Підручники Адміністративне право Адміністративне право України МЕЖІ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО РОЗСУДУ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ С. А. РЕЗАНОВ,МЕЖІ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО РОЗСУДУ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ С. А. РЕЗАНОВ,
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
УДК 342.95 С. А. РЕЗАНОВ,
викладач кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ
навчально-наукового інституту підготовки фахівців міліції громадської безпеки
Харківського національного університету внутрішніх справ
МЕЖІ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО РОЗСУДУ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
Будь-яка свобода, що не має правових об-межень у її здійсненні, здатна перерости у свавілля, призвести до порушення основних прав і свобод людини, тим більше коли вона пов'язана із застосуванням владних повнова-жень органів внутрішніх справ (далі - ОВС). Тому адміністративний розсуд не може і не повинен існувати без обґрунтованих законо-давчих меж.
У юридичній літературі вказаній проблемі приділяється недостатньо уваги, незважаючи на її очевидне науково-практ
Мета даної статті полягає у комплексному аналізі та чіткому визначенні меж застосуван-ня адміністративного розсуду в діяльності органів внутрішніх справ. Подальше удоско-налення ґрунтується на більш детальній кон-кретизації даних меж у законодавстві.
Разом із тим, сучасне розуміння терміна «межа» настільки широке, що ми вважаємо за необхідне дати його розгорнуту характеристику. Наприклад, у словнику Т. Ф. Єфрємової містяться такі значення даного слова: кордон, що розділяє між собою землі, держави; край, країна; останній, крайній ступінь, чого-небудь, міра, норма, рубіж чого-небудь; кри-тична точка чого-небудь, що характеризує можливість прояву яких-небудь властивостей, якостей [1, с 187].
У юридичній діяльності межі являють собою досить поширене явище. Наприклад, існують межі реалізації цивільних прав, межі розгляду касаційної скарги, межі необхідної оборони, межі правосуб'єктності тощо. їх призначення полягає в тому, що вони становлять легальні рамки, які визначають можливу поведінку суб'єкта правовідносин. У результаті межі ви-конують важливу роль щодо обмеження невиправданої свободи особи, орієнтації суб'єктів
права на соціально-корисну поведінку.
Вельми близько до вивчення даної проблеми підійшов А. В. Малько. Присвятивши наукову монографію вивченню можливих за-собів управління, учений доходить висновку, що в праві існують два методи: стимулювання та обмеження [2, с 106]. Якщо правові стиму-ли заохочують суб'єктів права до соціально-корисної поведінки, то правові обмеження встановлюють для їх поведінки певні межі.
А. В. Малько виділяє такі ознаки правових обмежень:
- вони пов'язані з несприятливими умовами (загроза або позбавлення певних цінностей) для здійснення власних інтересів суб'єкта, оскільки направлені на їх заборону й одночасно на задоволення інтересів іншої сторони;
- вони повідомляють про зменшення обсягу можливостей, свободи, а значить, і прав особи, які реалізуються за допомогою обов'язків, за-борон, покарань, що зводять різноманітність поведінки суб'єктів до певного граничного стану;
- правові обмеження виражають собою негативну правову мотивацію;
- вони направлені на захист суспільних відносин, виконують охоронну функцію;
- вони прип.скають зниження негативної активності [2, с 91].
Викладене вище дозволяє зробити висно-вок, що правові обмеження й межі адміністра-тивного розсуду взаємопов'язані. Вважаємо, що для з'ясування загальних рис та особливос-тей даного явища необхідно, перш за все, роз-глянути ознаки меж адміністративного розсуду.
Ознакою даного феномена є те, що вони є межами, які встановлюють допустиму норму свободи посадової особи ОВС у виборі варіан-тів рішень. Межі адміністративного розсуду характеризують якісну й кількісну визначе-ність даних рішень. Ці межі рухомі й мінливі і багато в чому залежать від волі законодавця. Чим «ширші» межі адміністративного розсу-ду, тим більше альтернатив доступно суб'єкту правозастосування і навпаки. Подальший ана-
© Резанов С. А., 2009
ліз даної ознаки потрібно здійснювати з вико-ристанням категоріального апарату філософії.
