232

---

Розділ 5. Державне управління природокористуванням / охороною навколишнього природного середовища в Україні

§ 5. Поняття 1 зміст державного управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища

Державне управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища — це виконавчо-роз­порядча діяльність державних органів, спрямована на забез­печення раціонального природокористування і ефективної природоохорони. Державне управління полягає в організації належних природокористування і природоохорони. Адже уп­равляти — це перш за все організовувати. Саме від рівня ор­ганізації залежить успіх у будь-якій справі,

Особливо висока організація необхідна у сфері викорис­тання природних ресурсів: землі, вод, лісів, надр землі та ат­мосферного повітря, тому що від цього залежить стан еконо­міки держави, благополуччя нашого народу, його здоров'я і добробут. Ось чому управління природокористуванням зай­має одне з головних місць в екологічних відносинах. Воно має велике теоретичне та практичне значення. Якби управ­ління природокористуванням відповідало потребам життя, Ук­раїна мала б здорову екологічну обстановку і в основному задовольняла б свої потреби в сировині.

Розрізняють два види державного управління: загально­державне і відомче. Загальнодержавне управління має тери­торіальний характер. Воно розповсюджується на всіх природокористувачів і всі об'єкти природи в межах держави в ці­лому або певної адміністративно-територіальної одиниці. На­приклад, загальнодержавне управління здійснює Кабінет Міністрів України, виконавчий орган обласної Ради народних депутатів на підлеглій йому території. Відомче управління роз­повсюджує свої дії лише на певний об'єкт природи: землю, води, ліс тощо. Воно не пов'язане з адміністративно-терито­ріальним розподілом, а розповсюдж

ується на природокорис­тування певним природним ресурсом, незалежно від того, на території якої області він знаходиться. Так, відомче управлін­ня лісами здійснює Державний комітет лісового господарства України та його органи на місцях. В основі державного управління лежить законодавча діяльність, яка створює нор­мативну базу для діяльності органів держави з виконання уп­равлінських функцій у галузі природокористування і природо­охорони. За останні роки правове регулювання в цій галузі значно поліпшилось. Були прийняті визначні закони та інші; правові акти, присвячені регулюванню відносин у використан­ні, відтворенні і охороні природних ресурсів: Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», "Про охорону атмосферного повітря»; «Програма перспектив­ного розвитку заповідної справи в Україні», яка затверджена Верховною Радою України 22 вересня 1994 р.; «Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліп­шення якості питної води», що затверджена постановою Вер­ховної Ради України від 27 лютого 1997 р. тощо.

В екологічних законодавчих актах визначені функції уп­равління, система державних органів, які здійснюють управ­ління, і їх компетенція. Отже, щоб розкрити зміст державного управління природокористуванням і охороною природи, треба з'ясувати зміст функцій управління, систему державних орга­нів, що здійснюють ці функції, і їх компетенцію. До функцій управління відносяться:

а) облік природних ресурсів;

б) планування використання і охорони природних ре­сурсів;

в) проведення екологічної експертизи;

г) стандартизація і нормування в галузі охорони навко­лишнього природного середовища;

д) здійснення контролю за використанням і охороною при­родних ресурсів.

Облік природних ресурсів ведеться головним чином за допомогою відповідних державних кадастрів. У ст. 23 Закону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща» записано: «Для обліку кількісних, якісних та інших харак­теристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні кадастри природних ресур­сів».

Кадастр— це звід (зведення) основних відомостей про той чи інший об'єкт природи. Існують, зокрема, такі державні ка­дастри: земельний, водний, лісовий, родовищ і проявів корис­них копалин, кадастр тваринного світу.

Державний земельний кадастр призначений для забезпе­чення Рад народних депутатів, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян відомостями про землю з ме­тою організації її раціонального використання та охорони, ре­гулювання земельних відносин, землеустрою, обґрунтування розмірів плати за землю.

Земельний кадастр містить систему необхідних відомостей і документів про правовий режим земель, їх розподіл серед власників землі і землекористувачів, у тому числі орендато­рів, за категоріями земель, про якісну характеристику і на­родногосподарську цінність земель.

Ведення державного земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, фунто­вих, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань, реєст­рацією землеволодінь та землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості земель, бонітуван­ням та економічною оцінкою земель.

Земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державно­го, республіканського (Автономної Республіки Крим) і місце­вих бюджетів.

