. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:

Парламенти типу арени — існують в країнах, де в основу ор­ганізації державної влади покладено модель “гнучкого” поді­лу влади. парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відпові­дальність. Діяльність парламентів типу арени значною мірою зводиться до обговорення ідей та напрямів державної політи­ки, що формується урядом. подібні парламенти формуються у країнах з парламентською формою правління (Велика Бри­танія, італія, греція тощо).

Парламенти типу конгресу (трансформаційні, або перетво­рювальні парламенти) — існують в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі “жорсткого” поділу влади. Такі парламенти існують у країнах із президент­ською (дуалістичною) формою правління, яка характеризу­ється відсутністю інституту парламентської відповідальності органів виконавчої влади. при цьому головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямів політики держави, тобто безпосереднє пе­ретворення політичних ідей в реальні закони — звідси і їхня назва. Виконавча влада за таких умов може ініціювати пев­ний політичний курс, але всякий раз “він має апробуватися на міцність і розсудливість” у парламенті (США, Росія).

Парламенти змішаного типу — існують в країнах із змішаною формою правління, де в основу організації державної влади покладено елементи як моделі “гнучкого”, так і моделі “жор­сткого” поділу влади (Україна).

Представницькі установи соціалістичного типу існують у соціалістичних країнах і відіграють роль “маріонеткової” уста­нови при органах виконавчої влади, забезпечуючи видимість демократичного характеру процесів організації і здійснення державної влади (КНР).

Консультативні ради — існують у монархічних державах аб­солютистського типу і є дорадчими органами при главі дер­жави, які можуть бути ним розпущені в будь-який час (сау­дівська Аравія).

За характером функцій, здійснюваних парламентами, а також їхніх взаємовідносин з органами виконавчої влади виділяють парламенти:

активні — відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (Конгрес США, Верховна рада України);

реактивні — на їх діяльність значний вплив мають уряди, хоча парламент зберігає значні повноваження у сфері контр­олю за виконавчою владою (парламенти Великої Британії, Канади, Австралії);

маргінальні — фактично повністю контролюються виконав­чою владою, через що їхній внесок у формування політики держави досить незначний (Національні збори Йорданії, па­лата представників Марокко);

мінімальні — органи, які виконують декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існую­чому режиму (парламенти соціалістичного типу).

Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої та четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і фор­ми діяльності не мають нічого спільного із парламентаризмом.

За структурою парламенти поділяють на однопалатні (монокамерні) та двопалатні (бікамерні). переважна більшість парламентів великих і середніх за розміром демократичних країн мають бікамерну структуру (наприклад, Велика Британія, США, Іспанія, Італія, Ні­меччина, Франція, Польща). Вибір тієї чи іншої структури парламен­ту обумовлений формою державного устрою (федерації найчастіше мають двопалатні парламенти: нижня палата представляє інтереси всього населення, верхня — безпосередньо інтереси суб’єктів феде­рації), історичними традиціями (парламент унітарної Британії скла­дається з двох палат починаючи з XIV ст.), вимогами законодавчого процесу (парламент ФРН, нижня палата якого — Бундестаґ, приймає закони, а верхня — Бундесрат, схвалює деякі з них, може накласти на них вето, пропонувати доповнення до законів, вже прийнятих Бун­дестаґом, направляти спірні питання на розгляд погоджувальної ради, що складається з представників обох палат) тощо.

Проблема структури парламенту неоднозначно оцінюється в юридичній науці. чимало вчених схиляються до думки про доціль­ність бікамерної структури парламенту (звичайно, якщо мова не йде про парламенти невеликих за чисельністю населення країн). На ко­ристь цієї позиції висловлюються такі аргументи:

бікамерні парламенти відповідають європейській демокра­тичній традиції, згідно з якою необхідність подвійного пред­ставництва пов’язується з соціальною чи географічною різно­манітністю;

наявність двох палат є важливою гарантією гласності, публіч­ності законодавчої влади, врахування позиції меншості (опо­зиції) в парламенті;

бікамерна структура сприяє підвищенню якості законодавчої діяльності, здійсненню ефективного парламентського контр­олю та втіленню державної політики на національному та ре­гіональному рівнях.