Семантичне значення терміна «межа» найтіс-ніше пов'язане з філософською категорією «мі-ра». Міра - це філософська категорія, що вира-жає органічну єдність якісної і кількісної визна-ченості предмета або явища. Ці характеристики мінливі й рухомі. Проте сама їх мінливість пев-ним чином обмежена, і за цими межами кількі-сні зміни приводять до змін якісних (закон пе-реходу кількісних змін у якісні) [3, с 275]. Ці межі і є мірою. У свою чергу зміна якості да-ного об'єкта веде до зміни його кількісних характеристик і міри. Отже, межі адміністра-тивного розсуду в загальнофілософському значенні є межами, які дозволяють установи-ти конкретну міру свободи правозастосувача у виборі різних варіантів рішень. При цьому ступінь свободи суб'єкта правозастосування в процесі адміністративного розсуду зрештою залежить від тих альтернатив, які закріплені у нормі права. Чим їх більше, тим «ширші» ме-жі адміністративного розсуду і навпаки. У той же час межі розсуду розкривають зміст даних рішень, характеризують їх якісну і кількісну визначеність.
Таким чином, однією з основних ознак меж адміністративного розсуду є те, що вони є межами, що встановлюють допустиму норму свободи правозастосувача у виборі варіан-тів рішень. За їх допомогою визначається і якісна, й кількісна характеристики встановле-них законом альтернатив. Для того, щоб вплинути на ступінь свободи розсуду суб'єкта в правозастосувальному процесі, достатньо змінити дані межі, що спричинить збільшення або зменшення (залежно від характеру змін) доступних для його вибору варіантів рішень.
У той же час ступінь свободи у виборі варіантів рішень є не що інше, як суб'єктивне пра-во. Тому другою ознакою меж адміністративного розсуду є те, що вони виражаються в пра-ві посадової особи ОВС винести оптимальне рішення в конкретній юридичній справі. Межі встановлюють особливий режим використан-ня адміністративного розсуду.
Слід підкреслити, що необхідно розрізняти право на адміністративний розсуд і безпосередньо саму дискреційну діяльність, оскільки межі суб'єктивного права і межі його застосу-вання можуть не збігатися. Закріплюючи пра-во на адміністративний розсуд, правотворчий орган встановлює свободу вибору одного з
декількох рішень на конкретній ділянці пра-возастосувальної діяльності ОВС. Отже, ме-жами адміністративного розсуду в діяльності ОВС є варіанти доступних посадовій особі рішень до початку його застосування. Сама ж реалізація вибраного за адміністративним розсудом рішення може супроводжуватися вимогою виконання додаткових умов, що припускає «звуження» меж визначеної діяльності. У той же час у рамках правозастосу-вання можуть закріплюватись додаткові варі-анти рішень, що, у свою чергу, означає «роз-ширення» меж адміністративного розсуду.
Отже, межі адміністративного розсуду в діяльності ОВС - це право посадової особи винести оптимальне рішення у юридичній справі. Вони повідомляють суб'єктові правозастосування про можливість вибору того або іншого рішення. При цьому необхідно розрізняти межі суб'єктивного права на адміністра-тивний розсуд і межі його застосування. Якщо перші встановлюють допустиму норму свободи в змісті конкретного права (можливість), то другі обмежують саму діяльність за адміністративним розсудом (дійсність).
Існування об'єктивних закономірностей співвідношення суб'єктивного права з юри-дичним обов'язком дозволяє стверджувати, що якщо в межах розсуду реалізується суб'єктивне право на вибір оптимального ва-ріанту рішення, то за межами дотримується пасивний юридичний обов'язок.
У зв'язку з цим особливий інтерес викли-кає вивчення питання про компетенцію пра-возастосувача, оскільки дане явище нерозривно пов'язане з правами й обов'язками суб'єк-та. Аналізуючи різні підходи до розуміння сутності компетенції, Б. М. Лазарев відзначає, що під компетенцією будь-якого органу слід розуміти коло справ, питання щодо яких він має право вирішувати, а також коло повнова-жень учиняти певні владні дії [4, с 51].
