119

---

§ 7.2. Поняття і значення правової охорони земель

Правова охорона земель — це система юридичних захо­дів, спрямованих на збереження земель, відновлення і збіль­шення їх родючості. За своєю суттю правова охорона земель е комплексними правовідносинами.

0 юридичній літературі деякі автори підрозділяють право­відносини на регулятивні та охоронні. Під регулятивними ро­зуміють правовідносини, що виникають у результаті правомір­ної поведінки і покликані регулювати суспільні відносини їх учасників, а під охоронними — правовідносини, що виникають у зв'язку з порушенням правопорядку і за допомогою яких здійснюється застосування певних санкцій з метою його від­новлення. Погоджуючись з таким поділом взагалі, ми не по­діляємо думки стосовно природи регулятивних і охоронних відносин, коли їм приписується тільки регулятивна або тільки охоронна функція. Всі явища в природі й суспільстві вза­ємопов'язані та взаємообумовлені. Це стосується також ре­гулятивних і охоронних правовідносин.

Регулююча роль правових норм виявляється у тому, що суб'єкти права діють згідно з ними, а порушення викликає ту або іншу примусову дію держави в особі її органів, спрямо­вану на порушників.

Певною мірою є універсальними й охоронні правовідноси­ни. Їм притаманні як охоронна, так і регулятивна функції. От­же, поняття охорони земель, на думку автора, ґрунтується на тому, що регулятивні і охоронні правовідносини — це не різні, а співвідносні категорії.

Правова охорона земель — проблема багатогранна. Вона вирішується за допомогою різних правових засобів. Відправ­ною точкою у здійсненні охорони земель є розробка і прий­няття нормативно-правових актів і норм, спрямованих на їх раціональне використання і охорону. Для цього необхідно ма­ти чітку внутрішньо узгоджену систему правових норм, інакше в

имога дотримання законності виявиться необґрунтованою, такою, що втратила практичний зміст.

Видатний юрист Д. І. Курський зазначав: "Якщо ми буде­мо тільки говорити про законність, а законів не буде, то ма­тимемо лише ефектне слово, але не більше. Необхідно мати тверду і в достатній мірі розроблену систему норм, щоб не тільки говорити про законність, а й проводити її в життя"1. Ця вимога повністю може бути віднесена і до охорони земель.

Галузь правового регулювання відіграє і ще тривалий час відіграватиме важливу роль у регулюванні й охороні суспіль­них відносин. Не можна виключити із суспільного життя нор­ми права, доки вони ще необхідні.

У чому конкретно полягає суть початкового етапу в за­безпеченні охорони земель?

По-перше, у нормативно-правових актах закріплюється правове положення земель, причому положення кожної із складових частин земельного фонду (земель сільськогоспо­дарського призначення, земель міст та інших населених пунк­тів, земель промисловості, транспорту тощо), визначаються права й обов'язки конкретних власників землі і землекорис­тувачів.

По-друге, у нормативно-правових актах міститься вимога до державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян неухильно дотримуватися норм земельного законо­давства.

По-третє, у нормативно-правових актах викриваються і засуджуються порушення прав власників земельних ділянок і землекористувачів, невиконання вимог законодавства про охорону земель; визначаються заходи з їх усунення; перед­бачається відповідальність винних.

По-четверте, у нормативно-правових актах містяться за­ходи профілактичного характеру, які сприяють запобіганню правопорушень у галузі охорони земель.

По-п'яте, у правових актах містяться заходи, що стимулю­ють належну охорону земель.

Отже, правову охорону земель не можна розглядати ли­ше в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими право­порушеннями. Охорона земель починається не із застосуван­ня норм права за вчинене правопорушення у цій сфері сус­пільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-пра­вових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульо­вані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охо­рони. Норми права проявляються з набранням чинності за­коном, що містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення. Тому не можна погодитися з думкою ака­деміка С. Г. Струмиліна, що закон не проявляє своїх потенцій доти, доки він не зазнає порушення1.

Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності — це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Ми вважаємо принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та земле­користувачів, так і відповідних державних органів щодо запо­бігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

Проблему правової охорони земель необхідно розглядати в більш широкому аспекті, пам'ятаючи, що основною метою е її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути виму­шеним потім карати за нього.

Відмічаючи ту роль, яку відіграють розробка і прийняття правових актів про охорону земель, необхідно підкреслити, що ефективність охорони зростатиме в міру подальшого вдос­коналення законодавства. Дійовим регулятором суспільних земельних відносин може виступати тільки таке законодав­ство, яке постійно вдосконалюється і оновлюється.

