Радник

---

В.Л.ЭЬОШЛ

СУЧАСНІ ПІДХОДИ ДО РОЗУМІННЯ

АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ

ДЕРЖАВНОЇ ПРИКОРДОННОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Аналізуються разні наукові підходи до розуміння адміністративно-юрисдикційної діяльності загалом та адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України зокрема. Автором уточнено поняття «адміністративно-юрисдикційноїдіяльности органів та посадових осіб Державної прикордонної служ­би України».

Ключові слова: адміністративно-юрисдикційна діяльність; Державна прикордон­на служба.

Стрімкий процес реформування Державної прикордонної служби України, у тому числі її структури, методів і форм роботи, який відбувається в сучасних умо­вах та здійснюється в рамках реалізації Концепції розвитку Державної прикор­донної служби України на період до 2015 року1, безумовно, потребує відповідно­го наукового супроводу та чіткої пра

вової регламентації. Зокрема, в умовах адміністративної реформи потребує теоретичного обгрунтування проблема вста­новлення поняття «адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України» та змісту даного виду діяльності.

Перше наукове обгрунтування сутності поняття «адміністративна юрис­дикція» було запропоновано Н. Г. Саліщевою2. У наш час питання правової при­роди адміністративної юрисдикції та адміністративно-юрисдикційної діяльності в Україні досліджували: В.Б. Авер'янов, Л.С. Анохіна, В.В. Бойцова, Д.М. Бах-рах, С. Гусаров, І. Городецька, С.Т. Гончарук, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Д. Люблін, Ю.І. Руснак, Л.В. Серватюк, В.М. Скавронік, В.О. Хома, Н.Ю. Хаманєва, А.Ф. Мота. Проблема полягає в тому, що науковці дають різні за обсягом (звужене, широке) поняття адміністративної юрисдикції. Однак усі дослідження є досить актуальними, адже нормативного визначення поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності досі немає.

Обгрунтоване поняття «адміністративна юрисдикція» запропоноване вітчиз­няними вченими В.К. Колпаковим, О.В. Кузьменко. Ними виділено три основні види адміністративної юрисдикції: адміністративно-регулятивна; адміністратив­но-деліктна; адміністративно-судочинна3.

Позиції «широкого змісту адміністративної юрисдикції» дотримується також М.М. Тищенко. Він розглядає адміністративно-юрисдикційні провадження як складову в структурі адміністративного процесу. Ми поділяємо думку науковця, що до складу адміністративно-юрисдикційних проваджень слід віднести наступні види проваджень: провадження по скаргах громадян; дисциплінарне проваджен­ня; провадження по застосуванню заходів адміністративного попередження та припинення; провадження у справах про адміністративні правопорушення4.

І. Городецька, аналізуючи адміністративно-юрисдикційна діяльність держав­ного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, доходить вис­новку, що ця діяльність складається з двох груп проваджень: провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян5.

Проте, характеристика змісту поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Держприкордонслужби України» є дещо іншою, що свідчить про її специфіку. Так, В. О. Хома дає визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони державного кордону та їх посадових осіб як систему взаємопов'язаних дій в рамках наданих повноважень як безпосередніх суб'єктів адміністративної юрисдикції, так і суб'єктів забезпечення адміністративної юри­сдикції, які спрямовані на виявлення, фіксацію фактів правопорушень, а також подальший їх розгляд та вирішення справ по суті6. Здобутком автора є кла­сифікація видів адміністративно-юрисдикційної діяльності на безпосередньо адміністративну юрисдикцію та діяльність по забезпеченню адміністративної юрисдикції.

Дещо уточнене визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності дає А. Ф. Мота, визначаючи адміністративно-юрисдикційну діяльність органів та підрозділів охорони державного кордону як врегульований нормами права спе­цифічний різновид їх оперативно-службової діяльності, який пов'язаний з вияв­ленням та фіксацією факту адміністративного правопорушення, розглядом і вирішенням по суті підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також здійсненням інших адміністративно-юрисдикційних дій, які мають забез­печувальний характер7. Л.В. Серватюк формулює поняття «адміністративно-юри­сдикційної діяльності органів Державної прикордонної служби України», беручи до уваги її основні ознаки, стоїть на позиціях звуженого розуміння адміністратив­но-юрисдикційної діяльності. Так, вона уточнює, що діяльність Державної при­кордонної служби України, в аспекті адміністративної-юрисдикції, необхідно ро­зуміти як адміністративно-деліктну юрисдикцію, що підтверджується спе­цифічністю завдань, покладених законодавцем на відповідний правоохоронний орган спеціального призначення8.

