§ 2. Державні службовці: адміністративно-правовий статус і класифікація посад

Державний службовець - це особа, яка на законних підста­вах обіймає посаду в державних органах. Слід особливо наголо­сити, що не будь-яка особа, що працює в державних органах чи організаціях, є державним службовцем Державним службовцем людина стає тільки в тому випадку, коли вона працює на посаді державного службовця.

Адміністративно-правовий статус державних службовців скла­дається з основних прав та обов'язків службовців. Доцільно в ракурсі розгляду адміністративно-правового статусу звертати увагу на обмеження, що виникають у особи, яка має намір стати або вже є державним службовцем. Основою для розгляду прав, обов'язків та обмежень державних службовців є положення За­кону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII «Про державну службу».

Основні права державних службовців:

одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції;

вимагати затвердження керівником чітко визначеного об­сягу службових повноважень за посадою службовця;

на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здіб­ностей, на участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;

на соціальний і правовий захист відповідно до статусу (де­тальніше про це йтиме мова далі).

Це - загальні обов'язки та права всіх державних службовців. Конкретні ж визначаються на основі типових кваліфікаційних ха­рактеристик і відображаються в положеннях і посадових інструк­ціях, що затверджуються відповідними керівниками.

Основні обов'язки державних службовців:

додержання в роботі чинного законодавства;

безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків;

збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання службових обов'язків, а та­кож іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає роз­голошенню;

діяти в межах своїх повноважень.

Характерно, що в разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець повинен невідклад­но у письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала це доручення, а в разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

У контексті прав та обов'язків державних службовців доціль­но звернути увагу на положення кримінального законодавства, яке містить положення щодо перевищення влади або службових повноважень. Згідно зі ст. 365 Кримінального кодексу України, перевищення влади або службових повноважень, тобто умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі на­даних їй прав чи повноважень, якщо вони заподіяли істотну шко­ду охоронюваним законом правам та інтересам окремих грома­дян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб, уважається злочином і карається відповідним чином.

Обмеження державних службовців - це встановлені чинним законодавством певні обмеження (заборони), пов'язані з при­йняттям, просуванням та припиненням державної служби, які мінімізують можливість учинення корупційних діянь та інших правопорушень. Доцільно переділити їх на три групи відповідно до стадій проходження державної служби.

1. Обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу полягають у тому, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

визнані в установленому порядку недієздатними;

мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпоряд­ковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими родичами чи свояками;

в інших випадках, установлених законами України.

Також необхідно зазначити, що певним обмеженням (у цьому випадку права на приватне життя) може вважатися необхідність для осіб, які претендують на зайняття посад державних службов­ців третьої - сьомої категорій, подання за місцем майбутньої служ­би відомостей про доходи та зобов'язання фінансового характеру, зокрема й за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особи, які претендують на зайняття посад державних службовців першої та другої категорій, повинні подати також відомості про належні їм та членам їхніх сімей нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери.

2. Обмеження, пов'язані з просуванням по службі, полягають у тому, що державні службовці не мають права:

а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізич­ним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кре­дитів чи пільг із метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг,

б) займатися підприємницьку діяльність безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також вико­нувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладаць­кої, творчої діяльності, а також медичної практики),

в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службо­вець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді това­риства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність,

г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію

д) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізич­ним та юридичним особам у провадженні ними зовнішньоеконо­мічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою неза­конного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг,

є) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб із метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень,

є) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює,

ж) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним осо­бам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень

Також державним службовцям заборонено вчиняти корупційні діяння, визначені у ст 1 Закону України від 5 жовтня 1995 р № 356/95-ВР «Про боротьбу з корупцією», як вважаються а) не­законне одержання особою, уповноваженою на виконання функ­цій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) через їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їхньої фактичної (дійсної) вартості; б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, неру­хомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

Державні службовці не можуть брати участь у страйках і вчи­няти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються тільки законодавчими актами України.

