63

---

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

Розділ 7. Правова охорона земель в Україні

§ 7.1. Земля як об'єкт правової охорони

Земля — найперше і найголовніше джерело багатства:

верхній найродючіший шар землі (ґрунт) є базою розвитку сільського і лісового господарства; в надрах землі знаходять­ся величезні запаси корисних копалин; вода, без якої взагалі неможливе життя, також органічно пов'язана із землею. На­решті, земля є просторовим базисом розміщення заводів і фабрик, залізниць і автомобільних доріг, аеродромів, міст і сіл з їх науковими, навчальними і культурно-виховними цент­рами.

Земля є основою розвитку виробничих сил України в ін­тересах усього її народу, матеріальною умовою будь-якого процесу виробництва і загальним знаряддям праці. Це найго­ловніший природний ресурс, глобальний нагромаджувач со­нячної енергії, основа життя рослин, тварин і людей. Навкру­ги нас немає нічого більш вічного, необхідного і незамінного, ніж земля.

Про величезне значення землі говорить і те, що вона не є продуктом людської праці, вона — творіння самої природи, а тому збільшити запаси земельних ресурсів за бажанням чи потребою людини неможливо. Просторова обмеженість землі не може бути усунена людьми. Ця особливість землі повинна завжди враховуватися людиною, що відіграватиме позитивну роль у її збереженні.

Значення проблеми охорони земель зростає, якщо враху­вати, що охорона земель є важливою складовою частиною охорони навколишнього природного середовища. У природі все взаємопов'язане, від стану одних об'єктів природи зале­жить стан інших. Саме землі належить головна роль у вза­ємодії природних ресурсів. Від стану охорони земель багато в чому залежить охорона всіх інших об'єктів природи: лісів, вод, надр, тваринного

світу, атмосферного повітря. Отже, зміцнення охорони земель — це важливий крок до подолання екологічної кризи, в якій опинилася Україна.

Охорона земель разом з тим є охороною земельних прав власників землі та землекористувачів. Ці питання настільки тісно пов'язані, що практично є єдиним цілим.

Все це вимагає особливої уваги до проблеми раціональ­ного використання і охорони земель. Науково обґрунтоване, раціональне використання земель, їх охорона і всебічне під­вищення родючості ґрунтів — загальнонародне завдання.

Земельна площа України становить 606 355 тис. га. Від­повідно до цільового призначення розрізняють землі:

сільськогосподарського призначення;

населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів);

промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення;

природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

лісового фонду;

водного фонду;

запасу.

Віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх із однієї категорії до іншої здійснюється органами, які прий­мають рішення про передачу цих земель у власність або на­дання їх у користування, а в інших випадках — органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

Заслуговує на увагу питання власності на землю. Згідно із земельним законодавством, власність на землю в Україні має такі форми: державну, колективну і приватну. Причому всі форми власності є рівноправними.

Розпоряджаються землею Ради народних депутатів, які в межах своєї компетенції передають її у власність, надають у користування та вилучають.

З усіх видів земель охороні підлягають насамперед землі сільськогосподарського призначення. І це зрозуміло, адже земля у сільському господарстві є основним засобом вироб­ництва і не може бути замінена ніяким іншим засобом. Ви­рощувати хліб і виробляти іншу сільськогосподарську продук­цію можна лише використовуючи землю. Землі сільськогоспо­дарського призначення — найважливіша категорія земель. Саме вони забезпечують людину продуктами харчування, а промисловість — сировиною.

Земельне законодавство передбачає переважне право надання земель для потреб сільського господарства, закріп­люючи тим самим пріоритетність земель сільськогосподарського призначення. Так, у ст. 20 Земельного кодексу Украї­ни зазначено: "Землі, придатні для потреб сільського госпо­дарства, повинні надаватися насамперед для сільськогоспо­дарських цілей".

Визначення земель, придатних для потреб сільського гос­подарства, проводиться на підставі даних державного земель­ного кадастру.

