43

---

Тема 8.

ПОРЯДОК ОРГАНІЗАЦІЇ І ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Для зменшення розмірів влади, зосередженої

в одних руках, необхідно ретельно її дрібнити,

і конкурентний лад — єдиний, розрахований

якраз на те, аби шляхом децентралізації звести

владу людини над людиною до мінімуму.

Фрідріх Август фон Хайєк

§ 1. Поняття і основні засади місцевого самоврядування

Територія будь-якої держави поділяється на певні адміністра­тивно-територіальні одиниці. Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають автономна республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села. Населення, що проживає в кожній з цих адміністра­тивно-територіальних одиниць, має гарантоване законом право на місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування — це особливий вид управління, реа­лізація гарантованого законом права територіальних спільнот грома­дян та органів, яких вони обирають, самостійно, під свою відповідаль­ність і від свого імені вирішувати всі питання місцевого значення, діючи в рамках закону й виходячи з інтересів населення.

В Україні наразі реалізується континентальна теорія місцевого самоврядування (теорія вільної громади). За цією теорією основні за­сади організації місцевого самоврядування зводяться до такого:

??? суб’єктом права на самоврядування визнаються лише громади “природних” територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що виникли природно, — села, селища і міста. інші територіальні громади мають штучне походження, утворені во

лею держави, а тому не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування, хоча також наділя­ються певною самоврядною компетенцією;

??? органи місцевого самоврядування обираються членами відпо­відної територіальної громади;

??? органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження з питань, що віднесені до їх відання, а також з питань, повно­важення на реалізацію яких делеговано їм відповідними (міс­цевими) органами державної влади;

??? місцеві самоврядні справи не можуть ототожнюватися із дер­жавними справами, які реалізуються на місцях;

??? первинною ланкою місцевого самоврядування є територіаль­на громада, яка вирішує свої справи або самостійно, або через обрані нею органи, які не входять і не можуть входити до сис­теми органів державної влади, а відтак, не перебувають у їх прямому і безпосередньому підпорядкуванні;

??? органи державної влади не мають права втручатися у справи територіальної громади, обмежуючись лише здійсненням ад­міністративного контролю за правомірністю діяльності орга­нів місцевого самоврядування. Варто відзначити, що саме теорія вільної громади історично пер­шою здобула своє наукове обґрунтування і саме вона стала найбільш розповсюдженою в країнах Європи (недарма її ще називають кон­тинентальною теорією самоврядування), основні положення її були сформульовані маркізом д’Арґенсоном та Гійомом Туре ще напере­додні Великої французької революції. В основу теорії вільної грома­ди було покладено положення про “четверту владу” в державі, яка, однак, не належить самій державі, а є окремою від неї громадською владою. іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади як соціально­го інституту, що утворився природним шляхом, в силу еволюційного розвитку первісного суспільства, самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний характер, як і природні права людини на життя, свободу і загальне благо. територіальна гро­мада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка утворилася природним шляхом і має право на самоврядування, що виводиться з природи самої територіальної громади як історично більш раннього утворення, аніж держава.

Наприкінці ХХ ст. колективна думка про місцеве самовряду­вання, в якій фактично домінувала теорія вільної громади, знайшла своє втілення у Європейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Цей акт розглядає функціонування системи місцевого управління як децентралізацію і деконцентрацію влади в державі. при цьому під децентралізацією розуміється передача цен­тром окремих повноважень місцевим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру місцевим органам виконавчої влади. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кож­ній державі і залежить від її устрою, історичних, етнонаціональних та інших особливостей. при ідентичності формальних ознак місцевого самоврядування у різних країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємодію­чими з нею, специфічними організаціями управління суспільними справами.

В Україні місцеве самоврядування визнається правом терито­ріальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сіль­ську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно ви­рішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Це положення Конституції деталізував Закон України “про місцеве самоврядування в Україні”, в якому зазначається, що місце­ве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добро­вільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Під територіальною громадою в даному випадку слід розуміти жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єди­ний адміністративний центр. Органами місцевого самоврядування

Визнаються структурноорганізовані колективи службовців, що наді­ляються владними повноваженнями в системі місцевого самовря­дування для реалізації владних рішень. а? посадові особи місцевого самоврядування — це є особи, які працюють в органах місцевого са­моврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними грома­дами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи — основні засади організації та здійснення місцевого са­моврядування. В Україні місцеве самоврядування здійснюється на принципах:

народовладдя — є похідним від фундаментального принципу народного суверенітету, закріпленого Конституцією. Це дає право стверджувати, що народ України, як сукупність усіх те­риторіальних громад, реалізує народний суверенітет у формі місцевого самоврядування. Це означає, що територіальні гро­мади здійснюють свою владу на місцях безпосередньо (міс­цеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) та через пред­ставницькі органи місцевого самоврядування (сільські, се­лищні, міські ради та їх виконавчі органи);