3. Обмеження, пов'язані з припиненням державної служби полягають у тому, що з поданням письмової заяви про відставку державні службовці першої або другої категорії (у разі відмови державним органом або посадовою особою, які призначили дер­жавного службовця на цю посаду, у відставці), повинні продов­жувати виконання службових обов'язків і мають право на звіль­нення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України.

Класифікація посад державних службовців.

Широке різноманіття державних службовців обґрунтовано ставить питання щодо класифікації їхніх посад. Доцільно вказа­ти, що ще за часів Петра І у Російській Імперії від 1722 р. існував «Табель про ранги», згідно з яким вирізняли 94 найменування посад, що були об'єднані у 14 класів. Як документ, із певними змінами, він проіснував фактично до 1917 р. На сьогоднішній день в Україні основними критеріями класифікації посад держав­них службовців є:

положення чинного законодавства;

обсяг і характер владних повноважень;

рівень компетенції на конкретній посаді.

Виходячи з першого критерію, Закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ «Про державну службу» визначає сім катего­рій посад державних службовців, яким відповідають п'ятнад­цять рангів.

Перша категорія - посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів держав­ної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України тощо.

Друга категорія - посади заступників глави Секретаріату Пре­зидента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Третя категорія - посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторів, головних спеціалістів, експер­тів, консультантів Секретаріату Президента України, Секретаріа­ту Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

Четверта категорія - посади спеціалістів Секретаріату Пре­зидента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.

П'ята категорія - посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адмі­ністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирів­няні до них посади.

Шоста категорія - посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі держав­них адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб облас­них, Київської та Севастопольської міських державних адмініст­рацій та інші прирівняні до них посади.

Сьома категорія - посади спеціалістів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.

Що стосується рангів державних службовців, то із зайняттям посади, віднесеної до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до другої кате­горії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранг і т. д.

Важливим є питання присвоєння рангів. Президент України присвоює ранги, що відповідають посадам першої категорії. Ран­ги, що відповідають посадам другої категорії, присвоюються Ка­бінетом Міністрів України, крім рангів, що присвоюються дер­жавним службовцям, які є працівниками Апарату Верховної Ради України. Ранги, що відповідають посадам другої категорії, дер­жавним службовцям - працівникам Апарату Верховної Ради України присвоюються Головою Верховної Ради України. Керів­ники державних органів, у системах яких працює державний службовець, присвоюють ранги, які відповідають посадам тре­тьої-сьомої категорій.

У практичній площині необхідно вказати на класифікацію державних службовців виходячи з об'єму та характеру владних повноважень Тут можна виокремити три групи державних служ­бовців

Керівники - державні службовці, на яких положеннями нор­мативно-правових актів покладено зобов'язання щодо безпосеред­нього здійснення завдань і функцій державних органів До цієї категорії державних службовців можуть бути віднесені керівники державних органів та їхні заступники, керівники структурних під­розділів державних органів

Спеціалісти - державні службовці, які за рахунок наявно­сті необхідної професійної освіти і знань сприяють виконанню завдань і функцій державних органів у межах своїх службових повноважень До спеціалістів можуть бути віднесені економісти, юрисконсульти тощо

Технічні працівники - державні службовці, діяльність яких пов'язана з виконанням дій, що самі по собі не тягнуть юридичних наслідків, але забезпечують умови для діяльності державного ор­гану До технічних працівників можуть бути віднесені секретарі, референти, діловоди тощо

Певний час у навчальній та науковій літературі до категорії державних службовців відносили також вищих посадових осіб держави (Президент України, Прем'єр-міністр України та ш ) Проте на сьогоднішній день склалася чітка картина, згідно з якою вирізняється нова категорія державних посад - політичні посади, які не належать до категорії посад державних службовців