Таким чином, компетенція ОВС визначає коло управлінських функцій, які виконує по-садова особа для вирішення покладених на неї завдань. Компетенцію конкретного суб'єкта слід розкривати за допомогою опису взаємодії таких її елементів, як предмет управління, об'єкт управління та повноваження. Зміна змісту одних елементів веде до трансформації змісту інших. У зв'язку з цим Ю. A. Тихоми-ров справедливо підкреслює таку особливість компетенції органів виконавчої влади, як
своєрідне співвідношення між предметами, об'єктами управління та повноваженнями. Мінливість і переміщення перших і других можуть призвести до розширення чи звужен-ня повноважень або до видозміни їх характеру і методів реалізації [5, с 155]. Правильне ви-користання елементів компетенції дозволяє ефективно розмежувати діяльність правоза-стосувальних органів за сферами.
Порушення меж адміністративного розсуду припускає настання негативних правових на-слідків для особи, яка їх порушила. Тому тре-тьою ознакою меж адміністративного розсуду є те, що вони являють собою особливий право-вий індикатор, що дозволяє диференціювати поведінку суб'єкта правозастосування на пра-вомірну і протиправну. Поведінка посадової особи ОВС, яка здійснюється в рамках легально встановлених меж, визнається формально правомірною. Перевищення меж розсуду, ви-хід за встановлені законом рамки є не що інше, як правопорушення, за вчинення якого повинна наставати юридична відповідальність.
Інтерес становить і такий вид правової по-ведінки, як зловживання правом. На думку А. А. Малиновського, зловживання правом – це така форма реалізації права всупереч його призначенню, за допомогою якої суб'єкт за-подіює шкод. іншим учасникам суспільних відносин [6, с 27].
При зловживанні в процесі застосування адміністративного розсуду суб'єкт правозастосування може як виходити за його межі, так і формально не порушувати їх. У першому випадку посадова особа ОВС вчиняє правопору-шення. Разом із тим, протиправне зловживання правом відрізняється від звичного правопору-шення, перш за все, тим, що суб'єкт вчиняє протиправне діяння за допомогою реалізації свого суб'єктивного права і первинна стадія його діяння знаходиться в рамках закону. От-же, в процесі здійснення зловживання на першому етапі суб'єкт правозастосування реалізує законні повноваження. Проте якщо допуска-ється порушення легальних меж, то вчиняється звичний делікт, і посадова особа ОВС повинна бути притягнена до відповідальності.
Не підлягає сумніву, що правопорушення в процесі застосування адміністративного роз-суду, повинні припинятися, а винні в такій по-ведінці особи бути покарані. Проте особливу тривогу повинно викликати правомірне зло-вживання правом. У цьому випадку суб'єкт
правозастосування при адміністративному роз-суді формально не виходить за межі правомірної поведінки, але своєю поведінкою він все ж таки заподіює шкоду правам, які охороняються, та інтересам інших учасників юридичного про-цесу. А. А. Малиновський справедливо підкрес-лює, що зловживання правом є не тільки злочи-ном або деліктом, але достатньо часто правомірною, хоча й аморальною поведінкою. Останнє можливе саме тоді, коли заподіяне зло набуває юридично прийнятного вигляду [6, с 24].
Таким чином, якщо в процесі застосування адміністративного розсуду посадова особа ОВС формально дотримується легальних меж, але її рішення явно суперечить принципу справедливості, за своєю сутністю є амораль-ним і заподіює шкоду інтересам інших учас-ників правовідносин, слід говорити про пра-вомірне зловживання правом. Суб'єкт при цьому не вчиняє правопорушення, а отже, не-має підстав для притягнення до юридичної відповідальності.
У зв'язку з цим вважаємо, що одним із найважливіших завдань законодавця є знахо-дження юридичного «оптимуму» при розста-новці меж адміністративного розсуду. Зло-вживання розсудом не повинно залишатися безкарним. Зазначимо, що за допомогою меж адміністративного розсуду можна дати юри-дичну оцінку поведінці суб'єкта правозасто-сування щодо правомірності і протиправності. У разі перевищення меж розсуду посадова особа ОВС повинна понести передбачену за-коном юридичну відповідальність.
Разом із тим, існують обставини, які до-зволяють змінити правові наслідки для суб'єкта правозастосування, незважаючи на наявність ознак правопорушення, наприклад, у разі правозастосувальної помилки. І хоча формально межі розсуду були порушені, така поведінка визнаватиметься об'єктивно-протиправною, оскільки відсутня така важли-ва ознака, як вина суб'єкта.