Важливим кроком на шляху оновлення земельного зако­нодавства, з урахуванням великої кількості завдань, стало прийняття нового Земельного кодексу України. Але оновлен­ня земельного законодавства не закінчується, а фактично тільки розпочинається. На виконання цього закону будуть, безперечно, розроблятися та прийматися багато інших земельно-правових актів, у тому числі щодо охорони земель. Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспіль­них відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забез­печували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, бо інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість.

Розробка та прийняття законоположень про охорону зе­мель відіграють важливу роль у їх охороні, але вони не вирі­шують проблему повністю. Наше суспільство ще не досягло того ступеня розвитку, коли розпорядження правових актів перетворюються на глибокі особисті переконання кожного, а дотримання правових норм стає звичкою всіх людей. Тому активна роль права доповнюється організаційною роботою щодо втілення вимог закону в життя, у зосередженні всіх зу­силь на практичному здійсненні тих перетворень, які вже ста­ли законом, але ще не перетворилися на реальність.

Роботу по втіленню правових актів у життя проводять ор­гани державної влади й управління, правоохоронні органи, власники землі та землекористувачі, про що докладніше йти­меться у наступному параграфі.

Поняття охорони земель включає в себе і юридичну від­повідальність, що виникає лише на певному етапі розвитку охоронних правовідносин, тому що пов'язана з відповідним порушенням законодавчих актів. Усі інші заходи охорони ви­конують свою роль і за відсутності правопорушень. Тому при конструюванні загального поняття охорони земель міру відпо­відальності не можна змішувати з іншими правоохоронними заходами. Це доводиться повторювати не лише з практичних, а й з теоретичних міркувань, оскільки в роботах деяких ав­торів простежується ототожнення поняття відповідальності з. поняттям охорони, що призводить до необґрунтованого розши­рення сфери примусу.

Охорона земель досягається не тільки за допомогою, санкцій, а й за допомогою матеріальних стимулів. Як ті, так і інші зацікавлюють, заохочують до цього. Засоби охорони, які стимулюють належну поведінку, зі зростанням рівня свідомос­ті і вихованості людей будуть поступово витісняти і заміняти собою міри відповідальності, тобто засоби охорони стримую­чого характеру.

Отже, міцність правової охорони земель однаковою мірою залежить від: якості та своєчасності розробки і прийняття правових актів і норм, направлених на охорону земель; за­безпечення проведення їх у життя; міри стимулювання на­лежної поведінки суб'єктів земельних відносин; створення умов, які б виключали порушення земельного законодавства; неухильного втілення в життя принципу неминучості відпові­дальності за вчинене правопорушення. Лише у взаємодії наз­вані заходи складають поняття правової охорони земель.

Розглянемо значення правової охорони земель. Наукове розкриття значення і ролі будь-якого правового явища не­можливе без встановлення його зв'язку з розвитком еконо­міки зокрема і суспільства взагалі. Розглядаючи правову охо­рону з цієї точки зору, необхідно підкреслити, що вона доз­воляє досягти найбільш ефективного використання в інтере­сах людини такого природного багатства, як земля, що е вихідною матеріальною основою накопичення національного багатства і забезпечення благополуччя народу. Але земля може не виконати цього свого споконвічного призначення, якщо допускати безгосподарність і недбайливе ставлення до неї.

Правова охорона земель сприяє вирішенню продовольчої проблеми, яка стала головним мірилом прогресу. Виробни­цтво продуктів сільського господарства безпосередньо пов'я­зане з ефективністю використання земель, підвищенням їх родючості, залученням з цією метою невикористаних земель, збереженням від розбазарювання. Все це досягається за до­помогою їх правової охорони.

Наше сільське господарство має всі можливості, щоб дати необхідну кількість сільськогосподарської продукції як на внут­рішній, так і на зовнішній ринки. Однак для цього необхідно змінити ставлення до землі, її охорони і використання.

Правова охорона землі сприяє виродженню справжнього хазяїна, тому що забезпечує охорону земельних прав влас­ників і землекористувачів, які відповідно до ст. 39 Земельного кодексу України мають право:

самостійно господарювати на землі;

укладати договір застави з установами, які надають кредит;

власності на вироблену сільгосппродукцію і прибутки від її реалізації;

використовувати у встановленому порядку для потреб господарства наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові угіддя, водні об'єкти, а також експлуатувати інші корисні властивості землі;

зводити житлові, виробничі, культурно-побутові та інші бу­дівлі і споруди за погодженням із сільською, селищною, мі­ською Радами народних депутатів1;

одержати від нового власника землі, землекористувача або місцевої Ради народних депутатів компенсацію за підви­щення родючості землі в разі вилучення або добровільної від­мови від земельної ділянки.

