Радник

---

УДК 342.924

О. В. ДЖАФАРОВА,

кандидат юридичних наук, доцент,

доцент кафедри адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

Харківського національного університету внутрішніх справ

СУТНІСТЬ ТА НАПРЯМКИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

Глибокі й невідворотні демократичні пере­творення, що відбуваються в Україні, вима-гають перебудови і значного підвищення на цій основі рівня ефективності та якості діяль­ності правоохоронних органів. Правоохоронні органи є великою складною структурою в си­стемі державних та недержавних органів, їх діяльність спрямована на забезпечення охо­рони громадського порядку, громадської без­пеки, прав і свобод, законних інтересів грома-дян, захист власності, природного середови-ща, інтересів суспільства і держави від проти-правних посягань. Таке спрямування реалізу-ють шляхом здійснення широкого кола функ-цій, серед яких

на першому місці - адмініст-ративна функція або напрямок.

Правовою основою діяльності будь-якої державної установи чи організації, у тому чи-слі й правоохоронних органів, є насамперед конституція держави. Так, ст. 3 Конституції України визначає, що людина, її життя і здо-ров'я, честь і гідність, недоторканність і без-пека в Україні є найвищою соціальною цінні-стю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Частина 3 ст. 17 Конституції Украї-ни зазначає, що забезпечення державної без-пеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові форму-вання та правоохоронні органи держави, організація й порядок діяльності яких визна-чається законом.

В Україні правовою основою діяльності правоохоронних органів є Конституція Украї-ни, закони України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» від 23 грудня 1993 р. № 3781-XII, «Про мі-ліцію» від 20 грудня 1990 р. № 565-XII, «Про оперативно-розшуковXI діяльність» від 18 лю-того 1992 р. № 2135-П, «Про службу безпеки України» від 25 березня 1992 р. № 2229-XII, «Про державну податкову службу України» від 4 грудня 1990 р. № 509-XII та інші підзаконні нормативно-правові акти, які прийняті Прези-дентом України, Кабінетом Міністрів України та визначають межі компетенції правоохорон­них органів України в усіх сферах суспільного

життя.

Закон України «Про міліцію» в ст. 7 визна-чає такі основні функції міліції: адміністратив­на, профілактична, оперативно-розшукова, кри-мінально-процесуальна, виконавча та охоронна.

Функції органів державної податкової служби проголошено в ст. 8 Закону України «Про Державну податкову службу в Україні», де вони диференціюються залежно від рівня податкових органів. В узагальненому виді функції органів державної податкової служби передбачають: облік платників податків; конт-роль за виконанням платниками податків по­даткового законодавства; забезпечення бухга-лтерського обліку та інших форм фінансової документації; затвердження форм розрахунків і звітності; розробку напрямів, форм і методів податкових перевірок та їх реалізації; засто­сування заходів реагування до порушників податкового законодавства.

Виходячи з функцій податкових органів, на підставі Закону України «Про Державну по­даткову службу в Україні» можна сформулю­вати такі групи функцій: регулююча; розподі-льча; стимулююча; контролююча і фіскальна.

Закон України «Про службу безпеки Укра-їни» окремо не виділяє функції зазначеного органу. Тільки аналіз повноважень, які закріп-лені в статтях 24 та 25 дає змогу виділити такі функції: профілактична; забезпечення особис-тої безпеки; юрисдикційна (складення прото-колів про адміністративні правопорушення, проведення особистого огляду, огляду речей, вилучення речей і документів, застосування інших передбачених законом заходів забезпе­чення провадження в справах про адміністра-тивні правопорушення); регулююча; операти-вно-розшукова; контрольна тощо.

Сукупність указаних функцій зумовлює специфіку форм та методів роботи правоохо­ронних органів, правовий стан їх працівників у здійсненні поставлених перед ними завдань. Аналіз вищезазначених положень дає змогу виділити адміністративну функцію (або на-прямок), який притаманний усім правоохорон­ним органам. Зупинимось на розгляді сутності адміністративної функції та її напрямках.