Згідно із земельним законодавством землями сільськогос­подарського призначення визнаються землі, надані для по­треб сільського господарство або призначені для цього.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність і надаються у користування:

а) громадянам — для ведення особистого підсобного гос­подарства, садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби;

б) громадянам, радгоспам, колективним та іншим сільсь­когосподарським підприємствам і організаціям — для веден­ня товарного сільськогосподарського виробництва;

в) сільськогосподарським науково-дослідним установам і навчальним закладам, сільським професійно-технічним учили­щам і загальноосвітнім школам — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду, для ведення сільського господарства;

г) несільськогосподарським підприємством, установам і організаціям, громадським об'єднанням та релігійним органі­заціям — для ведення підсобного сільського господарства.

У випадках, передбачених законодавством України і Ав­тономної Республіки Крим, землі сільськогосподарського при­значення можуть надаватися для ведення сільського госпо­дарства іншим організаціям.

Земельні ділянки, що зазнали радіоактивного і хімічного забруднення, на яких не забезпечується одержання чистої продукції, піддягають вилученню із сільськогосподарського обороту. Виробництво на цих землях сільськогосподарської продукції забороняється.

Землі сільськогосподарського призначення характеризу­ються правовим режимом, який відрізняється від правового режиму інших категорій земель, зокрема земель населених пунктів, промисловості та транспорту. Характерною рисою цих земель є те, що вони використовуються головним чином як засіб виробництва, на відміну, наприклад, від земель про­мисловості та міських земель, що використовуються як прос­торово-операційний базис.

Землі сільськогосподарського призначення насамперед підлягають охороні від необґрунтованих відводів для потреб

несільськогосподарського характеру. Як зазначено у ст. 21 Земельного кодексу України, для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, за­лізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі, магіст­ральних трубопроводів, а також для інших несільськогоспо-дарських потреб надаються землі несільськогосподарського призначення, не придатні для ведення сільського господар­ства або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Про неприпустимість вилучення для несільськогосподарських цілей особливо цінних продуктивних земель говориться і в ст. 33 Земельного кодексу.

Згідно зі ст. 62 Земельного Кодексу України використан­ня зрошуваних і осушених земель, ріллі, земельних ділянок, зайнятих багаторічними плодовими насадженнями, не допус­кається навіть для розміщення об'єктів внутрішньогосподар­ського будівництва сільськогосподарських підприємств, уста­нов і організацій.

Поряд із вжиттям заходів щодо збереження земель сільськогосподарського призначення від зменшення, водночас дуже важливо прагнути до їх збільшення за допомогою пра­вових заходів. По-перше, слід переглянути та відмінити всі раніше прийняті постанови і рішення про переведення орних земель до інших, менш продуктивних видів угідь, по-друге, по­вернути до посівного клину землі, що випали з сільськогоспо­дарського обороту через безгосподарність або заросли чагар­никами.

Крім того, треба повністю виключити випадки залишення земель без використання. Юридичному вирішенню цієї проб­леми сприяє ст. 27 Земельного кодексу України, яка перед­бачає однією з підстав припинення права користування зем­лею невикористання протягом одного року земельної ділянки, наданої для сільськогосподарського виробництва, і протягом двох років — для несільськогосподарських потреб.

На наш погляд, за використання сільськогосподарських земель не за призначенням або залишення їх без викорис­тання повинна наставати також юридична відповідальність конкретних винних осіб, яка має носити матеріальний ха­рактер.

В умовах швидкого розвитку промисловості, всіх видів транспорту, зростання міст проблема вилучення земель для несільськогосподарських потреб набула особливого значення. Не випадково з цього питання було прийнято цілий ряд пра­вових актів. Але, як доводить практика, безліч правових норм з того чи іншого питання ще не вирішує проблеми.

За останні роки у колишньому СРСР щорічно вилучалося для несільськогосподарських потреб в середньому понад 500 тис. га угідь, у тому числі понад 200 тис. га орних земель.

