160

---

§ 6.3. Юридичні заходи щодо забезпечення реалізації екологічного права

До юридичних заходів реалізації екологічного права відно­сяться:

а) здійснення державного і громадського контролю за до­держанням вимог екологічного законодавства всіма суб'єкта­ми екологічних відносин;

б) припинення господарської діяльності підприємств, уста­нов і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

в) звільнення з посад тих керівників, які не виконують ви­мог екологічного законодавства або порушують його;

г) притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у порушенні екологічного законодавства.

Існують й інші правові заходи щодо забезпечення реалі­зації екологічного законодавства.

Державний контроль за реалізацією екологічного законо­давства здійснюють вищі та місцеві органи державної влади і управління, природоохоронні та правоохоронні органи.

Об'єктами контролю є додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища, виконання природоохоронних заходів, стан природного середовища. Ін­шими словами, державному контролю підлягає додержання законодавства про використання і охорону земель, надр, по­верхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та ін­шої рослинності, тваринного світу, природних територій та об'­єктів, що підлягають особливій охороні (курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій і об'єктів).

Система органів, які здійснюють державний контроль, і об'єкти контролю визначені Земельним, Водним, Лісовим ко­дексами, Кодексом законів про надра, Законами про охорону тваринного світу і атмосфе

рного повітря, іншими еколого-правовими актами.

Найширші повноваження мають Верховна Рада та Кабінет Міністрів України. Верховна Рада розробляє і приймає зако­ни та здійснює контроль за їх виконанням. До виключної компетенції Верховної Ради України у галузі охорони навко­лишнього природного середовища належать:

а) визначення основних напрямів державної політики в зазначеній галузі;

б) затвердження державних екологічних програм;

в) визначення правових основ регулювання відносин у га­лузі охорони навколишнього природного середовища;

г) визначення повноважень Рад народних депутатів, по­рядку організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, використан­ня природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Кабінет Міністрів України:

а) контролює виконання еколого-законодавчих актів і приймає свої постанови природоохоронного значення;

б) здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою еко­логічної політики;

в) забезпечує розробку державних, міждержавних і регіо­нальних екологічних програм;

г) координує діяльність міністерств, відомств, інших уста­нов та організацій України у питаннях охорони навколишньо­го природного середовища;

д) організує екологічне виховання та екологічну освіту громадян.

Широкі повноваження Верховної Ради і Кабінету Міністрів України в галузі охорони навколишнього природного середо­вища складають міцну основу для забезпечення реалізації екологічного законодавства.

Вклад вищих органів державної влади і управління в реа­лізацію екологічного законодавства визначається також тим, що вони спрямовують і контролюють природоохоронну діяль­ність обласних, районних, міських рад народних депутатів і їх виконавчих органів.

Недоліком є те, що вищі органи державної влади й управ­ління надане їм право контролю за додержанням законодав­ства використовують недостатньо. Оздоровленню екологічної обстановки в державі сприяло б, наприклад, заслуховування звітів областей чи регіонів про виконання вимог екологічного законодавства. Існують й інші форми контролю, які майже не використовуються. Це одна із причин загрозливого екологіч­ного стану в нашій державі.

Необхідно виправити стан справ і підняти рівень контролю за реалізацією екологічного законодавства з боку вищих ор­ганів державної влади і управління, адже вони є взірцем для всіх інших органів, що здійснюють контроль в межах своєї компетенції.

Для того, щоб підняти рівень контролю, по-перше, повинні запрацювати належним чином контрольні органи Верховної Ради й Уряду, по-друге, необхідно вдосконалювати законо­давство, що регулює застосування правових норм. Так, не­вдалим, з нашої точки зору, є вирішення у Конституції питан­ня щодо офіційного тлумачення її змісту та законів України. Відповідно до ст. 147 Основного Закону це здійснює Консти­туційний Суд України. Відсутність у законодавця — Верховної Ради України — конституційного права офіційно роз'яснювати зміст Конституції та інших законів не може позитивно впли­вати на правозастосовчу практику. Ще в римському праві на­голошувалося, що право тлумачити закон має лише той, хто має право його приймати.