В окрему групу слід виділяти різного роду зловживання адміністративним розсудом. Якщо при цьому суб'єкт правозастосування порушує встановлені законом межі, він пови-нен понести відповідне покарання, оскільки наявне протиправне зловживання. Проте най-більшу небезпеку становить правомірне зловживання розсудом, оскільки в цьому випадку не порушуються межі зазначеної діяльності, а значить, воно не тягне за собою настання
юридичної відповідальності. Така поведінка суб'єктів правозастосування повинна стати для законодавця «індикатором», який вказує на необхідність гармонізації меж адміністра-тивного розсуду в даній сфері.
Наступною ознакою є те, що межі розсуду встановлюються за допомогою особливого правового інструментарію. Особливий правовий інструментарій утворюють підстави за-стосування адміністративного розсуду, під якими розуміють диспозитивні норми права; імперативні норми права, які містять відносно визначені або альтернативні санкції; оціночні поняття; закриті і відкриті правові переліки; прогалини в праві, а також колізії в законодавстві. Разом із тим, способи закріплення меж дещо відрізняються від способів правової регламентації самого розсуду. Розглянемо це докладніше.
Межі адміністративного розсуду в чинно-му законодавстві встановлюються:
- за допомогою закріплення в законі всіх доступних для вибору суб'єкта правозастосу-вання альтернатив;
- за допомогою встановлення верхніх та або нижніх кількісних меж можливих варіантів рішень;
- шляхом надання правозастосувачеві можливості виносити рішення, виходячи із загальних принципів і вимог законодавства.
У разі виявлення прогалин у праві посадова особа ОВС зобов'язана використовувати існуючі правила аналогій для встановлення можливих варіантів їх подолання. З цього по-гляду, процес використання аналогій закону багато в чому схожий з правотворчим проце-сом. Але його результатом є вирішення одного конкретного випадку, а не створення самостійної правової норми. Незважаючи на це, вірогідність відшукання в процесі розсуду несправедливих варіантів рішень дуже висока. Обумовлено це перш за все тим, що не сам за-кон встановлює можливі варіанти поведінки, а суб'єкт відшукує їх. Іншим прикладом може бути діяльність щодо вирішення колізій у за-конодавстві. У процесі подолання колізій за-конодавства вибір посадової особи ОВС обмежений тими варіантами рішень, які закріп-лені в нормативних правових актах і які суперечать один одному.
Але якщо деякі способи належать до винят-кової компетенції законодавця і з їх допомогою колізія раз і назавжди припиняє своє іс-
нування, то за допомогою інших способів її можна подолати лише в процесі правозасто-сувальної практики. Посадова особа ОВС не має засобів для вирішення колізії, але може використовувати спеціальні прийоми і прави-ла для її подолання.
Таким чином, у процесі застосування оці-ночного терміна, якщо його легальні межі «розмиті» і не наділені достатньою чіткістю, правозастосовувачу слід використовувати сталі способи тлумачення, а саме: філологічний, логі-чний, системний, історико-політичний, функціо-нальний тощо способи - з метою його конкретизації.
Для встановлення меж адміністративного розсуду в процесі застосування відкритих правових переліків, як і в застосуванні оціночних понять, необхідно використовувати певні при-йоми та способи тлумачення. З урахуванням того, що основною метою суб'єкта при застосуванні відкритого переліку є встановлення приналежності йому окремої життєвої обста-вини, особливу роль у цьому процесі відігра-ють правила розподілу (класифікації) поняття за видовою приналежністю.
Ще однією ознакою меж є те, що вони де-термінуються необхідністю створення правових умов для повноцінної реалізації принци-пів законності, доцільності і справедливості.
Раніше наголошувалося, що основною метою адміністративного розсуду є вибір опти-мального рішення, який повинен здійснюва-тися з огляду на принципи законності, доцільності і справедливості. У свою чергу, межі розсуду є тим інструментом, який дозволяє встановити деяку частку свободи вибору варіантів рішень для повноцінної реалізації зазна-чених принципів.
Якщо рішення посадової особи, прийняте в процесі адміністративного розсуду, має спра-ведливий характер, це стимулює решту суб'єк-тів права виконувати його. У свою чергу, не-справедливість спонукає діяти всупереч ухваленому рішенню.
