§ 2. Поняття, принципи і стадії законодавчого процесу

Відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом зако­нодавчої влади в Україні є парламент — Верховна рада України. од­нією з найважливіших функцій парламенту є законодавча діяльність, тобто прийняття, зміна та скасування законів. процедура розробки і прийняття законів називається законодавчим процесом.

Законодавчий процес являє собою особливий вид діяльності, що носить суто інтелектуальний характер1, складний за своїм змістом, здійснюється у притаманних йому сутнісних формах з використан­ням спеціального юридичного “інструментарію” (методів), регламен­тований кількома видами правил, що визначають порядок підготов­ки, обговорення і прийняття законопроекту. сутність законодавчого процесу складає формування державної волі, що виступає якісним змістом правових норм.

Законодавчий процес — це не тільки особлива форма державної діяльності із розробки і встановлення правових норм, а й творчий

…Законодавча діяльність вимагає уже відомого інтелектуального розви­тку, який можливий лише в результаті тривалої просвітницької роботи. Необхідно вміти підмічати типові риси життєвих відносин, які потребу­ють юридичного унормування, необхідно вміти знаходити належне нор­мування цих відносин, яке з успіхом вело би до мети, поставленої зако­нодавцем, зрештою, необхідно вміти виразити знайдену юридичну норму у словесній формулі, яка би чітко й ясно передавала наміри законодавця (Хвостов В. М. Загальна теорія права. елементарний нарис. — М., 1911.).

Процес, побудований на засадничих принципах, що утворюють його логічну основу. В юридичній науці виділяють чотири основні прин­ципи законодавчої діяльності:

принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб;

принцип понятійної визн

принцип модальної збалансованості;

принцип ретрибутивної забезпеченості.

Принцип адекватного відображення нормативно-правових по­треб. У демократичному суспільстві об’єктивно необхідне визначає логічний прошарок законодавчого процесу. Кожна правова норма по­винна мати свій логічний фундамент, зміст її має бути визначено за­кономірностями суспільного розвитку, обумовлено його реальними потребами.

Воля законодавця, як регулююча сторона його свідомості, пови­нна бути оптимально вмотивована. Мотивація є особливою логічною стадією законодавчого процесу. тут завдання полягає в тому, аби створити надійний організаційно-правовий заслін невмотивованим (або недостатньо вмотивованим) законодавчим актам. лише науко­во обґрунтований норматив може бути втілений в офіційну правову норму, і це має бути закріплено конституційно.

Не менш важливим є питання про підготовку плану законодав­чих робіт на перспективу, який мав би на наступні два-три роки ви­значати тематику найважливіших законопроектів із вказівкою на те, хто і в які строки має їх підготувати. деякі вчені зауважують, що в такому випадку знадобиться “мораторій” на деякі закони, що, так би мовити, забігли наперед, акти для збалансування їх приписів з реалі­ями політичного та економічного життя суспільства, його дійсними можливостями і ресурсним потенціалом.

Принцип понятійної визначеності. Мова закону єдиний спо­сіб вираження думки законодавця, а правотворче мислення лежить в основі законодавчої діяльності. тож мова — основний засіб форму­лювання правової норми.

Мова нормативно-правового акту має бути зрозумілою і загаль­новживаною, але разом з тим їй належить бути чіткою, ясною і лако­нічною. Логічність тексту закону — загальна вимога для процесу нормотворчості, досягається через ясність мови викладу. Вона має бути настільки простою, аби кожний пересічний громадянин міг би точно і більш-менш правильно зрозуміти права і обов’язки, які породжує для нього правова норма, загальний зміст і сенс правового припису, і мати чітку настанову на його виконання. але тут виникає небезпека надмірного спрощення правової мови, що може стати суттєвою пере­поною для вираження деяких тонкощів законодавчої регламентації. Відтак, на думку деяких фахівців, доступність мови можна виразити через два основних критерії:

кожен має точно і правильно розуміти свої права і обов’язки, які породжує закон;

кожен має розуміти загальний зміст юридичного припису у зв’язку з його призначенням в системі соціальних норм.

Лаконізм — ще одна основна вимога до мови законодавця. Вимо­га точності мови полягає в найбільш повному і правильному відобра­женні суті правового припису.