У земельному законодавстві встановлений і діє принцип непорушності прав власників землі і землекористувачів. Суть його в тому, що ніхто, ні під яким приводом не може пору­шувати надані їм земельні права або зменшити розміри ді­лянки. Якщо ж якась частина землі буде вилучена в установ­леному порядку в землевласника або землекористувача, то господарству по можливості надається така ж кількість землі в іншому місці з відшкодуванням збитків, яких воно зазнало у даному випадку. Більше того, власник землі і землекористу­вач не можуть бути позбавлені права або користування зем­лею інакше, ніж на підставах, зазначених у самому законі.

Особливо важливо забезпечити охорону прав землевлас­ників і землекористувачів, які займаються сільським госпо­дарством. Пріоритет безпосередніх виробників продукції нале­жить визнавати й закріплювати ще під час розробки і прий­няття правових актів, тобто його необхідно гарантувати. При цьому дуже важливо не обмежуватися лише охороною існую­чого обсягу прав, а сприяти їх розширенню і розвитку, інакше поняття охорони буде неповним.

Правова охорона земель дає можливість ефективніше ви­користовувати землю не лише в сільському господарстві, а й в інших цілях, зокрема для розміщення об'єктів несільськогосподарського виробництва. На жаль, цим питанням тривалий час у нас не приділялось належної уваги, доки не виникла гостра потреба в землі як території для розміщення об'єктів промисловості, транспорту, інших споруд. Тому і земельним законодавством недостатньо врегульовано використання зем­лі для несільськогосподарських цілей.

Лише із загостренням цієї проблеми, коли відведення зе­мель для несільськогосподарських потреб стало масовим яви­щем, почалися пошуки її правового врегулювання. Від того, ощадливо чи ні вирішуватиметься це питання, залежить охо­рона таких земель.

Нині процеси індустріалізації та агропромислової коопера­ції дедалі більше охоплюють сільськогосподарське виробницт­во. Це потребує відведення під забудови, в тому числі внут­рішньогосподарські, значних земельних площ. Тому дуже важ­ливо, щоб ця проблема також вирішувалась ощадливо, з тур­ботою про землю. Насамперед необхідно використовувати внутрішні територіальні резерви в межах існуючих підпри­ємств, населених пунктів, непридатні для сільського господар­ства земельні ділянки.

Раціональному використанню й охороні земель сприятиме закріплений у земельному законодавстві порядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Згідно зі ст. 102 Земельного кодексу України проекти внутрішньогосподарського землеустрою ко­лективних сільськогосподарських підприємств, кооперативів, радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств, уста­нов і організацій, селянських (фермерських) господарств після погодження їх із власниками землі і землекористувачами, сільськими, селищними Радами народних депутатів розгляда­ються та затверджуються районними, міськими, в адміністра­тивному підпорядкуванні яких є район, Радами народних де­путатів.

Використовувати землі й охороняти їх необхідно завжди на науковій основі, враховуючи прикрий минулий досвід. Так, в Україні занапастили малі річки, осушили водні болота, за­топили багатющі луги, підірвавши цим тваринницьку базу кра­їни, тисячі гектарів землі надмірним зрошенням перетворили на солончаки, мали навіть намір збудувати канал Дунай — Дніпро і греблю через Дніпровський лиман, що призвело б до загибелі значної частини півдня України.

Виснаження земель, а нерідко й їх цілковите вилучення із сільськогосподарського обігу, відбувається внаслідок зарос­тання їх чагарниками, засипання піском, нераціонального ви­користання хімікатів, порушення агротехніки, неправильного розорювання схилів тощо.

Правова охорона земель пов'язана з вивченням видів і якості ґрунтів. Серед усіх ґрунтів України найбільш поширені чорноземи, які мають найвищу господарську цінність. Вони більш родючі, забезпечують високі врожаї сільськогосподар­ських культур. Чорноземами багаті степова і південна части­ни лісостепової зони України.

Основними заходами, спрямованими на охорону і підви­щення родючості цих фунтів, є раціональні засоби обробки, накопичення вологи, внесення науково обґрунтованих доз

добрив, поліпшення структури посівних площ, запобігання

ерозії та боротьба з нею.

