Радник

---

УДК 351.741 О. Є. ЖУРАВЕЛЬ,

здобувач Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПРОТИДІЇ БЕЗПРИТУЛЬНОСТІ ТА БЕЗДОГЛЯДНОСТІ ДІТЕЙ В УКРАЇНІ

Виховання здорового молодого покоління, охорона дитинства та забезпечення розвитку молоді є одним із завдань сучасної демокра-тичної та соціально-орієнтованої держави. Істотне значення при цьому має подолання таких негативних соціальних явищ у суспіль­стві, як безпритульність та бездоглядність ді-тей, що в переважній більшості випадків ста-ють причинами подальшої деструктивної, зо-крема й протиправної, поведінки дітей, при-зводять до погіршення їх психічного та фізич-ного здоров'я. Соціально-економічна ситуа-ція, яка склалася в Україні наприкінці XX ст. та на початку XXI ст. і яка спричинила погір­шення соціально-економічного становища населення внаслідок фінансово-економічної кризи, обумовили істотне погіршення стано-вища дітей, спричинили збільшення кількості безпритульних та бездоглядних дітей, а також підвищення рівня підліткової злочинності.

ound: white;">Незважаючи на реалізацію певних держав­них заходів щодо протидії безпритульності та бездоглядності, вони так і не дали бажаного результату, не привели до відчутних позитив­них результатів. Свідченням цього є збіль­шення кількості безпритульних та бездогляд-них дітей на вулицях, вокзалах, площах та інших громадських місцях. Інколи навіть ви-никає враження, що такі діти залишені напри-зволяще. Крім того, у правовому регулюванні й організації протидії безпритульності та без-доглядності накопичилось чимало проблем, які суттєво впливають на її ефективність. Се-ред них: відсутність законодавчо визначеної системи суб'єктів протидії цим негативним явищам, а також належно організованої взає-модії між ними; недієвість законодавчо закріп­лених заходів протидії безпритульності та бездоглядності; розпорошеність та нечіткість у визначенні завдань, функцій та повноважень суб'єктів протидії безпритульності та бездог-лядності та багато інших, які у комплексі сприяють поширенню безпритульності та без-доглядності в Україні, збільшують та урізно-манітнюють її форми і прояви, особливо на сучасному етапі загострення економічної си-туації в нашій державі.

Вищезазначене вказує на відсутність ефек-тивного державного механізму протидії без-притульності та бездоглядності дітей в Украї-ні, характеристиці одного із видів якого - ад-міністративно-правового - і присвячено дану статтю.

Незважаючи на те, що теоретичні, правові та організаційні питання протидії безпритуль­ності та бездоглядності дітей в Україні вже давно стали темою наукових досліджень, про що свідчать наукові публікації О. І. Анатоліє-ва, О. Б. Андрєєвої, С. Т. Гончарук, І. І. Діп-тана, А. Г. Зінченко, Я. М. Квітки, С. П. Коте-лечука, О. М. Нечаєвої, О. С Паращевіна, С. Г. Поволоцької, Я. М. Шевченко та інших учених, натомість єдиного погляду про сут-ність та структуру державно-правового, зокре-ма й адміністративного, механізму протидії безпритульності та бездоглядності дітей так і не вироблено.

Метою даної статті є вдосконалення мето­дологічних, правових та організаційних засад адміністративно-правового механізму протидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні, у зв'язку з чим планується вирішити такі завдання: уточнити сутність таких понять, як «державно-правовий механізм», «протидія», «безпритульність», «бездоглядність», «діти», «адміністративно-правовий механізм проти-дії»; визначити структуру останнього та схарак-теризувати її окремі елементи.