На нашу думку, саме специфіка адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Держприкордонслужби України проявляється через її зміст. Тому доцільно зупинитися на аналізі конкретних груп проваджень, які є складовими адміністративно-юрисдикційної діяльності органів Держприкордонслужби України. До безпосередньої юрисдикції органів та підрозділів охорони державно­го кордону України віднесенні повноваження щодо провадження у справах про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням прикордонного режи­му або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України, порушен­ням іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, а також з неповерненням капітаном іно­земного судна перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу (стаття 202, частина друга статті 203, стаття 207 КУпАП)9. Протягом 2008 р. до адміністративної відповідальності за порушення прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України (правопорушення передбачене статею 202 КУпАП) було притягнуто 28 996 осіб; за порушенням іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитно­го проїзду через її територію (ч. 2 статті 203 КУпАП) - 14 092 особи.

Крім того, до компетенції органів та підрозділів охорони державного кордону України віднесено розгляд справ про незаконне ведення морських наукових досліджень (ст. 25 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону Ук­раїни» від 16 травня 1995 р.)10 та про повітряні перевезення пасажирів через дер­жавний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну (згідно із Законом України «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну» від 10 січня 2002 р.)п. Протягом 2008 р. посадовими особами органів охорони Держав­ного кордону на авіаперевізників було складено 877 протоколів про адміністра­тивні правопорушення.

За вчинення адміністративних правопорушень до порушників посадовими особами органів та підрозділів охорони державного кордону України можуть за­стосовуватися такі види адміністративних стягнень: попередження та штраф. На винних у порушенні прикордонного законодавства посадовими особами органів охорони державного кордону протягом 2008 р. було накладено штрафів на суму 3691150 грн. Незважаючи на значну загальну суму, розмір штрафів, передбачених санкцією окремих статей КУпАП за певні правопорушення, є невеликим (від 3 до 40 неоподаткованих мінімумів доходів громадян). Тому в сучасних умовах зазна­чені санкції уже не виконують своєї виховної функції. Отже, існує нагальна по­треба у внесенні змін до КУпАП та інших джерел адміністративного права з ме­тою посилення відповідальності за порушення норм прикордонного законодавст­ва. Особливо це стосується санкцій статей 202 та 207 КУпАП. Так порушення прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України тягне за собою попередження або накладення штрафу на фізичних осіб до 51 грн., а на посадових осіб - від 51 до 119 грн. Не менш гуманна санкція статті 207 КУпАП, яка передбачає в разі вчинення правопорушення у вигляді неповер­нення капітаном іноземного судна, крім військового, на контрольно-пропускний пункт перепусток на право сходження на берег осіб суднового екіпажу і перебу­вання їх на території порту і портового міста під час стоянки судна в порту України, за винятком випадків неподання перепустки внаслідок самовільної неяв­ки особи суднового екіпажу, накладення штрафу від 51 до 119 грн.

На нашу думку, обмеження майнової сфери на таку незначну суму не зупи­нить правопорушника від повторного вчинення адміністративного проступку. От­же, існує потреба у внесенні відповідних змін до КУпАП, а саме: збільшення розмірів штрафів за правопорушення, передбачені статтями 202 та 207 КУпАП, до 119 - 340 гривень; посилення відповідальності за систематичні порушення в даній сфері та збільшення вдвічі розміру штрафів, що накладаються на осіб за ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стяг­ненню за правопорушення, передбачені даними статями. Доцільно розглянути по­силення відповідальності за правопорушення, передбачені статтями 202 та 207 КУпАП, вчинені групою осіб.