Забезпечення раціонального використання, відновлення і охорони земель — проблема не лише України і країн СНД, а й багатьох інших країн світу. Людство за всю історію свого розвитку втратило понад 2 млрд. га сільськогосподарських угідь, що значно перевищує загальну площу сучасних угідь.

Нині у світі на одну людину припадає в середньому 0,3 га орної землі, а ЗО років тому було 0,60 га. В Україні цей по­казник трохи кращий. На кожну людину в республіці припадає 0,64 га орної землі. Проте і таке співвідношення на користь України не дає підстав для заспокоєння. В республіці щорічно вилучається із сільськогосподарського обороту понад 12 тис. га сільськогосподарських угідь.

Чим же визначаються такі великі втрати орнопридатних земель? Причин багато і зумовлені вони активізацією люд­ської діяльності щодо використання об'єктів природи. Однією з причин втрати орних земель є недосконалість системи зем­леробства як сукупності взаємопов'язаних, науково обґрунтованих агротехнічних, меліоративних, організаційно-виробни­чих та економічних заходів. Наслідком дії цієї системи є вод­на і вітрова ерозія, спустошення, затоплення, підтоплення і залісення земель.

Друга причина втрати земель сільськогосподарського при­значення — недосконалість землеохоронного законодавства. Чинне законодавство передбачає загальну ідею про береж­ливе ставлення до сільськогосподарських угідь, економний відвід їх для несільськогосподарських потреб. Однак і законо­давство, і практика у вирішенні питань про відвід земель мають недоліки, які призводять до того, що визначена в за­конодавстві мета — охорона земель сільськогосподарського призначення від нераціонального використання — не досяга­ється.

Правові акти, які тривалий час регулювали вилучення зе­мель для несільськогосподарських потреб, не передбачали санкцій за зайве вилучення землі та економічних умов, які б усіма силами стримували зазіхання проектних і будівельних організацій на сільськогосподарські угіддя. Тому ці організації ігнорували інтереси господарств, не враховували потреб сільськогосподарського виробництва, а керувалися лише одним — якомога менше витратити за кошторисом будівницт­ва на освоєння земельної ділянки. Такий підхід до визначен­ня економічної доцільності розміщення будівництва призвів до негативних наслідків — придатні для сільського господарства землі розбазарювалися, замість непридатних для сільського господарства земель під будівництво відводились орні.

Не можна допускати уявної економії в проектах, як це зроблено, наприклад, при будівництві Київського водосхови­ща. У створеному водоймищі близько 40 відсотків загальної площі займає мілководдя, що сприяє заболоченню берегової зони і «цвітінню» води з відповідними негативними наслідка­ми. Як відомо, мілководдя — це в основному залиті водою сільськогосподарські угіддя.

Можна навести багато інших прикладів невиправданого затоплення орних земель. Так, при будівництві великих ГРЕС було затоплено 10 млн га сільськогосподарських угідь, що свідчить про кричущу безгосподарність у використанні землі. Таке марнотратство й аморальне ставлення до земельних фондів призвело до парадоксального становища: маючи вели­кі земельні ресурси, ми не можемо задовольнити своїх по­треб у сільськогосподарських продуктах і вимушені робити за­купки за кордоном.

Як справедливо наголошувалось у нашій пресі, будівницт­во великих ГРЕС здійснюється з добрими намірами — збіль­шити енергетичні ресурси. Однак при глибшому розгляді цієї проблеми побачимо, що на зміну дровам і торфу додатково до кам'яного вугілля приходять і широко використовуються такі джерела енергії, як нафта і газ, з'являються нові — атомна енергія. У створенні штучної сировини для потреб різ­них галузей легкої промисловості допомагають досягнення хі­мії. Але чим можна замінити рослинні і тваринні продукти харчування в майбутньому? На це запитання відповідь одна: необхідно берегти землю — основну харчову базу людства.