Складність та багатозначність діяльності з протидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні вимагають від держави відпо­відного механізму, який отримав назву дер­жавно-правового, оскільки охорона дитинства є прямим обов'язком держави. Проте, незва-жаючи на прийняття ряду законодавчих та під-законних актів з питань протидії безприт–ль­ності та бездоглядності дітей в Україні [17 та ін.], проведення різних за предметом науково­го пошуку досліджень із зазначених питань, єдиного погляду на сутність та структуру державно-правового механізму протидії цим антисоціальним явищам так і не вироблено. Не вдаючись до термінологічного та методо­логічного      аналізу      поняття      державно-

© Журавель О. Є., 2009

правового механізму протидії безпритульнос-ті та бездоглядності дітей в Україні зазначимо те, що під таким необхідно розуміти сукуп­ність правових норм різних галузей права (конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного, фінансового тощо), які спрямовані на уповільнення темпів зростання цих негативних соціальних явищ, зменшення їх обсягів. Такі правові норми визначають си-стему суб'єктів протидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні, передбачають види та заходи відповідальності за порушення законодавства про охорону дитинства, право-охоронні та соціальні заходи та засоби проти-дії безпритульності та бездоглядності дітей, напрями, форми та методи протидії безпритуль-ності та бездоглядності дітей тощо.

Що стосується терміна «протидія», то вва-жаємо його комплексним поняттям, яке охоп-лює собою такі види діяльності, як: профілак-тика, запобігання, припинення, притягнення до відповідальності - у зв'язку з чим він є більш придатним для характеристики досліджувано­го адміністративно-правового механізму ніж, наприклад, такий, як «боротьба».

На відміну від інших термінів («державно-правовий механізм», «протидія»), термін «без-притульність» отримав законодавче визна-чення як «стан людини, пов'язаний з немож-ливістю фактично проживати/перебувати в жилому приміщенні, на яке вона має право» (ст. 2 Закону України «Про основи соціально­го захисту бездомних громадян і безпритуль­них дітей») [3]. У цьому ж законодавчому акті міститься визначення поняття «безпритульні діти», якими є «діти, які були вимушені зали-шити або самі залишили сім'ю чи дитячі за-клади, де вони виховувались, і не мають пев­ного місця проживання» [3]. Подібне, але дещо інше визначення безпритульних дітей подаєть­ся у ст. 1 Закону України «Про охорону дитин­ства», зокрема такими визначені «діти, які бу-ли покинуті батьками, самі залишили сім'ю або дитячі заклади, де вони виховувались, і не мають певного місця проживання» [2]. На на-шу думку, використовуючи одні й ті ж самі поняття, законодавець повинен давати одна-кові визначення або посилатись на визначен­ня, які подавались у нормативних актах, при-йнятих раніше.

На відміну від безпритульності, поняття «бездоглядність» не отримало законодавчого визначення, хоча воно досить часто викорис-товується в нормативно-правових актах різної юридичної сили [1; 5-7 та ін.]. Вважаємо, що

бездоглядними є діти, які забезпечені постій-ним місцем проживання, але з різних причин (як суб'єктивних, так і об'єктивних) система-тично перебувають без належного догляду та піклування батьків (усиновителів) або інших осіб, які за них відповідають.

Законодавче закріплення отримало поняття «дитина», під якою розуміють «особу віком до 18 років (повноліття), якщо згідно із зако­ном, застосовуваним до неї, вона не набуває прав повнолітньої раніше» (ст. 1 Закону Укра-їни «Про охорону дитинства») [2]. Варто за-значити й те, що Законом України «Про вне-сення змін до деяких законодавчих актів Укра-їни щодо органів і служб у справах непов­нолітніх та спеціальних установ для неповно­літніх» від 7 лютого 2007 р. слово «неповно­літні» було замінено на слово «діти» у назві та (або) тексті таких законодавчих актів України: Кримінально-процесуальному кодексі України, Кодексі законів про працю України, Кодексі України про адміністративні правопорушення, Кримінально-виконавчому кодексі України; Законах України «Про міліцію», «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх», «Про забезпе-чення організаційно-правових умов соціально­го захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», «Про попереджен-ня насильства в сім'ї», «Про місцеве самовря-дування в Україні» [8].

Як було зазначено вище, адміністративно-правовий механізм протидії безпритульності та бездоглядності неповнолітніх в Україні є одним із видів державно-правового механіз-му, особливість якого полягає в тому, що він реалізується за допомогою регулюючої ролі саме адміністративного законодавства, тобто законодавства, яке регулює «суспільні відно-сини, пов'язані з: діяльністю органів виконав­чої влади; внутрішньо-організаційною діяль­ністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; управлінською діяльніс-тю органів місцевого самоврядування; здійс-ненням іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; здійсненням правосуддя . формі адмі­ністративного судочинства» [9, с 25–26].