З огляду на це, можна зробити висновок, що межі адміністративного розсуду детермінуються необхідністю створення правових умов для повноцінної реалізації принципів за-конності, доцільності і справедливості. Вони повинні бути розставлені так, щоб у процесі здійснення розсуду посадова особа ОВС мала нагоду реалізувати цілі й завдання законодавства та винести найсправедливіше рішення, не
виходячи за рамки законності. Від того, наскіль- докувати, що в межах розсуду реалізується
ки правильно втілюються в життя зазначені суб'єктивне право на вибір оптимального ва-
принципи, залежить ефективність правозасто- ріанту рішення, за межами дотримується па-
сувальної практики в цілому й зокрема адмі- сивний юридичний обов'язок; ністративного розсуду як особливого виду - межі адміністративного розсуду в діяль-
правозастосувальної діяльності. ності ОВС становлять особливий правовий ін-
Підводячи підсумки даної статті, можна дикатор, що дозволяє диференціювати поведін-
визначити, що: ку посадовця на правомірну і протиправну;
- межі застосування адміністративного - межі адміністративного розсуду детер-розсуду є межами, які встановлюють допус- мінуються необхідністю створення правових тиму норму свободи посадової особи ОВС у умов для повноцінної реалізації принципів виборі варіантів рішень. Вони характеризують законності, доцільності і справедливості. Во-якісну й кількісну визначеність даних рішень. ни повинні бути розставлені так, щоб у про-Ці межі рухомі й мінливі, багато в чому зале- цесі здійснення розсуду посадовець ОВС мав жать від волі законодавця. Чим «ширші» межі нагоду реалізувати цілі й завдання законодав-розсуду, тим більше альтернатив і навпаки; ства та винести найсправедливіше рішення, не
- межі адміністративного розсуду вира- виходячи за рамки законності;
жаються в праві посадовця ОВС винести оп- - межі адміністративного розсуду встанов-
тимальну ухвалу в конкретній юридичній люються за допомогою особливого правового
справі. Вони встановлюють особливий режим інструментарію межами, в рамках яких поса-
використання адміністративного розсуду. Іс- дова особа ОВС на основі комплексного аналі-
нування об'єктивних закономірностей спів- зу обставин юридичної справи уповноважена
відношення суб'єктивного права з юридичним винести оптимальну ухвалу з погляду принци-
обов'язком дозволило обгрунтовано ствер- пів законності, справедливості й доцільності.
Література
1. Еф–емова Т. Ф. Толково-словообразовательный словарь русского языка : в 2 т. Т. 2 / Т. Ф. Еремова. -М., 2001. 579 с.
2. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве / А. В. Малько. - М., 2004. - 312 с.
3. Философский энциклопедический словарь / [сост. Л. Ф. Ильичев, П. Н. Федосеев, О. М. Ковалев]. -М., 1993. - 468 с.
4. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления / Б. М. Лазарев. - М. : Юрид. лит., 1972. - 279 с.
5. Тихомиров Ю. Л. Теория компетенции / Ю. Л. Тихомиров. – М., 2004. - 321 с.
6. Малиновский А. А. Злоупотребление правом (основы концепции) / А. А. Малиновский. - М., 2000. - 243 с.
Надійшла до редколегії 18.11.2009 Анотації
Досліджено поняття меж адміністративного розсуду в діяльності органів внутрішніх справ, їх сутність та ознаки. Розглянуто механізм використання дискреційних повноважень та чинники, які його обмежують, можливі шляхи його удосконалення для підвищення ефективності процесу захисту прав і свобод громадян від незаконних рішень посадових осіб органів внутрішніх справ.
Исследовано понятие границ административного усмотрения в деятельности органов внутренних дел, их сущность и признаки. Рассмотрен механизм использования дискреционных полномочий и факторы, ко-торые его ограничивают, возможные пути его усовершенствования для повышения эффективности процесса защиты прав и свобод граждан от незаконных решений должностных лиц органов внутренних дел.
The definition of administrative discretion’s measures in internal affairs agencies’ activity, their essence and features are researched. The mechanism of discretional authorities and factors restricting it, possible ways of its improvement to increase the effectiveness of human rights and freedoms protection process from illegal decisions made by internal affairs agencies’ officials are considered.
< Попередня Наступна >