Правові визначення мають спиратися на певний консенсус. сло­ва і вислови, що мають юридичне значення, повинні використовува­тися в одному і тому ж сенсі в усіх правових актах.

Окремі науковці справедливо вважають за необхідне встановити правило, за якого кожен новий термін повинен бути чітко визначений у тому нормативному акті, де він з’явився вперше, і внесений у відпо­відний перелік.

Ще одна необхідна вимога до правових визначень — вони мають бути дискурсивними, тобто такими, що знаходяться в загальному ло­гічному зчепленні з попередніми загальновизнаними визначеннями.

Принцип модальної збалансованості. Модальний феномен будь-якої нормативної реальності виражається, як правило, в модусах: “до­зволено”, “обов’язково”, “заборонено” і т. ін. правового характеру ці модальні сполучення набувають у суспільних відносинах, однією із сторін яких виступає влада. ефективність функціонування таких від­носин обумовлена тим, наскільки збалансовані, тобто в якому логіч­ному відношенні знаходяться складові частини правової модальності, як вони узгоджуються між собою. Нормальне, соціально здорове за­конодавство — не довільний набір тієї чи іншої кількості нормативів. Кожен модус має конкретні логічні передумови. Будь-яке, навіть най­менш значуще протиріччя в законодавстві — це функціональна похиб­ка, прогалина, що деформує і дестабілізує правозастосовний процес.

Принцип ретрибутивної забезпеченості. ретрибутивна забезпече­ність є функціональною специфікою права, умовою його ефективної дії.

Закон без санкцій втрачає своє практичне призначення. ство­рюючи механізм юридичного захисту на випадок виникнення право­порушення, санкції визначають зміст і реальну функціональну силу принципу невідворотності юридичної ретрибуції, ігнорування якого чи непослідовне проведення в дію можуть призвести до деградації або навіть ліквідації самої правової державності як такої.

Будь-який диктатор може спиратися на формулу верховенства закону, знищуючи при цьому будь-яку тінь законності. В справжній правовій державі домінує справедливий закон. ідея справедливості лежить в основі демократичної системи права, визначає культуру і специфіку взаємовідносин держави та її громадян, міру правової сво­боди або ж ретрибуції. соціально несправедливе не повинно мати юридичної сили. Варто при цьому відзначити, що в правовій державі акти суспільного протесту, що не порушують громадського порядку, юридичним ретрибуціям не підлягають.

Як уже відзначалося, законодавчий процес являє собою сукуп­ність юридично значущих дій, пов’язаних між собою. Він включає такі стадії:

передпроектна стадія стадія законодавчої ініціати­ви — внесення пропозиції прийняти новий або внести зміни до діючого закону, що виходить від осіб чи установ, яким на­дано таке право;

проектна стадія:

а) ухвалення рішення про підготовку законопроекту;

б) доручення розробити законопроект;

в) розробка законопроекту і його попередня експертиза;

г) внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду:

попереднє обговорення законопроекту в парламентських профільних комітетах і спеціальних комісіях;

розгляд альтернативних законопроектів;

д) в разі необхідності — винесення законопроекту:

на обговорення широкого кола кваліфікованих спеціаліс­тів — проведення парламентських слухань, конференцій, “круглих столів” тощо;

на всенародне обговорення;

3) стадія ухвалення законопроекту:

а) обговорення і схвалення основних положень законопроекту;

б) обговорення і схвалення законопроекту постатейно;

в) обговорення і схвалення законопроекту в цілому;

4) засвідчувальна стадія:

а) підписання закону спікером парламенту та передача його на розгляд главі держави;

б) санкціонування (розгляд та підписання) закону главою дер­жави;

5) промульгація (від лат. promulgatio — публічне оголошення) закону:

а) підготовка і видання уповноваженим органом (парламентом або главою держави) спеціального акта про введення закону в дію;

6) включення закону до державного реєстру нормативних актів, де вказується наданий йому реєстраційний номер;

в) публікація закону в офіційних друкарських виданнях;

б) набрання чинності законом.