Варто відзначити й те, що поняття адмініс-тративно-правового механізму є найменш розробленим, оскільки воно використовується дуже рідко. В адміністративно-правовій літе-ратурі адміністративно-правовий механізм до­сить часто ототожнюється з механізмом адмі-ністративно-правового   регулювання,   котрий

визначають, як: 1) сукупність правових засо­бів, за допомоги яких здійснюється правове регулювання суспільних відносин у сфері ад­міністративного права [10, с 64]; 2) сукуп-ність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких справляється вплив на відно­сини, що виникають у процесі здійснення ви-конавчої влади [11].

До адміністративно-правових засобів, як правило, науковці відносять: норми права, правові відносини, акти реалізації прав та обов'язків [10, с 64], інколи акти тлумачення норм адміністративного права [11].

У науковій літературі часто вживаними є й такі категорії, як «механізм дії права»; «меха-нізм правотворчості»; «механізм соціального управління»; «механізм правового впливу»; «механізм державного управління»; «меха-нізм забезпечення правових режимів».

Що стосується адміністративно-правового механізму, то він, на нашу думку, є значно ширшим за змістом, ніж механізм адміністра-тивно-правового регулювання, складниками якого є не лише норми права, правові відно-сини, акти реалізації прав та обов'язків, акти тлумачення норм адміністративного права, а й інші елементи, які ми схарактеризуємо нижче.

Розглядаючи питання про структуру адмі-ністративно-правового механізму, варто наго-лосити на тому, що науковці розглядають її по-різному. Наприклад, елементами адмініст-ративно-правового механізму протидії неле­гальній міграції називаються: система право-вих актів, що є основою функціонування та-кого механізму; організаційно-структурні фо­рмування механізму; організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції [12].

На нашу думку, визначенню структури ад-міністративно-правового механізму протидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні повинні передувати відповіді на такі запитання: яким законодавством регламенту-ється і яка його система; які причини та умови сприяють безпритульності та бездоглядності дітей; яка мета та завдання протидії безприту-льності та бездоглядності дітей; які рівні про-тидії безпритульності та бездоглядності дітей; хто протидіє безпритульності та бездоглядно­сті дітей; які заходи та засоби використову-ються під час протидії безпритульності та бездоглядності дітей. Вважаємо, що відповідь на ці запитання допоможе з'ясувати сутність та структуру адміністративно-правового ме­ханізму протидії безпритульності та бездо-глядності дітей в Україні.

Відповідь на перше запитання досить про-ста, оскільки міститься в самій назві дослі­джуваного виду адміністративно-правового механізму. Звичайно, таким є адміністратив-не законодавство, визначення якого ми наве­ли вище. Таке законодавство визначає: за-вдання, функції та повноваження суб'єктів протидії безпритульності та бездоглядності дітей, порядок їх утворення, реорганізації, вза-ємодії та координації між ними; адміністратив­ні заходи та засоби (методи) протидії безпри-тульності та бездоглядності дітей; порядок об­ліку (реєстрації) безпритульних та бездогляд-них дітей, отримання та відновлення докумен­тів, що посвідчують особу безпритульної ди­тини; умови та порядок здійснення профілак-тики безпритульності та бездоглядності дітей, реалізацію інших правоохоронних заходів; ад­міністративну відповідальність за порушення законодавства про охорону дитинства.

До причин та умов (факторів) безпритуль­ності й бездоглядності дітей варто віднести такі: невідповідність організації роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з питань сім'ї та дитинства реальним потребам суспільства; неспроможність батьків утриму-вати дітей, що зумовлює збільшення звернень до притулків; жорстокі форми виховання ді-тей у сім'ях; психологічна криза стосунків батьків та дітей; неспроможність або небажан-ня сім'ї виконувати виховні функції; перебу-вання дітей під опікою матеріально неспромож-них родичів (бабусь, дідусів); експлуатація бать-ками праці дітей, що призводить до послаб­лення будь-якої мотивації до продовження на­вчання; нездатність державної інтернатної сис­теми забезпечити соціалізацію вихованців з урахуванням їх потреб та умов розвитку суспіль­ства; низька результативність роботи органів опіки та піклування, недосконала система ви­явлення неблагополучних сімей [5].