© Джафарова О. В., 2009

Адміністративна діяльність правоохорон-них органів охоплює більш ніж дві третини від загального обсягу всієї діяльності, оскіль-ки охорона громадського порядку - одна зі сфер адміністративно-політичної діяльності держави, яка, вирішуючи багатоаспектний комплекс завдань з охорони громадського по­рядку, встановлює правові норми, створює спеціальні органи, визначає їх компетенцію щодо реалізації цих норм, захисту інтересів держави, охорони недоторканності, честі, гід-ності, прав і свобод громадян.

Правові засади здійснення адміністратив­ної діяльності передбачені в цілому ряді нор­мативних документів, які її регламентують, у тому числі в законах України «Про громадян-ство України», «Про участь громадян в охо­роні громадського порядку та державного кор­дону», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про дорожній рух», «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх»; в окремих постановах Кабінету Міністрів України «Правила засто-сування спеціальних засобів при охороні гро-мадського порядку в Україні» та інших нор­мативно-правових актах.

Слід зазначити, що на цей час у наукових дослідженнях питанню щодо визначення сут-ності та змісту адміністративної діяльності правоохоронних органів не приділялось до­статньої уваги. Предметом наукових дослі­джень були загальні проблеми визначення правоохоронних органів, державного управ­ління тощо.

У юридичній науці існують різні концепції щодо поняття адміністративної діяльності. Зокрема, даній проблемі присвячені праці В. Б. Авер'янова, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битя-ка, О. М. Бандурки, В. О. Заросило, Л. В. Ко-валя, В. І. Оліфера, Л. Л. Попова, О. П. Рябче-нко та ін. Праці зазначених авторів є науко­вим фундаментом для подальшого дослі­дження змісту адміністративної діяльності правоохоронних органів України.

Метою статті є визначення поняття, видів адміністративної діяльності правоохоронних органів України та виділення їх особливостей.

Термін «адміністративна діяльність» у за-конодавчому порядку в Україні не визначе­ний. У юридичній літературі існує декілька поглядів на сутність та розуміння цієї катего-рії. Так, ряд авторів вважає, що головне в ад-міністративній та управлінській діяльності -це видання нормативних та індивідуальних актів [1, с 69].

Інші автори визначають адміністративну діяльність як діяльність органів державної виконавчої влади, що спрямована на забезпечен-ня охорони прав громадян, громадського поряд-ку та громадської безпеки, виявлення, припинен-ня та попередження правопорушень [2, с 104– 105, 131; 3, с 12-14]. У юридичній літературі України та країн СНД також поширена думка, що сутністю адміністративної діяльності є реа-лізація функцій щодо практичного забезпечен­ня особистої безпеки громадян, охорони гро-мадського порядку та громадської безпеки і що вона має свої складники, тобто поділяється на адміністративно-наглядову, адміністративно-розпорядчу та адміністративно-юрисдикційну діяльність [4, с 7; 5, с. 84].

Визначаючи сутність адміністративної діяль­ності, Л. Л. Попов підкреслює, що це організа-ція і практичне здійснення охорони громадсько-го порядку та громадської безпеки, надання до-помоги та сприяння громадянам у реалізації їх прав, свобод та законних інтересів [5, с 84].

О. П. Рябченко розглядає адміністративну діяльність органів внутрішніх справ, зазначаю-чи, що це врегульована нормами адміністратив-ного права специфічна, виконавчо-розпорядча, підзаконна, державно-владна діяльність з орга-нізації та здійснення охорони прав і свобод гро-мадян, громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припи-нення правопорушень [6, с 20].

С. М. Тимченко вказує, що адміністратив­на діяльність податкової міліції, здійснюється у справах про податкові правопорушення. За наявності підстав підозрювати суб'єктів -платників податків у вчиненні адміністратив­ного правопорушення працівники податкової міліції мають право перевіряти у громадян та посадових осіб документи, що посвідчують особу, здійснювати адміністративне затри-мання, складати протоколи про адміністрати-вні правопорушення, застосовувати інші за-ходи, передбачені законодавством про адміні-стративні правопорушення [7, с 250].

К. Беляков адміністративну діяльність пра-воохоронних органів визначає як спрямовану на виконання функцій з організації роботи самих структур (вирішення відомчих завдань) і правоохоронних функцій держави, безпосе­редньо пов'язаних із завданнями попереджен-ня і боротьби з правопорушеннями та мають загальносоціальний характер [8].