Отже, необхідно внести деякі зміни до Конституції Украї­ни, зокрема, щодо повернення права офіційного тлумачення законів законодавчому органові — Верховній Раді України.

Крім того, з метою поліпшення контролю за додержанням законодавства взагалі і екологічного зокрема, необхідно, на нашу думку, прийняти закон про організацію контролю в дер­жаві.

Місцеві органи державної влади і управління здійснюють контроль за реалізацією екологічного законодавства в проце­сі забезпечення виконання екологічної політики України, зок­рема розробляють і приймають власні рішення щодо регулю­вання екологічних відносин.

У статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. записано: «До відання ви­конавчих органів сільських, селищних, міських Рад належить здійснення контролю за дотриманням земельного та приро­доохоронного законодавства, використанням і охороною зе­мель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворення лісів».

Місцеві Ради народних депутатів несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй те­риторії та в межах своєї компетенції вживають цілий ряд природоохоронних заходів. Крім того, вони координують ді­яльність відповідних спеціально уповноважених державних ор­ганів у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території місцевої Ра­ди народних депутатів.

Координація зусиль щодо реалізації екологічного законо­давства повинна поглиблюватися. Від належної координації дій та тісної співпраці державних органів у питаннях реаліза­ції екологічного законодавства залежить загальний рівень екологічного стану на території певної Ради, регіону, держави в цілому.

Як відомо, контроль за реалізацією екологічного законо­давства здійснюють також природоохоронні органи, передусім Міністерство екології та природних ресурсів України. Воно здійснює державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного по­вітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, конти­нентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, а також за додержанням норм екологічної безпеки.

Контроль за реалізацією екологічного законодавства, спрямованого на забезпечення раціонального використання і охорони конкретних об'єктів природи, здійснюють відомчі ор­гани: Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет водного господарства,, Державний комітет лісового господарства, Міністерство охорони здоров'я Украї­ни, Комітет України з питань геології та використання надр, їх 'органи на місцях та інші відомчі органи.

Відомчі органи контролюють реалізацію екологічного зако­нодавства, розробляють і здійснюють практичні заходи щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонально­го використання природних багатств.

Контроль, що здійснюють відомчі органи, характеризуєть­ся певними особливостями, що зумовлено специфікою при­родних ресурсів та відносин, які складаються в процесі їх ви­користання і охорони. Врахування особливостей і специфіки об'єктів природи сприяє підвищенню дієвості контролю та йо­го ефективності.

Правоохоронні органи здійснюють державний контроль за реалізацією екологічного законодавства відповідно до специ­фіки своєї діяльності. Прокуратура наглядає за додержанням і застосуванням екологічних законів та інших еколого-правових актів. Судові органи здійснюють контроль під час розгля­ду цивільних та кримінальних справ, органи державного арбітражу — в ході вирішення господарських справ між під­приємствами, організаціями і установами, органи внутрішніх справ — при виконанні покладених на них завдань і обов'яз­ків щодо охорони права власності, громадського порядку, життя і здоров'я громадян.

Здійснюючи екологічний нагляд, органи прокуратури мають можливість простежити за дотриманням вимог еколо­гічного законодавства всіма суб'єктами екологічних відносин і відповідно відреагувати на допущені правопорушення. Най­більш розповсюдженими і дієвими формами прокурорського реагування на екологічні правопорушення є протест і подан­ня. У протесті і поданні обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та яких заходів і в який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення.

Контроль прокуратури за реалізацією екологічного зако­нодавства здійснюється також шляхом участі прокурорів у су­дових засіданнях при розгляді еколого-правових та інших кри­мінальних і цивільних справ. З метою захисту інтересів держави і громадян прокурор подає цивільний позов про від­шкодування збитків, заподіяних правопорушенням, а за необ­хідності порушує кримінальну справу.

З метою посилення прокурорського нагляду за додержан­ням екологічного законодавства створюються спеціалізовані природоохоронні прокуратури. На сьогодні в Україні функціо­нують ЗО природоохоронних прокуратур, які створені в еколо­гічно кризових регіонах країни. Результативність їх роботи набагато вища порівняно з аналогічною діяльністю територі­альних прокуратур.