Метою протидії безпритульності та бездо­глядності дітей є уповільнення темпів зрос­тання рівня цих явищ, зменшення їх обсягів, створення умов для всебічного розвитку та виховання дітей, а також поновлення закон­них прав, свобод та інтересів таких дітей; за­вданням – розроблення та запровадження ефективних форм роботи з профілактики ди­тячої безпритульності і бездоглядності, насам-перед, виявлення на ранній стадії сімей, які не спроможні або не бажають виконувати виховні функції, та забезпечення захисту прав дітей, які виховуються в таких сім'ях; застосування

ефективних форм соціальної підтримки дітей, які перебувають у складних життєвих обста-винах; створення єдиного електронного банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, з наступним впро-вадженням системи їх обліку; запровадження ефективних форм і методів роботи з дітьми, які перебувають у закладах соціального захисту.

Рівні протидії безпритульності та бездо-глядності дітей пропонуємо об'єднати в такі групи: 1) загальнодержавний, суб'єктами яко-го є Верховна Рада України, Президент Украї-ни, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, нормативні акти яких з питань протидії безпритульності та бездоглядності дітей реалізується на території усієї України, є обов'язковими для виконання усіма суб'єктами, яким вони адресовані; 2) регіональний, суб'єктами якого є органи регіонального управління (обласні державні адміністрації та обласні ради), рішення яких обов'язкові на території окремого регіону (області); 3) місцевий, суб'єктами якого є міс-цеві органи виконавчої влади та органи місце-вого самоврядування; 4) індивідуальний, який здійснюється одним із спеціалізованих суб'єктів протидії безпритульності та бездо­глядності, перелік яких ми наведемо нижче.

Відповідаючи на запитання, хто протидіє безпритульності та бездоглядності дітей, вар­то вести мову про систему відповідних суб'єктів, яких доцільно об'єднати у дві гру-пи: 1) суб'єкти загальної компетенції - Вер-ховна Рада України, Президент України; Ка-бінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повнова-жень, визначених законом (крім спеціалізова-них); органи місцевого самоврядування в ме-жах повноважень, визначених законом; про-куратура України; судові органи України; гро-мадяни України та громадські організації (крім спеціалізованих), особливість яких полягає у тому, що протидія безпритульності та бездог-лядності дітей є одним із їх завдань, функцій, чи повноважень; 2) суб'єкти спеціальної ком-петенції, які спеціально створені для протидії безпритульності та бездоглядності дітей: спе-ціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах сім'ї, дітей та мо-лоді, уповноважений орган влади Автономної Республіки Крим у справах сім'ї, дітей та мо­лоді, служби у справах дітей обласних, Київсь­кої та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад; кримінальна

міліція у справах дітей органів внутрішніх справ; приймальники-розподільники для дітей органів внутрішніх справ; школи соціальної реабілітації та професійні училища соціальної реабілітації органів освіти; центри медико-соціальної реабілітації дітей закладів охорони здоров'я; спеціальні виховні установи Держав­ного департаменту України з питань виконання покарань; притулки для дітей; центри соціаль-но-психологічної реабілітації дітей; соціально-реабілітаційні центри (дитячі містечка).

До елементів адміністративно-правового механізму протидії безпритульності та бездо-глядності дітей в Україні ми відносимо відпо­відні адміністративні заходи та засоби (ме-тоди), які фрагментарно отримали законодав­че визначення. Так, Законом України «Про основи соціального захисту бездомних грома­дян і безпритульних дітей» регламентуються адміністративні заходи із: обліку та реєстрації безпритульних та бездоглядних дітей; профі-лактичні та запобіжні заходи; Законом Украї-ни «Про органи і служби у сп–авах дітей та спеціальні установи для дітей» профілактич-ні, контрольно-наглядові, кадрові, інформа-ційно-довідкові адміністративні заходи; Зако-ном України «Про забезпечення організацій­но-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського пік-лування» - адміністративні заходи соціально-го захисту безпритульних та бездоглядних дітей; обліково-реєстраційні та статистичні адміністративні заходи; Законом України «Про охорону дитинства» - заходи адмініст-ративної відповідальності юридичних і фізич-них осіб (посадових осіб і громадян) за пору-шення прав і законних інтересів дитини, запо­діяння їй шкоди; Законом України «Про мі­ліцію» - правоохоронні заходи, які з метою протидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні можуть застосувати працівни­ки міліції.