Державний водний кадастр складається з метою система­тизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів. Він містить дані кількісних і якісних показників, реєстрації водокористувачів, а також да­ні обліку використання вод. Ведення водного кадастру має важливе значення для планування розвитку промисловості, сільського господарства, енергетики, транспорту та інших га­лузей народного господарства.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр ве­дуться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісни­ми змінами в лісовому фонді та забезпечення Рад народних депутатів, зацікавлених органів державної виконавчої влади, лісокористувачів відомостями щодо лісового фонду.

Облік лісів і лісовий кадастр містять систему відомостей і документів щодо правового режиму лісового фонду, розподілу його між користувачами, якісного і кількісного стану лісового фонду, поділу лісів за групами та віднесення до категорій за­хищеності, економічної оцінки та інших даних, необхідних для раціонального ведення лісового господарства і оцінки резуль­татів господарської діяльності в лісовому фонді.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр ве­дуться державними органами лісового господарства на основі матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів за єдиною для України системою на кошти державного бюджету1.

Аналогічний зміст і призначення мають і кадастри інших природних об'єктів.

Дуже важливою функцією управління природокористуван­ням і охороною природи є планування цих двох основних екологічних дій. Від якісного і своєчасного планування багато в чому залежить раціональність використання і надійність охорони природних ресурсів.

Планування здійснюється на всіх рівнях — від підприєм­ства до держави в цілому. У державних планах економічного і соціального розвитку України є окремі розділи, присвячені питанням природокористування і охорони навколишнього при­родного середовища.

Відповідні міністерства складають плани використання і охорони земель, вод, лісів, надр, тваринного світу, атмосфер­ного повітря і природно-заповідного фонду.

Використання природних ресурсів і їх охорона планується також підприємствами та іншими господарськими організа­ціями.

Законодавством передбачено, що посадові особи, з вини яких не виконуються плани раціонального використання і охорони природи, позбавляються повністю або частково пре­мій. За певних обставин може наставати також той чи інший вид юридичної відповідальності, особливо якщо йдеться щодо охорони здоров'я і життя людей, їх добробуту, щодо збере­ження чистоти довкілля.

Відповідно до законодавства України здійснюється загаль­не і спеціальне використання природних ресурсів. Загальне використання природних ресурсів гарантується громадянам України для задоволення життєво необхідних потреб (есте­тичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) і здій­снюється безкоштовно, без закріплення ресурсів за окреми­ми особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

Спеціальне використання природних ресурсів передбачає надання громадянам, підприємствам, установам і організаці­ям природних ресурсів у володіння, користування або оренду на підставі спеціальних дозволів. Це право використання надається для здійснення виробничої та іншої діяльності за пла­ту, а у випадках, передбачених законодавством, — на піль­гових умовах.

Природні ресурси України поділяються на ресурси загаль­нодержавного і місцевого значення. До ресурсів загальнодер­жавного значення належать:

територіальні та внутрішні морські води;

природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;

атмосферне повітря;

підземні води;

поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;

лісові ресурси державного значення;

природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

дикі тварини, що перебувають у стані природної волі, інші об'єкти тваринного світу у межах територіальних і внутрішніх морських вод, водойм, розташованих на території більш ніж однієї області, державних мисливських угідь, лісів державного значення, а також види тварин і рослин, занесені до Черво­ної книги України;

корисні копалини, за винятком загальнопоширених.

Законодавством України сюди можуть бути віднесені й ін­ші природні ресурси.

До природних ресурсів місцевого значення належать такі, що не віднесені законодавством України до природних ресур­сів загальнодержавного значення.

Поряд з плануванням використання природних ресурсів планується їх охорона, в основі якої лежить екологічне зако­нодавство. Саме в законодавчих актах передбачені ті засади і напрями планування, які знаходять конкретизацію в експлу­атаційних і охоронних планах державних органів управління, відомчих і внутрішньогосподарських планах.

Недоліком є те, що планування природоохорони ще не стало обов'язковим для всіх суб'єктів екологічних відносин, а там, де такі плани є, вони не завжди виконуються.

Це свідчить про те, що охоронна спроможність права в екологічних відносинах реалізується недостатньо. Однак наша сьогоднішня дійсність вимагає виправлення такого становища.

Важливою функцією управління в галузі використання і охорони навколишнього природного середовища є проведення екологічної експертизи, що визначається Законами України «Про екологічну експертизу», «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими актами законодавства України.

Завданням законодавства про екологічну експертизу є регулювання суспільних відносин у галузі екологічної експер­тизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навко­лишнього природною середовища, раціонального використан­ня і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав та інтересів громадян і держави.