законності — місцеве самоврядування в Україні реалізуєть­ся відповідно до Конституції і законів України. порушення ж законодавства України про місцеве самоврядування тягне за собою передбачену законом юридичну відповідальність;

гласності — всі суб’єкти місцевого самоврядування здійсню­ють свої повноваження публічно і відкрито. їх діяльність ви­світлюється місцевими, а в окремих випадках й загальнодер­жавними засобами масової інформації;

колегіальності — сільські, селищні, міські ради є колектив­ними (колегіальними) виборними і змінюваними органами самоврядування, їх правові акти є результатом колегіального рішення, прийнятого в рамках колегіальних (пленарних) за­сідань;

поєднання місцевих і державних інтересів — органам міс­цевого самоврядування можуть надаватися окремі повно­важення місцевих органів державної виконавчої влади для їх спільної участі у виконанні окремих проектів або для спільної реалізації загальнонаціональних програм соціально-економічного і культурного розвитку;

виборності — депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови обираються членами територіальних громад на відповідний строк;

правової, організаційної та матеріально-фінансової са­мостійності — органи місцевого самоврядування є юри­дичними особами й наділяються законом власними повно­важеннями, в межах яких вони діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. територіальні громади та обрані ними органи не є елемента­ми державного апарату і не належать до механізму держави. діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам (за винятком випадків підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади з питань здійснення ними окремих повно­важень останніх), і будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише задля забезпечення законності та конституційних принципів самоврядування. територіальні громади і утворені ними органи місцевого самоврядування мають власну матеріально-фінансову основу для здійснення своєї діяльності й наділені правом володіти, користуватися і розпоряджатися майном, що є у комунальній власності;

підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб — діяльність пред­ставницьких органів і посадових осіб місцевого самовряду­вання підлягає громадському контролю з боку територіаль­них громад (зокрема у формі громадських слухань);

державної підтримки та гарантій місцевого самовряду­вання — в Конституції закріплено положення про те, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Держава бере участь у формуванні доходів місцевого само­врядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, які виникли вна­слідок рішень органів державної влади, компенсуються дер­жавою;

судового захисту прав місцевого самоврядування — права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. систему та гарантії місцевого самоврядування, засади організа­ції та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування встановлюють Конституція та Закон України “про місцеве самоврядування в Україні” від 21 трав­ня 1997 р. Здійснення місцевого самоврядування в автономній рес­публіці Крим, містах Києві й Севастополі має свої особливості. тож правовий статус місцевого самоврядування в Автономній республіці Крим, містах Києві та Севастополі визначається також Конституцією автономної республіки Крим від 21 жовтня 1998р., затвердженою Законом України від 23 грудня 1998р., і Законом України “про сто­лицю України — місто-герой Київ” від 15 січня 1999 р.

Важливою ознакою місцевого самоврядування є його системний характер. Система місцевого самоврядування включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної грома­ди міста або міської ради можуть утворюватися районні у місті ради. районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носі­єм його функцій і повноважень є територіальна громада села, сели­ща, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого са­моврядування та обирати єдиного сільського голову.

Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. таке рішення є наданням згоди на створення спільних ор­ганів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовряду­вання, що представляють відповідні територіальні громади та здій­снюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місце­вого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, район­них у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відді­ли, управління та інші створювані радами виконавчі органи. У сіль­ських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьо­му випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою осо­бою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, властивий механізму держави. Натомість існує єдність представницьких і виконавчих органів місце­вого самоврядування. Система місцевого самоврядування, принаймні на рівні територіальних громад сіл, селищ і міст, має функціонувати як певним чином організована корпорація, яка самостійно приймає відповідні рішення і самостійно ці рішення потім виконує.

Однією з характерних особливостей системи місцевого самовря­дування, здійснюваного на рівні територіальних громад, є те, що вона має своє структурне продовження як на регіональному рівні, в особі районних та обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, що об’єдналися в одну сільську громаду і утворили одну спільну сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населен­ня — будинкових, вуличних, квартальних та інших комітетів тощо. перелічені суб’єкти також визначаються як самостійні елементи сис­теми місцевого самоврядування, складаючи його своєрідну мікроінфраструктуру.

Система місцевого самоврядування визначається, передусім, його основними функціями. Ці категорії є взаємопов’язаними: сис­тема визначає організаційну структуру місцевого самоврядування, а функції — основні напрями і види діяльності органів місцевого само­врядування. отже, функції місцевого самоврядування це визна­чені Конституцією і законами України основні напрями і види діяль­ності місцевого самоврядування в Україні.