Щодо засобів адміністративно-правового механізму протидії безпритульності та бездог-лядності дітей в Україні, то такими є окремі ви-ди діяльності організаційно-структурних фор­мувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, що ними використовуються під час протидії безпритульності та бездоглядності ді-тей в Україні. Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслід-ків розрізняють такі альтернативні засоби про-тидії безпритульності та бездоглядності дітей в Україні, як: переконання; примус; контроль; нагляд; розгляд звернень громадян, комплексне

застосування яких є надійною гарантією про- елементи якого врегульовані нормами адміні- тидії досліджуваним антисоціальним явищам. стративного законодавства і який спрямова- Таким чином, розгляд методологічних, пра- ний на уповільнення темпів зростання рівня вових та організаційних проблем у сфері без- безпритульності та бездоглядності дітей, його притульності та бездоглядності дітей в Україні зменшення, створення умов для всебічного дали змогу визначити адміністративно- розвитку та виховання дітей, а також понов- правовий механізм протидії безпритульності лення законних прав, свобод та інтересів та- та бездоглядності дітей в Україні як один із ких дітей. видів державно-правового механізму, основні

Література

1. Про органи і служби у справах дітей та спеціальні –станови для дітей : закон України від 24 січ. 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 6.    Ст. 35.

2. Про охо–ону дитинства : закон України від 26 квіт. 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. -2001. -№30.    Ст.142.

3. Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей : закон України від 02 черв. 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. - № 26. - Ст. 354.

4. Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбав-лених батьківського піклування : закон України від 13 січ. 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. -2005. -№6. -Ст. 147.

5. Про затвердження Державної програми подолання дитячої безпритульності і бездоглядності на 2006-2010 роки : постанова Кабінету Міністрів України від 11 трав. 2006 р. № 623 // Офіційний вісник України. - 2006 р. - № 20. - Ст. 1443.

6. Про утворення Координаційної ради з питань соціального захисту бездомних громадян і безпри­тульних дітей : постанова Кабінету Міністрів України від 26 листоп. 2008 р. № 1035 // Офіційний вісник України. - 2008. - № 92. - Ст. 3052.

7. Про затвердження плану заходів щодо –еалізації у 2007 році Державної програми подолання дитя-чої безпритульності і бездоглядності на 20062010 роки : наказ Міністерства у справах сім'ї, молоді та спорту від 23 берез. 2007 p. № 888 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.zakon1.rada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

8. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо органів і служб у справах неповно-літніх та спеціальних установ для неповнолітніх : закон України від 07 лют. 2007 p. // Відомості Верхов-ної Ради України. - 2007. - № 15. - Ст. 194.

9. Адміністративне право України : підручник / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка]. - К. : Юрінком Інтер, 2005. - 544 с

10. Стеценко С. Г. Адміністративне право України : навч. посіб. / С. Г. Стеценко. - К. : Атіка, 2008. -624 с

11. Поняття механізму адміністративно-правового регулювання [Електронний ресурс]. - Режим до­ступу : http://

12. Поняття адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції [Електронний ре­сурс]. - Режим доступу : http://

Надійшла до редколегії 19.11.2009 Анотації

Уточнено сутність таких понять, як «державно-правовий механізм», «протидія», «безпритульність», «бездоглядність», «діти», «адміністративно-правовий механізм протидії». Визначено структуру адмініст-ративно-правового механізму протидії та схарактеризовано його окремі елементи.

Уточнена сущность таких понятий, как «государственно-правовой механизм», «противодействие», «бес-призорность», «безнадзорность», «дети», «административно-правовой механизм противодействия». Определена структура административно-правового механизма противодействия и охарактеризованы его отдельные элементы.

Essence of such concepts is specified in the article, as «state-legal mechanism», «counteraction», «homelessness», «neglect», «children», «administrative-legal mechanism of counteraction». A structure of the last one is determined and its separate elements are characterized.

< Попередня   Наступна >