Отже, першим етапом законодавчого процесу є підготовка про­екту закону. Це найбільш складний і відповідальний момент ство­рення правового акта. як уже зазначалося, потреба у регулюванні суспільних відносин може виникнути з появою нових або суттєвою зміною існуючих суспільних відносин, що може бути обумовлено мінливою соціально-економічною ситуацією в державі. як відомо, воля законодавця, як би широко не тлумачилося це поняття, форму­ється під впливом низки об’єктивних закономірностей. тому усві­домлення об’єктивної необхідності того чи іншого явища або процесу, його оцінка в суб’єктивній свідомості, співвіднесення з віддаленими і близькими цілями, виявлення можливості впливу права на прояв об’єктивних законів, застосування відповідних правових форм для реалізації прийнятого рішення — все це основні етапи прийняття правотворчого рішення.

Прийняття рішення про підготовку законопроекту знаменує со­бою початок законодавчого процесу. із прийняттям такого рішення визначається тематична спрямованість майбутнього акта, його за­гальний орієнтир. Дуже багато залежить від того, який законопроект буде спочатку, коли запропоновано основну його ідею і наскільки він відповідає реальним суспільним потребам.

За запропонованим до розробки законопроектом попередньо складається його концепція. до змісту концепції законопроекту включаються такі його параметри, як загальний зміст, основні ідеї, характеристика і орієнтовний план. В залежності від наукової об­ґрунтованості такої концепції визначаються строки прийняття акта, перевіряються його якість та ефективність. У концепції норматив­ного акта вказується також належність його до певного ієрархічного рівня правової системи, що видається особливо важливим на даному етапі його формування.

Сам процес підготовки проекту законодавчого акта складається з низки стадій, серед яких можна виокремити:

а) створення концепції майбутнього закону;

б) аналіз існуючих норм, що регулюють конкретні відносини, і вивчення відповідного іноземного досвіду;

в) безпосередня робота над текстом законопроекту;

г) експертиза готового законопроекту.

Особливу увагу слід приділити розробці концепції майбутнього закону —її економічному і соціально-політичному контексту, коли важливо знайти об’єктивно необхідне поєднання юридичного і прак­тичного змісту акта, що потребує залучення як юристів, так і фахів­ців у інших галузях знань (економістів, соціологів, психологів). при розробці законопроекту потрібно також використовувати іноземний досвід правового розв’язання даного законодавчого питання. однак тут слід уникати копіювання іноземних законів або міжнародних до­говорів, що найчастіше й відбувається. Зміст закону має відповіда­ти об’єктивним потребам часу і тим економічним умовам, що мають місце у конкретній країні, конкретній державно-політичній системі, а окрім того, враховувати національний менталітет і особливості іс­нуючої в державі системи правозастосування.

В процесі складання проектів деяких законів виникає необхід­ність підготувати інші акти, що розвивають і конкретизують (дета­лізують) ці закони. Зазвичай в тексті основного закону вирішуєть­ся питання про підготовку і прийняття таких актів, передбачаються положення про порядок їх оприлюднення і введення в дію. але це ще не гарантує своєчасної підготовки усього комплексу норм для розв’язання конкретного соціального питання.

Обговорення, дороблення і узгодження проекту — це стадія, що завершує підготовчий етап. сутність процедури полягає в детально­му і всебічному обговоренні проекту робочою групою експертів із залученням до цього процесу найбільш кваліфікованих спеціалістів.

Пропозиції і зауваження, висловлені під час обговорення, узагальню­ються, й у відповідності з ними проект остаточно доопрацьовується і редагується.

Після цього він розглядається тим органом чи комісією, якій до­ручено безпосередню підготовку проекту і внесення його на затвер­дження законодавчого органу.

Низка проектів проходить особливі, додаткові стадії підготовки, що може бути обумовлено їхньою виключною важливістю і значу­щістю для регулювання певного кола суспільних відносин. У прак­тиці підготовки законопроекту нерідко проводиться його всенародне обговорення. Підготовка проекту завершується прийняттям органом, який його готує, рішення про направлення законопроекту на розгляд законодавчого органу.

Факт внесення опрацьованого і підготовленого законопроекту до законодавчого органу має офіційне юридичне значення. З цього моменту перший етап процесу законотворчості — період попередньо­го формування і вироблення державної волі, змінюється наступним етапом — стадією закріплення цієї волі в конкретних нормах права. правовідносини із вироблення початкового тексту закону на цьому етапі вичерпуються, але виникають нові, пов’язані з розглядом про­екту в офіційному порядку і прийняттям щодо нього відповідного рішення.