Землі треба охороняти не лише від необґрунтованого зменшення кількості, а й від зниження їхньої родючості. На велику увагу заслуговує охорона верхнього, найбільш родю­чого шару земної кори — ґрунту. Саме ґрунт забезпечує нормальний розвиток рослинного покриву, є живильним сере­довищем для зернових та інших сільськогосподарських культур.

Ґрунт належить охороняти від усіляких негативних проце­сів, передусім від водної і вітрової ерозії, яка різко знижує родючість ґрунту. Про шкідливість ерозії свідчать такі дані:

при змиві шару ґрунту в 18—20 см нищиться те, що зроблено природою приблизно за 7000 років. За приблизними підрахун­ками вчених для відновлення шару ґрунту у 2,5 см при хоро­шому рослинному покриві потрібно від 300 до 1000 років.

Негативні наслідки ерозії не обмежуються зниженням ро­дючості ґрунтів. Ерозія згубна ще й тому, що продукти змиву замулюють річки, ставки, інші джерела. Замулювання річок, особливо судноплавних, обертається великими збитками, ос­кільки необхідно проводити розчистку їхніх русел. Крім того, водні потоки розмивають яри, завдаючи великої шкоди зем­леробству. В Україні від водної ерозії потерпають 29 відсотків ріллі.

Вітрова ерозія призводить до виснаження земель, заносу польових посівів, виноградників і лугів. У південних областях України під пилові бурі підпадають 10 млн. га сільськогоспо­дарських угідь.

Отже, внаслідок невиправдано великого відчуження про­дуктивних земель для несільськогосподарських потреб і про­гресуючої деградації ґрунтів у сільському господарстві, проб­лема втрат земельних ресурсів є головною екологічною проб­лемою сучасності. В країні має запанувати суспільна думка про надзвичайну необхідність землеохоронних заходів, їхню ефективність і своєчасне практичне застосування.

Охороні підлягають не лише землі сільськогосподарського призначення, а й інші види земель державного земельного фонду України: землі населених пунктів, промисловості, транспорту, природоохоронного, оздоровчого та іншого при­значення.

В Україні сьогодні неосвоєних земель майже немає. Збе­реглися вони, окрім заповідників, тільки в місцях, що досі вважалися непридатними для господарського використання — ярах, крутосхилах, балках. Саме тому вкрай необхідне ефек­тивне правове забезпечення всіх освоєних земель.

При вирішенні питання охорони земель уважніше треба ставитись і до їхнього санітарного стану. Через ґрунт можуть передаватися такі захворювання, як сибірка, сап, бруцельоз, правець, газова гангрена. Взагалі ґрунт має властивість са­моочищатися, але це дуже тривалий процес. Темпи самоочи­щення ґрунту значно нижчі, ніж інших об'єктів природи, зокрема повітря, води. А тому краще запобігати забрудненню ґрунтів.

Проблема охорони земель вирішується різними шляхами і засобами, зокрема правовими. Можливості права великі. Воно визначає правовий режим усіх складових частин єдино­го земельного фонду України; закріплює права і обов'язки землевласників і землекористувачів; передбачає економічні і організаційні заходи охорони земель; узаконює здійснення контролю за використанням і охороною земель; передбачає відповідальність за порушення земельного законодавства; регулює інші питання раціонального використання і охорони земель.

Важлива роль у забезпеченні охорони земель належить теоретичним розробкам, які мають сприяти вдосконаленню раніше прийнятих правових норм, пов'язаних з охороною зе­мель, і бути науковою основою подальшого розвитку і зміц­нення земельних відносин в Україні.

При вирішенні теоретичних і практичних питань охорони земель треба виходити з того, що забезпечення їх охорони — це конституційна вимога. У ст. 14 Конституції України запи­сано: «Земля є основним національним багатством, що пере­буває під особливою охороною держави».

Надійна охорона земель і раціональне їх використання — це ключ до вирішення продовольчої проблеми, гарантія за­безпечення населення продуктами харчування, а промисло­вості — сировиною, важливий крок до подолання економічної та екологічної кризи.

 

< Попередня   Наступна >