Утворення спеціалізованих наглядових структур у сфері екології дало змогу забезпечити самостійність і незалежність прокурорів від місцевої влади та відомчого впливу у прийнятті рішень з питань виконання природоохоронного законодав­ства.

Ще раз зазначимо, що діяльність природоохоронних про­куратур потребує удосконалення. Потребують вивчення пи­тання раціонального розміщення їхньої мережі, компетенції, штатної чисельності, взаємодії з територіальними прокурату­рами тощо.

Судові органи здійснюють контроль за реалізацією еколо­гічного законодавства під час розгляду цивільних та кримінальних справ. Вони керуються при цьому нормами чинного законодавства і постановами Пленуму Верховного Суду Ук­раїни з питань застосування природоохоронного законодав­ства. В таких постановах узагальнюється досвід суддів, відмі­чаються їхні помилки і недоліки, даються роз'яснення судам щодо застосування відповідних положень закону.

Характерною особливістю судового контролю є те, що, розглядаючи еколого-правові справи, суди мають можливість виправити недоліки й упущення інших правоохоронних і при­родоохоронних органів.

Специфічною формою реагування суду на екологічне пра­вопорушення є винесення окремої ухвали.

Покращанню роботи судів сприятиме Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 р., яким відповідальність за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснюва­ти правосуддя на професійній основі, покладено на Вищу раду юстиції.

Серед правоохоронних органів особливе місце посідають органи державного арбітражу. Розглядаючи майнові спори, вони спроможні активно сприяти зміцненню екологічного правопорядку. Застосовуючи при розгляді еколого-господарських справ природоохоронне законодавство, арбітражні суди мають можливість «оцінити» як саме законодавство, так і дії конкретних суб'єктів екологічних відносин і внести пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання господарської діяльності.

Поряд з державним ведеться громадський контроль за реалізацією екологічного законодавства. Його здійснюють громадські об'єднання і громадські інспектори. Найбільш ма­совою організацією щодо залучення громадськості до охорони природи є Українське товариство охорони природи. Товарист­во забезпечує громадський контроль за дотриманням зако­нодавства про охорону природи і раціональним використан­ням природних ресурсів усіма організаціями та громадянами. Воно вживає і багато інших заходів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища.

До громадських об'єднань природоохоронного значення відносяться також обласні (районні) Президії Українського то­вариства охорони природи, деякі інші об'єднання. Участь в охороні природи беруть також профспілки.

Повноваження громадських об'єднань у галузі охорони навколишнього природного середовища визначені еколого-правовими актами. Згідно з Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадські приро­доохоронні об'єднання мають, зокрема, право:

брати участь у проведенні перевірок виконання підприєм­ствами, установами та організаціями природоохоронних пла­нів і заходів;

проводити громадську екологічну експертизу, оприлюдню­вати її результати та передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення;

подавати до суду позови щодо відшкодування збитків, за­подіяних внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в тому числі здо­ров'ю громадян і майну громадських об'єднань.

Громадські організації не тільки контролюють виконання вимог екологічного законодавства, а й беруть участь у роз­робці нормативних актів, що регулюють використання і охо­рону природних багатств.

Дійовим заходом щодо реалізації екологічного законодав­ства є обмеження, зупинення (тимчасово) або припинення господарської діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколиш­нього природного середовища.

Відповідно до Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища» та постанови Верховної Ради Ук­раїни «Про затвердження порядку обмеження, тимчасової за­борони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законо­давства про охорону навколишнього природного середовища» від 29 жовтня 1992 р. таким правом наділені у межах своєї компетенції Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Авто­номної Республіки Крим, місцеві органи державної виконав­чої влади, Міністерство екології та природних ресурсів та його органи на місцях, органи державного санітарно-епідеміологіч­ного нагляду, інші спеціально уповноважені державні органи та органи місцевого самоврядування.