Що ж до недоліків бікамерної структури парламентів, то до них відносять фактори ускладнення та уповільнення перебігу законодав­чого процесу.

Бікамерні парламенти, у свою чергу, поділяють на егалітарні та нерівноправні. егалітарними є парламенти, обидві палати яких ма­ють однакові повноваження в законодавчій сфері, а уряд підзвітний кожній з них у рівному обсязі (Бельгія, італія). Більш поширеними є нерівноправні парламенти, палати яких не мають однакових по­вноважень, діяльність уряду визначається більшою мірою нижньою палатою, а верхня палата характеризується менш представницьким характером, що обумовлено особливостями порядку її формування (Велика Британія, Іспанія, Франція).

Залежно від способу конституційного закріплення компетенції виділяють такі види парламентів:

Парламенти з необмеженою компетенцією (суверенні пар­ламенти або парламенти з абсолютно невизначеною компе­тенцією), які існують у країнах з парламентською формою правління, де в “чистому” вигляді реалізовано принцип пар­ламентаризму, що передбачає верховенство парламенту у системі органів державної влади. Конституції цих держав (наприклад Конституція Японії 1946 р.) не містять переліку повноважень парламенту, з чого й випливає юридична необ­меженість його компетенції за предметом, тобто вважається, що він може видавати закони з будь-яких питань державного та суспільного життя.

Парламенти з відносно обмеженою компетенцією функці­онують у федеративних, децентралізованих унітарних дер­жавах, а також в державах, де в основу організації державної влади покладено модель “жорсткого” поділу влади. при цьо­му компетенція парламенту обмежується фундаментальними правами, питаннями, які згідно з конституцією віднесено до сфери компетенції виконавчої та судової гілок влади, до ви­ключної компетенції суб’єктів федерації чи до сфери компе­тенції місцевого самоврядування (США).

Парламенти з абсолютно обмеженою компетенцією харак­терні для країн, де реалізовано французьку конституційну модель організації влади. Конституції таких держав встанов­люють чіткий і вичерпний перелік питань, з яких парламент має право приймати закони (Україна).

Чисельний склад парламенту визначається з урахуванням різновекторних чинників. так, з одного боку, чисельність парламенту (його нижньої палати) має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру, а щоби парламент виступав реальним представником народу і виразником його інтересів (представниць­ким мандатарієм нації), до його складу мають входити відносно чис­ленні об’єднання парламентарів (депутатські групи та фракції), які відображали б інтереси значних прошарків суспільства. Крім того, чисельність парламенту має забезпечити можливість формування його робочих органів (профільних комітетів та спеціальних комісій), які здійснюють законопроектну і контрольну діяльність. З іншого боку, надмірна чисельність парламенту суттєво ускладнює організа­цію його роботи. оптимальною, з огляду на ці обставини, вважається чисельність парламенту в 350-500 депутатів.

Водночас начисельність парламенту можуть впливати й такі чин­ники, як його структура, чисельність населення країни, форма дер­жавного устрою тощо. Для прикладу, чисельність членів парламентів європейських країн коливається від трохи більше 20 членів (Націо­нальна рада Монако має 24 члени; Ландтаґ Ліхтенштейну — 25, Пала­та депутатів Люксембурґу, Національна асамблея Уельсу та Велика генеральна рада Сан-Маріно — по 60) до понад 600 (659 членів у па­латі громад Британського парламенту, 669 у Бундестазі ФРН тощо). рекордну кількість депутатів має Національний конгрес КНР, який складається з майже 3000 (точніше 2984) членів.