Даючи визначення, зазначмо, що політичні посади ~ це ви­значені Конституцією та законами України посади в органах державної влади, на які обираються народом чи призначаються особи, котрі забезпечують формування та втілення у життя державної політики в рамках реалізації політичних програли Політичні посади обіймають Президент України, Прем'єр-міністр України, міністри Кабінету міністрів, Голова Верховної Ради України, Голова та судді Конституційного, Верховного, Вищого господарського судів, Генеральний прокурор України та його заступники та ш Адміністративно-правове регулювання в цьому випадку досягається за рахунок норм Конституції України та спеціальних нормативно-правових актів, присвячених цим по­садам

Ознаками політичних посад є:

особливий порядок призначення на посаду;

особливий порядок звільнення з посади;

наявність особливого виду відповідальності - публічної (конституційно-правової);

Про наявність у структурі державних органів особливої катего­рії посад - політичних свідчить багато факторів. Приведемо основні з них, що містяться в нормативно-правових актах різної юридичної сили:

Згідно зі ст. 9 Закону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII «Про державну службу» правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постій­них комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду Украї­ни, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціа­льними законами України. Ця норма закону свідчить про те, що вказані посади не регулюються нормами законодавства про дер­жавну службу.

Концепція адміністративної реформи (затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98) містить поло­ження про необхідність вирізнення та законодавчого визначення політичних державних посад.

Посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повнова­жень, порядком призначення на посади та звільнення з посад на­лежать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу» (Указ Президента України від 29 травня 2001 р. № 345/2001 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної рефор­ми в Україні»).

Посади членів Кабінету Міністрів України належать до по­літичних посад і не належать до категорій посад державних служ­бовців (Указ Президента України від 11 червня 2001 року № 419/2001 «Про деякі питання впорядкування статусу державних служ­бовців»).

Отже, в цілому посади державних службовців класифікуються за: а) категоріями та рангами; б) обсягом і характером владних повноважень на керівників, спеціалістів та технічних працівників. Своєю чергою, посади в державних органах (зміст цієї категорії ширший, аніж посади державних службовців) класифікуються на:

політичні;

адміністративні;

патронатні.

Фактично, з наведених трьох варіантів посад у державних ор­ганах адміністративні й патронатні чітко відносять до посад дер­жавних службовців. Політичні такими не є. Патронатні посади (від лат. patronatus - стан або права патрона) - це посади, на які вищі посадові особи держави (Президент України, Голова Вер­ховної Ради України, члени Уряду України, керівники місцевих державних адміністрацій) мають право самостійно добирати і приймати осіб - своїх помічників, керівників прес-служб, рад­ників і секретарів.

Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. На них можуть добиратись і родичі, і знайомі, і свояки перерахованих раніше вищих посадових осіб держави. Для при­кладу, основними завданнями працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних ад­міністрацій є:

підготовка необхідних матеріалів і документів для посадо­вої особи, облік, аналіз кореспонденції, що надходить на її ім'я, підготовка відповідних проектів доручень, протокольних рішень тощо;

надання окремих фахових консультацій, а також роз'яснень із питань діяльності посадової особи або органу (за дорученням посадової особи);

взаємодія з підрозділами апарату, органами державної вла­ди, органами місцевого самоврядування у розв'язанні питань, що виникають під час опрацювання доручень посадової особи;

організація зустрічей посадової особи з громадськістю, представниками засобів масової інформації, посадовими особами інших органів, приймання відвідувачів та іноземних делегацій тощо (постанова Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 р. №851 «Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Мініст­рів України та голів місцевих державних адміністрацій»).

Для прикладу наведемо такі цифри. Нормативно визначена гранична чисельність патронатних служб керівництва Кабінету Міністрів - 132, з них Прем'єр-міністра України - 50, Першого віце-прем'єр-міністра - 22, віце-прем'єр міністрів - 40, Міністра Кабінету Міністрів України - 10, Міністра України у зв'язках з Верховною Радою України та іншими органами державної влади України - 10 одиниць. (Постанова Кабінету Міністрів України від 24 січня 2000 р. № 88 «Питання Секретаріату Кабінету Міні­стрів України»).