Охороні та раціональному використанню земель на нау­ковій основі значною мірою покликані сприяти Ґрунтові карти, які є в усіх господарствах України. Вони мають стати дійовим правовим документом, тоді науковий підхід до землеробства застосовуватиметься не лише в масштабі держави, а й без­посередньо в кожному сільськогосподарському підприємстві й організації, в кожному фермерському господарстві.

Про необхідність наукового підходу до забезпечення охо­рони земель нагадує використання в землеробстві мінераль­них добрив. Незважаючи на те, що це робиться вже понад півтора століття, проблема оптимізації системи їх використан­ня розроблена недостатньо. Це пояснюється тим, що протя­гом тривалого часу цей процес розглядався однобічно, пере­важно в аспекті отримання максимального врожаю. Питан­ням впливу їх на природне середовище і насамперед землю приділялось мало уваги. Лише під впливом незаперечних фактів, які свідчили про те, що інтенсивне використання мі­неральних добрив може мати шкідливі наслідки, наукові по­шуки в цьому напрямі дещо розширилися. Однак і сьогодні однією з найважливіших проблем раціонального використання добрив є визначення оптимальної дози, яка б забезпечувала досить високі врожаї сільськогосподарських культур і не при­зводила б до забруднення земель і довкілля.

Треба виходити з того, що головним показником суспіль­ного багатства стає рівень розвитку і застосування науки у виробництві. Відомо, що люди обробляли землю, вирощували корисні рослини, розводили тварин, виплавляли деякі метали, будували домівки, кораблі тощо задовго до того, як з'явилися науки про землеробство, металургію, будівництво. Проте від­сутність наукового розуміння процесів, що відбуваються в природі та використовуються людиною у виробництві, обме­жувало, гальмувало розвиток виробничих сип, звужувало можливості виробництва.

Сьогодні, коли наука досягла значного рівня розвитку, во­на має бути керівною силою у виробництві, будівництві нових соціальних відносин, вихованні, навчанні людей, в їх інтелек­туальному житті.

Виникнувши на основі практичних потреб суспільства, наука у свою чергу служить практиці, інтересам людини, і в цьому її величезна сила і значення.

Правова охорона земель сприяє зміцненню законності в галузі земельних відносин. Ці поняття взаємопов'язані. Пра­вова охорона земель і законність передбачають:

наявність необхідних законодавчих та інших правових актів;

точне застосування і неухильне дотримання вимог закону державними органами, громадськими організаціями, посадо­вими особами, землевласниками і землекористувачами;

неминучість відповідальності за порушення чинних норм права, спрямованих на охорону земель.

Спільність завдань охорони земель і законності виявля­ється також і в єдності гарантій: економічних, політичних, ідеологічних і юридичних.

Зрозуміло, взаємозв'язок законності і правової охорони земель не означає їх тотожності, кожне з цих явищ зберігає свої особливості та цілі. Однак нас вони цікавлять лише з точки зору їх єдності.

Спільність завдань охорони земель і законності підсилює охорону земель, тому що порушення або невиконання зако­нодавчих актів з цього питання розглядається як порушення законності. Однак ця беззаперечна істина сприйнята ще не всіма, що послаблює вимоги за невиконання законоположень про охорону земель. За такі порушення необхідно карати з такою ж суворістю, як і за порушення законності.

Органічний взаємозв'язок охорони земель і законності суттєво підвищує теоретичне і практичне значення проблем законності у сфері земельних відносин.

Вітчизняні юристи зробили чималий внесок у цьому на­прямі, але їхні дослідження проводилися головним чином з позицій загальної теорії права. Що ж до проблеми в такій конкретній галузі, як земельні відносини, то вона досліджена недостатньо. Це одна з причин неблагополучного стану з ра­ціональним використанням земель та їх охороною.

Правова охорона земель сприяє зміцненню земельного ладу України. Це говорить про те, що охорона земель відпо­відає завданням не лише сьогодення, а й завданням, розра­хованим на тривалу перспективу.

Охорона земель — це передусім охорона земельних прав, які мають власники землі і землекористувачі, сільські, міські, районні, обласні Ради народних депутатів, місцеві дер­жавні адміністрації, а також вищі органи державної влади і управління України.

Охорона земель — це охорона земельних відносин, що складаються на території села, селища, міста, району, області, республіки. Сукупність цих відносин складає земельний лад України. Отже, зміцнення земельних відносин — це зміцнен­ня земельного ладу.

 

< Попередня   Наступна >