Затвердження законопроекту є центральною стадією законо­давчого процесу, адже саме на цьому етапі відбувається надання дер­жавній волі значення правила, що знаходиться в тексті законопроек­ту. Можна виділити чотири основні стадії “офіційного проходження” закону:

а) внесення законопроекту на розгляд законодавчого органу;

б) безпосереднє обговорення законопроекту;

в) прийняття закону;

г) оприлюднення ухваленого закону.

В юридичній науці прийнято виділяти два види внесення зако­нопроекту на розгляд законодавчого органу. перший являє собою кооперативне внесення, коли законодавчий орган зобов’язаний роз­глянути поставлене питання, оскільки зв’язаний волевиявленням іні­ціатора законопроекту. другий — це факультативне внесення, коли лише від самого законодавчого органу залежить, включати до свого порядку денного внесений законопроект або залишити його без розгляду, чи направити його на доопрацювання або редагування відпо­відальному за його підготовку комітету чи комісії.

Така градація необхідна для характеристики права законодавчої ініціативи. З цього приводу традиційно висловлюються дві точки зору: згідно з першою з них, під “правом законодавчої ініціативи слід розуміти можливість вносити проект на розгляд представницького органу влади”. прихильники другої точки зору дають більш широке тлумачення. Вони включають сюди “право вносити готові законопро­екти і пропозиції щодо розробки і прийняття нових законів, скасу­вання або зміни діючих”.

Визначальним елементом права законодавчої ініціативи є його суб’єктний склад. Встановити носія права законодавчої ініціативи нескладно. складніше встановити, хто є суб’єктом стосовно цьо­го права. правовідношення законодавчої ініціативи як суб’єктивне право і кореспондуючий йому обов’язок виникає лише в тому випад­ку, коли внесено законопроект і коли він та додані до нього супро­відні документи відповідають встановленим законом процедурно-процесуальним вимогам.

Право законодавчої ініціативи виникає лише з моменту внесен­ня законопроекту. Цьому праву відповідає обов’язок законодавчого органу прийняти внесений проект і включити його розгляд до поряд­ку денного свого найближчого засідання, розглянути його і ухвалити щодо нього своє рішення.

Слід враховувати, що законодавча ініціатива не передбачає обов’язку законодавчого органу схвалити запропонований проект, тим паче в тому вигляді, в якому його подано до розгляду. існу­вання такого обов’язку було б посяганням на верховенство і неза­лежність законодавчої влади. Але при реалізації права законодавчої ініціативи законодавчий орган зв’язаний волевиявленням суб’єкта цього права, а відтак, повинен буде розглянути поданий йому зако­нопроект і прийняти щодо нього певне рішення. Цим законодавча ініціатива відрізняється від інших видів законотворчих пропозицій і ініціатив.

Наступна стадія — обговорення проекту закону на засіданні за­конодавчого органу, що дає можливість повно і всебічно ознайоми­тися із законопроектом, висловити з приводу нього свої думки й по­гляди, внести необхідні зміни і поправки, і в результаті сформувати найбільш доцільний і оптимальний варіант законодавчого акта.

Процес створення закону завершується його публікацією. Щоб ста­ти загальнообов’язковим велінням держави, правова норма повинна об’єктивуватися в загальнодоступних друкованих засобах масової ін­формації, і ця очевидна умова видається особливо важливою в контексті принципу гласності і відкритості у діяльності органів публічної влади.

Оприлюднення законів є головною передумовою набрання ними чинності і юридичною підставою презумпції знання законів. опублі­кування є встановлений законом спосіб доведення до загального ві­дома громадян та їх об’єднань, державних органів та їх посадових осіб прийнятого законодавчого акту, що полягає, як правило, у поміщенні повного і автентичного його тексту у загальнодоступному, офіційно­му друкованому засобі масової інформації.

В Україні законодавчий процес складається з таких основних стадій:

законодавча ініціатива;

розробка законопроекту і його попередня експертиза;

обговорення законопроекту в комітетах Верховної Ради Укра­їни;

розгляд законопроекту на пленарному засіданні Верховної ради України;

ухвалення законопроекту;

підписання закону головою Верховної ради України та його передача на розгляд президенту України;

розгляд і підписання закону президентом України;

публікація закону;

набрання чинності законом.