Протидія адміністративним правопорушенням полягає не лише у притягненні винуватих осіб до адміністративної відповідальності, а й виявленні таких право­порушень та їх фіксації. Така діяльність у провадженні в справах про адміністра­тивні правопорушення пов'язується зі складанням протоколу про адміністративні правопорушення. Так, згідно з ч. 2 ст. 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженою на те посадовою осо­бою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяль­ності.

Повноваження посадових осіб Держприкордонслужби України щодо виявлен­ня і фіксації стосуються значної кількості адміністративних правопорушень, і не тільки тих, розгляд справ про які в їх юрисдикції (в вузькому розумінні змісту слова). Так, відповідно до п. 1 ч. 1 статті 255 КУпАП у справах про адміністра­тивні правопорушення, що розглядаються суддями районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів, уповноважені на те посадові особи органів Держприкордонслужби України мають право складати протоколи про адміністра­тивні правопорушення, передбачені частиною другою, четвертою і п'ятою статті 85, статтями 185-10, 191, частиною першою статті 203, статті 204 - 206-1 КУпАП. Частиною 2 статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання: органів рибоохорони; ор­ганів мисливського господарства; військової інспекції безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України; органів внутрішніх справ (міліція), протоколи про правопорушення мають право складати уповнова­жені на те посадові особи цих органів, поряд з цим, протоколи про адміністра­тивні правопорушення, передбачені частиною першою і третьою статті 85; стат­тями 121-1 та 195, - посадові особи органів Державної прикордонної служби України.

Також органи охорони кордону Держприкордонслужби України з метою попе­редження протиправних діянь на державному кордоні здійснюють: контрольну; дозвільну; правороз'яснювальну; інформаційно-аналітичну; координаційну роботу12.

Особливе місце у дотриманні законності в державному управлінні у сфері охорони державного кордону займають звернення фізичних та юридичних осіб до органів Держприкордонслужби України. Це обумовлено можливістю інстанційного оскарження дій і рішень органів та посадових осіб фізичними та юридичними особами. Будь-який вищий орган повинен розглядати звернення на дії або рішення підпорядкованого йому органу (посадової особи) та прийняти що­до нього відповідне рішення. Серед звернень слід виділити скарги. Провадження з розгляду скарг фізичних та юридичних осіб посадовими особами органів Держ­прикордонслужби України також слід вважати адміністративно-юрисдикційними. Стан справ у даній сфері викликає стурбованість Адміністрації Держприкордон­служби України. Так, у Розпорядженні від 1 жовтня 2009 р. «Про підвищення відповідальності персоналу» відзначається, що кількість скарг від осіб, які пере­тинають державний кордон, не зменшується. Так, за 9 місяців 2009 р. до посадо­вих осіб органів охорони Держприкордонслужби України надійшло 126 скарг. З них 32 скарги стосувались неправомірних дій прикордонників та 32 - непра­вомірних дій посадових осіб. Значно більша кількість скарг надходила до цент­рального органу виконавчої влади - Адміністрації Держприкордонслужби Украї­ни: 228 скарг стосувалися неправомірних дій прикордонників; 105 - обмеження в'їзду; 34 - неправомірних дій посадових осіб.

Юрисдикція посадових осіб Держприкордонслужби України щодо розгляду адміністративно-правових спорів визначається у відповідних нормативно-право­вих актах, які закріплюють порядок розгляду скарг на неправомірні дії або бездіяльність органів і посадових осіб Держприкордонслужби України, що порушують права й законні інтереси фізичних та юридичних осіб. Специфікою право­вої регламентації вирішення спорів є наявність значної кількості підзаконних атів, які в більшості випадків дублюють норми Конституції України (ст.40) та За­кону України «Про звернення громадян».

Порядок розгляду скарг має свої процедурні особливості. Так, скарга на дії чи рішення органу Держприкордонслужби України або посадової особи подається в порядку підлеглості вищому органу Держприкордонслужби України або поса­довій особі відповідно до чинного законодавства, а в разі незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Специфічним питання є регламентація такого виду адміністративно-юрисдикційної діяльності посадових осіб Держприкордонслужби України, як дис­циплінарне провадження. Правова регламентація дисциплінарного провадження здійснюється нормами Дисциплінарного статуту Збройних Сил України (ст. 84-88) та Наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України № 111 від 14.02.2005р., зареєстровано в Міністерстві юстиції України 3 лютого 2005 р. за № 261/10541 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службового розслідування у Державній прикордонній службі України» (Далі - Інструкція)13. Інструкцією визначено повноваження деяких посадових осіб, зокрема: начальни­ка (командира) органу, підрозділу Державної прикордонної служби України щодо порушення дисциплінарного провадження; права та обов'язки осіб які проводять дисциплінарне розслідування та деяких інших осіб.