У різних країнах парламенти мають різні назви: парламент (па­лата лордів і палата громад) у Великій Британії, Конгрес (сенат і палата представників) у США, Верховна рада в Україні, Національ­на рада в Словаччині, Народна рада в Сирії, Федеральні збори (дер­жавна дума і рада Федерації) в Росії, державні збори в Угорщині, Народні збори в Болгарії, Національна асамблея в Польщі, сейм у Латвії, Литві, Естонії, генеральні кортеси в Іспанії, асамблея респу­бліки в Португалії, Фолькетинґ у Данії, Стортинґ в Норвегії, Ріксдаґ у Швеції, генеральні штати в Нідерландах, Бундестаґ і Бундесрат у Німеччині, Сабор у Хорватії, Кнесет в Ізраїлі, Меджліс в Ірані, Азер­Байджані, Туркменістані, Хурал в Монголії, Збори народних пред­ставників у Китаї, Національний конгрес у Мексиці, Народна асамб­лея народної влади на Кубі тощо.

Парламенти виконують чимало функцій. Класичну їх класифі­кацію запропонував відомий англійський державознавець Вільям Берджґот. До них він відносив законотворчість, участь у формуванні інших органів влади (виконавчих органів), політичне волевиявлен­ня та контроль за урядом, загальне представництво нації та інтересів суспільства. проте парламент є найважливішим і найголовнішим республіканським інститутом влади передусім тому, що саме він схвалює закони (принаймні в демократичних країнах). і цю свою основну функцію — законодавчу — парламент не повинен передавати виконавчій владі ні за яких обставин1, хоча це, безумовно, в деяких країнах трапляється, а в деяких навіть практикується постійно.

Парламенти сучасних держав виконують не лише свої традицій­ні функції, а й беруть участь в міжнародній діяльності і разом з глава­ми держав, урядами, дипломатичними і консульськими установами й службами є зовнішньополітичними органами. Вони впливають на зовнішню політику держави через бюджет і механізми правотворчості, приймають закони, що регламентують зовнішні зносини. В ряді випадків парламенти беруть участь у призначенні посадових осіб, в обов’язки яких входить здійснення зовнішніх зносин, контролю за діяльністю державних органів, що забезпечують виконання міжна­родних зобов’язань. парламенти, як правило, ратифікують укладе­ні державами міжнародні договори, які лише після цього набувають статусу обов’язкових.

У конструюванні та конституюванні парламентів істотну роль відіграла наука теорії держави і права, від якої пізніше відокремили­ся конституційне право та політологія. як відзначає відомий італій­ський фахівець з конституційного права А. Піззоруссо, парламент­ське право “часто розглядалося як сфера інтересів політологів, а не юристів. тим не менш той розвиток, який парламентське право про­йшло за останній час, справив дуже вагомий вплив на проникнення цієї науки на рівні університетської освіти і наукових досліджень”.

Парламентське право стало одним з тематичних блоків політич­ної компаративістики. якщо політична наука приділяє увагу парла­ментам в плані подання загальних характеристик шляхом порівнян­ня типових рис парламентських інститутів, то парламентське право як самостійна галузь юридичної науки вивчає закономірності, роль і місце парламенту в тріаді розподілу влад, а також представницький характер організації і діяльності представницьких органів народу.

Актуально тут звучать слова Джона Локка, який казав: “оскільки повно­важення законодавчого органу походять від народу шляхом позитивного добровільного дозволу й установлення, вони не можуть порушувати межі цього дозволу; а оскільки він передбачає лише творення законів, законо­давчий орган не має і не повинен мати права передавати свої повноважен­ня на творення законів до інших рук”.

 

1 при створенні системи, за якої люди керуватимуть людьми, найбільша складність полягає в тому, що спершу треба надати урядові змогу контро­лювати підлеглих, а потім змусити його контролювати самого себе. Нако­пичення всієї влади — законодавчої, виконавчої і судової — в одних руках, незалежно від того, чи вона спадкова, самозвана чи виборна, — можна з певністю визначити як тиранію (Джеймс Медісон).

2 Насправді історично першим у світі парламентом є парламент Ісландії — альтинг, який було утворено в 930 р.

 

< Попередня   Наступна >