Функції місцевого самоврядування багатоманітні й різняться за своїм призначенням і юридичними властивостями. передусім функ­ції місцевого самоврядування поділяються за об’єктами — на:

політичні — як правило, пов’язані з реалізацією форм безпо­середньої демократії на місцях та здійсненням регіональної політики відповідно до Конституції і законів України. Вони, зокрема, передбачають: здійснення регіональної політики в межах Конституції України і законів; забезпечення проведен­ня місцевих референдумів та реалізації їх результатів; забез­печення проведення місцевих виборів та інших форм безпосе­редньої демократії на місцях; об’єднання в асоціації місцевого самоврядування тощо;

економічні — передбачають управління майном, що є у ко­мунальній власності; утворення, реорганізацію та ліквідацію комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю; затвердження бюдже­тів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль за їх виконанням; встановлення місцевих податків та зборів відповідно до закону; утворення позабюджетних фондів цільових коштів; регулювання земельних відносин; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне вико­ристання природних ресурсів і т. ін.;

соціальні — затвердження програм соціально-економічного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням; затвердження містобудівних програм; управління закладами охорони здоров’я, які належать територіальним громадам; надання соціальної допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих військовослужбовців, а також військовослужбовцям, звільненим у запас або відставку, інва­лідам дитинства, багатодітним сім’ям тощо; вирішення в уста­новленому порядку питань опіки й піклування; здійснення контролю за забезпеченням соціального захисту працівників, зайнятих на роботах із шкідливими умовами праці, і т. ін.;

культурні — їх реалізація передбачає: затвердження програм культурного розвитку та контроль за їх виконанням; управлін­ня закладами освіти і культури, які належать територіальним громадам; заснування місцевих засобів масової інформації відповідних місцевих рад; оголошення об’єктів, які станов­лять історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії та культури; вирішення питань про регіональну мову відповідної території в межах законодавства про мови; відро­дження осередків традиційної народної творчості тощо;

екологічні — здійснення суб’єктами місцевого самовряду­вання такої діяльності, як організація територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; оголошен­ня природних об’єктів, які становлять екологічну цінність, пам’ятками природи тощо.

Суб’єктами виконання перелічених функцій виступають терито­ріальні громади, місцеві ради, сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення тощо.

Слід відзначити, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. при цьому будь-які обмеження права гро­мадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознака­ми забороняються.

Територіальні громади реалізують своє право на самоврядування у кількох процесуальних формах. Зокрема, формами безпосередньо­го волевиявлення членів територіальних громад є місцеві референду­ми (вирішення питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення), загальні збори громадян за місцем проживання (їх рішення враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності), місцеві ініціативи (можуть бути внесені з будь-якого питання і підля­гають обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за учас­тю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи), а також громадські слухання (зустрічі з депутатами та посадовими особами місцевого самоврядування).

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевияв­лення (голосування). рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання на відповідній території. Порядок при­значення і проведення місцевих референдумів, а також коло питань, що можуть бути їх предметом, визначені Законом України “про все­український та місцеві референдуми”.

Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. такі збори проводяться громадянами, які проживають у певному будинку, на окремій вулиці, у певному кварталі чи мікрорайоні відповідного населеного пункту. Вони забезпечують участь окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що ма­ють значення для населення, яке проживає в певній частині території села, селища, міста.

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами міс­цевого самоврядування в їх діяльності. порядок проведення таких зборів і врахування та реалізації їх рішень визначається законом і встановлюється статутом територіальної громади.

Члени територіальної громади мають право ініціювати у місце­вій раді (в порядку місцевої ініціативи) розгляд будь-якого питан­ня, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Місцева іні­ціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю чле­нів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Територіальна громада має право проводити громадські слу­хання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіаль­ної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вноси­ти пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до віда­ння місцевого самоврядування. громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Сільські, селищні, міські, районні в місті (у разі їх створення) ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинко­ві, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. правові основи їх діяльності визначено Законом України “про органи само­організації населення” від 11 липня 2001 р.

Органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територі­альних громад можуть об’єднуватися в асоціації та інші форми до­бровільних об’єднань, які підлягають реєстрації відповідно до зако­нодавства в органах Міністерства юстиції України. органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних між­народних асоціацій, інших добровільних об’єднань органів місцево­го самоврядування. асоціаціям та іншим добровільним об’єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повнова­ження органів місцевого самоврядування.

Обмеження прав територіальних громад на місцеве самовряду­вання згідно з Конституцією та законами України може бути застосо­ване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

 

< Попередня   Наступна >