Так, начальник (командир), який має право видавати письмові накази та при­тягати підлеглого військовослужбовця до дисциплінарної відповідальності, упов­новажений на прийняття рішення про проведення службового розслідування (п. 5 Інструкції). Зазначена Інструкція потребує доопрацювання: нечітко визначено пе­релік осіб, які уповноважені на порушення дисциплінарного провадження; у зв'язку з прийняттям Закону України від 1 червня 2009 року N 1506-VI «Про за­сади запобігання та протидії корупції»14 потребує розширення перелік підстав для проведення службового розслідування; до кола суб'єктів, стосовно яких про­водитися розслідування, доцільно включити також держслужбовців та працівників за трудовим договором, які виконують обов'язки посадових осіб.

Отже, можна запропонувати власне визначення даного поняття як системи врегульованих нормами адміністративного права спеціальних дій, які полягають у виявленні, фіксації фактів адміністративних правопорушень, зборі та оцінці ма­теріалів і доказів, подальший їх розгляд та вирішення справ по суті, а також здійснення у передбачених законодавством випадках дисциплінарного (службо­вого) провадження та провадження за скаргами громадян, іноземців та осіб без громадянства.

1. Указ Президента України від 19 червня 2006 року N 546/2006 «Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року» // Офіційний вісник України. - 2006. - № 25 - Ст. 1807. 2. Салищева Н.Г. Административ­ный процесе в СССР. - М., 1964. - С. 11. 3. Колпаков В.К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. - К., 2004. - С. 382; Кузъменко О.В. Адміністративна юстиція в Україні: Навч. посіб. - К., 2007. - С. 47-52. 4. Адміністративне право Украї­ни: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Дьяченко та ін..; За ред. Ю.П. Битяка. - К., 2006. -С. 214-217. 5. Городецька І. Сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель // Підприємство, господарство і право. -№3. -2009. -С. 23-26. 6. Хома В.О. Адміністративно-правове регулювання діяльності інспекторів прикордонної служби Державної прикордонної служби України: Монографія. - Хмельницький, 2008. - С. 95 -96. 7. Мо­та А. Ф. Становлення повноважень органів охорони державного кордону України в про­вадженні у справах про адміністративні правопорушення: Навч.-метод. посіб. - Хмель­ницький, 2008. -С. 16-17. 8. СерватюкЛ.В. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів Державної прикордонної служби України. / Дис. канд. юрид. наук. - К., 2008. -С. 23. 9. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-Х. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - № 51. - Ст. 1122. 10. Закон України від 16.05.1995 року «Про виключну морську (економічну) зону України» // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 21. - Ст. 152. 11. Закон України від 10 січня 2002 року «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в'їзду в Україну» / Нормативно-правові акти з питань дізнання та провадження у справах про адміністративні правопорушення в органах Державної прикордонної служби України. - Хмельницький, 2004. - 650 с

12.Закон України від 3 квітня 2003 р. № 661- IV «Про Державну прикордонну службу України» // Закони України з прикордонних питань. - Хмельницький, 2003. - С. 19-43.

13.Закон України від 24.03.1999р. № 551-XIV «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 22. - Ст. 197; Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України №111 14.02.2005р., зареєстро­вано в Міністерстві юстиції України 3 лютого 2005 р. за № 261/10541 «Про затверджен­ня Інструкції про порядок проведення службового розслідування у Державній прикор­донній службі України» // Офіційний Вісник України - 2005. - Ст. 462. 14. Закон України від 1 червня 2009 року № 1506-VI «Про засади запобігання та протидії корупції» // Офіційний вісник України від 24.07.2009. - 2009. - № 53. - Ст. 1822.

< Попередня   Наступна >