У Законі України «Про екологічну експертизу» визначені компетенція Верховної Ради України, Кабінету Міністрів Ук­раїни, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Уряду цієї республіки, місцевих Рад народних депутатів. Міністер­ства екології та природних ресурсів у цій галузі.

Поряд з питанням державного регулювання та управління у галузі екологічної експертизи Закон закріпив права та обов'язки замовників екологічної експертизи, порядок її про­ведення та фінансування.

Окремий розділ у Законі закріплює відповідальність за по­рушення законодавства про екологічну експертизу. Винні осо­би притягаються відповідно до дисциплінарної, адміністратив­ної, цивільної чи кримінальної відповідальності.

Згідно зі ст. 50 Закону України «Про екологічну експер­тизу» правопорушеннями в галузі екологічної експертизи є:

1) порушення встановленого законодавством порядку проведення екологічної експертизи;

2) надання свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяльності об'єкта екологічної експертизи;

3) надання дозволів на спеціальне природокористування;

фінансування та реалізацію проектів і програм або діяльності, які можуть негативно впливати на стан навколишнього при­родного середовища та здоров'я людей, без позитивного вис­новку екологічної експертизи;

4) здійснення екологічної експертизи неправоздатними підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян та іншими формуваннями;

5) недотримання під час реалізації об'єкта експертизи ви­мог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки відповідно до висновку державної екологічної екс­пертизи;

6) незаконне втручання будь-кого у проведення екологіч­ної експертизи;

7) ухилення від надання на законну вимогу державних еколого-експертних органів і формувань необхідних відомос­тей і матеріалів;

8) підготовка свідомо неправдивого висновку державної екологічної експертизи.

Законодавством України може встановлюватися відпові­дальність також за інші правопорушення в галузі екологічної експертизи.

Управлінню у сфері природокористування і охорони нав­колишнього природного середовища притаманна така функція, як стандартизація і нормування. Все це проводиться для встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, вико­ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Державні стандарти в галузі охорони навколишнього сере­довища є обов'язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного сере­довища, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруд­нення навколишнього природного середовища на здоров'я людей, інші питання.

Екологічні стандарти розробляються і вводяться в дію в порядку, що встановлюється законодавством України.

Важливу роль у забезпеченні раціонального використання і охорони природних ресурсів відіграє екологічне нормування. Система екологічних нормативів складається з:

а) нормативів екологічної безпеки (граничне допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому при­родному середовищі, граничне допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізично­го впливу на навколишнє природне середовище та вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування);

б) нормативів граничне допустимих викидів та скидів в навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних ре­човин, рівнів шкідливого впливу фізичних та біологічних фак­торів.

Законодавством України можуть встановлюватися норма­тиви використання природних ресурсів та інші екологічні нор­мативи, які розробляються і вводяться в дію Міністерством екології та природних ресурсів, Міністерством охорони здо­ров'я та іншими уповноваженими на те органами відповідно до законодавства України. Вони повинні відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров'я людей від негативного впливу його забруднення.

Нормативи граничне допустимих концентрацій забруд­нюючих речовин у навколишньому природному середовищі на рівні шкідливих впливів на нього є єдиними для всієї території України.

У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюва­тися більш суворі нормативи гранично допустимих концентра­цій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.

Однією з функцій управління в' галузі природокористуван­ня й охорони навколишнього природного середовища є конт­роль і нагляд.

Контроль підвищує дієвість і ефективність усіх функцій уп­равління. Він допомагає втілювати в життя закони та інші правові акти, спрямовані на забезпечення раціонального ви­користання і охорони природних ресурсів, надає можливість виявляти прогалини в правовому регулюванні екологічних від­носин, недоліки в організаційній, господарській і виховній ро­боті, що пов'язана з використанням і охороною природи.

Контроль допомагає своєчасно виявляти і усувати помил­ки та недоліки в галузі екології, примушує недобросовісних користувачів неухильно виконувати свої прямі обов'язки, на­лежно використовувати і охороняти природне багатство. Він підвищує почуття відповідальності керівників усіх рівнів за стан справ в екології. Отже, контроль — це порядок, органі­зованість і робота. Він дисциплінує і підвищує відповідальність за доручену справу. Контроль здійснюється Радами народних депутатів та їх виконавчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів, його органами на місцях та іншими спеціально вповноваженими державними органами.

З метою вдосконалення системи державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та ви­користання природних ресурсів Кабінетом Міністрів України створена Державна екологічна інспекція Міністерства екології та природних ресурсів. Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1993 р.

Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використовуванням природних ресурсів визначається законодавством України, що діє в цій галузі.

 

< Попередня   Наступна >