Таким чином, на підставі аналізу точок зо-ру щодо адміністративної діяльності окремих правоохоронних органів слід надати визна-чення, яке було б загальним для усіх право-

охоронних органів. Для цього проаналізуємо зміст даного поняття.

У своєму змісті адміністративна діяльність має ряд специфічних ознак, котрі виділяють її з поміж інших видів діяльності правоохорон-них органів. Перш за все, вона має державно-владний характер. Виконуючи свої адмініст-ративні повноваження від імені держави, пра-цівники правоохоронних органів уповноважені здійснювати нагляд за додержанням установ­лених правил поведінки, давати юридичну оцін-ку діям та вчинкам людей, виявляти правопо-рушення та реагувати на них відповідно до чинного законодавства. Працівники правоохо-ронних органів у межах своєї компетенції да-ють обов'язкові для виконання розпорядження та мають право застосовувати передбачені чинним законодавством заходи примусу.

Адміністративна діяльність правоохорон-них органів є підзаконною. Вона здійснюється згідно з приписами законів та інших правових актів і будується відповідно цілей і в межах, визначених законом, а також на основі вико­ристання відповідних законних засобів. Під час здійснення цієї діяльності працівники мі-ліції зобов'язані діяти за правилом: законне все те, що дозволено законом та відповідає його цілям.

Адміністративна діяльність має також ви-конавчо-розпорядчий характер: її головною метою є виконання чинного законодавства з питань, які входять до компетенції правоохо­ронних органів. Разом із тим, для належного здійснення своїх виконавчих функцій вони наділені владними повноваженнями, які пе-редбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу.

Однією з найхарактерніших особливостей адміністративної діяльності правоохоронних органів є її профілактична спрямованість. Під час її здійснення вирішуються завдання запо­бігання вчиненню правопорушень та їх шкід-ливим наслідкам. Така профілактична спря-мованість забезпечується завдяки виявленню та усуненню причин учинення правопору-шень та умов, які їм сприяють. Що стосується підзвітності та підконтрольності, то ця риса означає наявність права в окремих державних органів, громадських організацій, народних депутатів та депутатів місцевих рад контро­лювати дотримання законності в діяльності правоохоронних органів. Підзвітність полягає в тому, що керівники всіх ланок звітують про стан виконання своїх обов'язків.

В. О. Заросило зазначає, що змістом аміні-стративної діяльності органів внутрішніх справ

(які є правоохоронними органами) є такі склад-ники: адміністративно-управлінська діяльність; адміністративно-наглядова діяльність; адмініст-ративно-розпорядча діяльність та адміністратив-но-юрисдикційна діяльність [9, с 13].

Адміністративно-управлінська діяльність полягає в безпосередньому управлінні як усе­редині системи правоохоронного органу, так і в певній сфері (охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки) шляхом видання наказів, інструкцій, доручень тощо.

Адміністративно-наглядова діяльність за своїм змістом та засобами вираження розгляда-ється як засіб впливу на формування суспільних відносин, процесів поведінки та діяльності людей. Під нею розуміють здійснення упов­новаженими та суб'єктами систематичного нагляду за діями й поведінкою людей, їх юри-дичною оцінкою з позиції відповідності пра-вовим установкам та припинення правопору-шень, а також виявлення протиправних дій та осіб, які їх скоїли. Адміністративний нагляд здійснює організуючий вплив на соціальні взаємозв'язки, які виникають у суспільстві. Він також впливає на посилення самоконтро­лю та відповідальності громадян і посадових осіб за свої дії та вчинки.

Адміністративно-розпорядча діяльність правоохоронних органів будується на підставі використання засобів державно-владного впливу на суспільні відносини, які виникають у суспільстві, та на дії і вчинки людей.

Здійснення розпорядчих повноважень що­до підпорядкованих органів та організацій є складовою частиною управлінської діяльності в будь-якій галузі. Ці повноваження викорис-товуються для забезпечення цілеспрямованої та узгодженої роботи всіх ланок і частин апа-рату управління. Забезпечуючи впорядкуван­ня зовнішньої сфери стосунків громадян між собою та громадян стосовно владних та інших структур, правоохоронні органи правомочні у межах своєї компетенції давати учасникам адміністративних правовідносин (приватним структурам, громадським організаціям і окре­мим громадянам) обов'язкові до виконання розпорядження та ставити засновані на законі вимоги.