Діяльність підприємств обмежується або тимчасово забороняється (зупиняється) у разі перевищення ними лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, екологічних стандартів, а також вимог екологічної безпеки.

Рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємства підлягає виконанню в строки, зазначені у цьому ж рішенні.

Не допускаються термінова тимчасова заборона (зупи­нення) чи припинення діяльності підприємства, якщо це може призвести до виникнення аварійної ситуації.

Відновлення діяльності підприємств здійснюється з пись­мового дозволу органу, що прийняв рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності, або його вищого органу.

Рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств може бути оскаржене в судовому порядку.

Не дивлячись на потенційну дієвість згаданого заходу, на практиці він застосовується рідко, що пояснюється здебільшого економічною невигідністю зупинення чи припинення діяльності підприємства. Однак утримання від закриття еколо­гічно небезпечного підприємства може мати лише тимчасові матеріальні вигоди. Якщо ж підходити з державних позицій, найвигідніше мати екологічно чисте навколишнє середовище.

Протиріччя, що можуть виникати між потребами розвитку економіки та інтересами охорони навколишнього природного середовища, належить вирішувати на користь зміцнення охо­рони природи, тому що економія на охороні природного се­редовища обертається величезними втратами.

Нерідко утримання від закриття чи зупинення діяльності підприємства виправдовують певними труднощами у вироб­ництві товарів споживання, оскільки їх виробляє тільки одне підприємство. Є один рецепт на такий випадок — усунення монополізму у виробництві товарів. Одним словом, не повин­но бути перешкод на шляху до прийняття найсуворіших санк­цій до екологічно-небезпечних підприємств.

Реалізації екологічного права сприяє такий захід, як звільнення з посад керівників, які не виконують вимог еколо­гічного законодавства або грубо порушують його. Не може і не повинна очолювати підприємство, установу, організацію, орган державної влади або управління людина, яка нехтує вимогами екологічного законодавства. Поки ми не звільнимо­ся від таких посадових осіб, Україна не вийде з екологічної кризи.

Життя вимагає, щоб норма права про звільнення з поса­ди за невиконання або грубі порушення екологічного законо­давства не тільки знайшла закріплення в правових актах різ­них рівнів: загальнодержавних, місцевих і відомчих, а й обов'язково виконувалась.

Серед юридичних заходів реалізації екологічного права важливе місце належить юридичній відповідальності тих осіб, які його порушують. Екологічні правопорушення проявляються в формі активних дій і бездіяльності. Порушення екологічного законодавства допускають як юридичні особи (підприємства, установи, організації), так і фізичні (службові особи, грома­дяни).

За порушення екологічного законодавства може настати кримінально-правова, цивільно-правова, адміністративно-пра­вова, еколого-правова, дисциплінарна відповідальність. Проте на практиці юридична відповідальність, особливо кримінальна і цивільна, застосовується недостатньо. До кримінальної від­повідальності, як правило, притягуються браконьєри і лісопорушники, а посадові особи, з вини яких забруднюються повіт­ря, води, земля, ліси, завдаються природі та людям величезні збитки, залишаються переважно непокараними.

Не спрацьовує належним чином матеріальна відповідаль­ність, оскільки її недостатньо активно використовують. Ігнорування кримінальної та цивільної відповідальності — одна із причин варварського ставлення до природи, що має місце в нашій державі.

Для захисту природи повинні діяти такі важливі принципи, як принцип невідворотності покарання (в кримінальних спра­вах) і принцип повного відшкодування завданої шкоди (в ци­вільних справах).

Поряд з юридичними заходами щодо забезпечення реалі­зації екологічного права необхідно зміцнювати й моральні ос­нови його реалізації. Екологічне право повинно сприйматися громадянами як необхідність, без якої не можливий розвиток особистості та захист її здоров'я, прав і свобод.

Від дієвості внутрішніх регуляторів поводження людини за­лежить ефективність реалізації норм права. Повна і безпе­решкодна реалізація права матиме місце лише у разі, якщо закони держави вірно відображають об'єктивні закономірності суспільного розвитку і якщо в державі існує режим законності.

 

< Попередня   Наступна >