У процесі адміністративно-розпорядчої діяль­ності працівники правоохоронних органів мо­жуть застосовувати заходи адміністративного попередження, адміністративного припинення та адміністративно-процесуальні заходи.

Важливе місце в адміністративної діяльно­сті правоохоронних органів України належить адміністративно-юрисдикційній    діяльності,

сутність якої полягає у розгляді скарг грома- органів   можна  віднести:   контрольно-нагля-

дян та притягненні до адміністративної і дис- дову діяльність; дозвільну діяльність (у ши-

циплінарної відповідальності правопорушни- рокому розумінні цього поняття); профілак-

ків тощо. тичну діяльність; управлінську діяльність. До

Проаналізувавши,   наведені   В. О. Зароси- юрисдикційної   адміністративної   діяльності

лом  складники  адміністративної діяльності, слід включити: провадження у справах про

слід наголосити на тому, що адміністративно- адміністративні   правопорушення;   дисциплі-

наглядова і адміністративно-розпорядча діяль- нарні провадження і провадження зі звернень

ність   за   своїм   наповненням   збігаються   з громадян.

управлінською адміністративною діяльністю і Таким чином, адмініст–ативна діяльність

тому не має сенсу їх виділяти. На нашу думку, правоохоронних  органів       це  врегульована

адміністративна   діяльність   правоохоронних нормами адміністративного права специфічна,

органів складається з позитивної та юрисдик- виконавчо-розпорядча та юрисдикційна діяль-

ційної діяльності. ність з організації та здійснення охорони прав

У межах кожного напрямку адміністратив- і свобод громадян, громадського порядку, за-

ної діяльності правоохоронних органів можна безпечення    громадської    безпеки,    попере-

виділити окремі підвиди. Так, до позитивної дження й припинення правопорушень. адміністративної діяльності  правоохоронних

Література

1. Коваль Л. В. Адміністративне право України. Курс лекцій (Загальна частина) / Л. В. Коваль - К. : Основи, 1994. - 154 с

2. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина : підручник / [І. П. Голосніченко, Я. Ю. Кондратьева]. - К. : Укр. акад. внутр. справ, 1995. - 177 с.

3. Науково-практичний коментар до Закону України «Про міліцію» / [відп. ред. Я. Ю. Кондратьев, І. П. Голосніченко]. - К. : УАВС, 1996. - 144 с

4. Административная деятельность органов внутренних дел : учебник / [под ред. А. П. Коренева]. - М. : Моск. юрид. ин-т МВД России ; Щит-М, 1997. - 346 с.

5. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел : учебник / [под ред. Л. Л. Попова]. - М. : Акад. МВД СССР, 1990. - 223 с.

6. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина : підручник / [за заг. ред. О. П. Рябченко]. - X. : Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2009. - 256 с.

7. Тимченко С. М. С–дові та правоохоронні органи України : навч. посіб. / С. М. Тимченко. - К. : Центр навч. літ-ри, 2004.    304 с.

8. Беляков К. Деякі питання інформаційної політики правоохоронних органів України у період інфор­матизації [Електронний ресурс] / Костянтин Беляков. - Режим доступу : http://www.crime-research.ru/library/beliakov.htm.

9. Заросило В. О. Порівняльний аналіз адміністративної діяльності міліції України та поліції зарубіж-них країн (Великобританії, СІЛА, Канади та Франції) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / Заросило Во-лодимир Олексійович. - К, 2002. - 250 с

Надійшла до редколегії 20.11.2009 Анотації

Розглянуто адміністративну діяльність правоохоронних органів. Надано авторське визначення та виділе­но основні напрямки такої діяльності.

Рассмотрена административная деятельность правоохранительных органов. Предложено авторское опре-деление и выделены основные направления такой деятельности.

Administrative activity of law enforcement agencies is researched. The author offers to define and separate the main directions of such activity.

< Попередня   Наступна >