Підручники Адміністративне право Адміністративне право України НАПРЯМИ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ГРОМАДЯН НА ОСВІТУ В УКРАЇНІ М. Н. КУРКО,НАПРЯМИ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ГРОМАДЯН НА ОСВІТУ В УКРАЇНІ М. Н. КУРКО,
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
УДК 347.998.85(043.3) М. Н. КУРКО,
кандидат юридичних наук,
перший заступник директора
Інституту права імені князя Володимира Великого МАУП
НАПРЯМИ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА ГРОМАДЯН
НА ОСВІТУ В УКРАЇНІ
Розкрито основні напрями розвитку конституційного права громадян на освіту в Україні.
КУРКО Н. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЗОВАНИЕ В УКРАИНЕ
Раскрыты основные направления развития конституционного права граждан на образование в Украине.
Basic directions of development of constitutional right for citizens on education in Ukraine is exposed.
Сьогодні освітня галузь є складовою практич- здійснюється передусім через розширення
но всіх матеріально-виробничих та духовно- законодавчих гарантій права на освіту, а та-
практичних процесів і сфер життєдіяльності, що кож через доповнення конституційних норм в
існують у сучасній українській громадськості. освітній галузі нормами, які розширюють вла-
Освіта є одним із найбільш потужних ресурсів сне ті чи інші аспекти права на освіту: її доступ-
соціально-економічного розвитку, фактором ність, обсяги, перелік освітніх послуг тощо. становлення ефективних механізмів державного Що стосується розширення правових гара-
та соціального управління, складовою станов- нтій, то, на нашу думку, найбільш фундамен-
лення самоврядних механізмів функціонування тальне значення мало б реальне законодавче
міст та сіл України, найбільш потужним чинни- визначення нормативу фінансування освітньої
ком розвитку культури, одним із пріоритетних сфери у відсотках від валового внутрішнього
компонентів модернізації країни на шляху до продукту країни. У багатьох європейських
євроінтеграції. У ракурсі забезпечення прав лю- країнах діє саме така правова норма, що гаран-
дини освіта також є невід'ємною частиною тує постійне нарощування фінансової основи
практично всіх прав людини і громадянина, права на освіту пропорційно темпам економі-
оскільки без достатнього рівня інтелектуально- чного розвитку [2].
го розвитку, компетенцій, навичок та знань лю- В Україні це питання є предметом серйоз-
дей неможливі реалізація та гарантування жод- них дискусій. Закон України «Про освіту»
ного права чи громадянської свободи. передбачає таку норму, проте вона не викону-
Відтак конституційно-правове забезпечен- ється. З моменту виходу першої редакції На-
ня як процесів соціальної модернізації в Укра- ціональної доктрини розвитку освіти, яка пе-
їні, так і конституційних прав і свобод як його редбачала подібне положення, ця проблема
складника передусім мають спиратися на пев- знову набула актуальності. Однак у процесі
ні правові механізми конституювання, захисту обговорення і прийняття документа норма
та гарантування права на освіту в різноманіт- залежності фінансування освіти від темпів
них вимірах [1, с 67]. росту економіки була відхилена і не потрапи-
Ми вважаємо за доцільне виділити та роз- ла в остаточний варіант доктрини, а відповід-
глянути кілька основних напрямів розвитку но не була закріплена законодавчо [3]. права на освіту у цьому контексті. Рівень фінансування пересічних державних
Перший напрям - це конкретизація консти- освітніх закладів усіх рівнів не дозволяє гаран-
туційних норм права на освіту в законодавстві тувати якісну освіту без стрімкого нарощуван-
та підзаконних актах. У цьому випадку йдеться ня темпів реалізації необхідних для цього осві-
про реалізацію гарантованих Конституцією тніх програм: комп'ютеризації, переходу на
України прав на освіту українських громадян нові програми та методики навчання, збільшен-
через галузеве та загальне законодавство. ня оплати праці викладачів тощо. Норматив-
Реалізація цього напряму правотворчості не закріплення фінансування освіти через
© Курко М. Н., 2010
прийняття відповідного законодавства є не-обхідною передумовою забезпечення гарантій права на якісну освіту.
Звичайний стандарт такого нормативу в країнах Євросоюзу становить 7-9 %. Реальне бюджетне фінансування освіти в Україні в останні 2-3 роки знаходиться на рівні 5-6 %. Враховуючи потреби модернізації освітньої галузі в Україні і значно нижчий рівень якості освіти порівняно з європейськими стандарта-ми, норматив бюджетного фінансування має складати не менше 10 % ВВП.
Про реальні проблеми в забезпеченні права на освіту свідчить судова практика в Україні. Значна кількість судових справ стосується неналежного виконання чинного законодавства в галузі освіти. Найбільш резонансними є судові позови у зв'язку з невиконанням ст. 57 Закону України «Про освіту», що забезпечує відповідний статус та матеріальну винагороду працівників освітньої сфери. Рішеннями судів органи державної влади зобов'язуються ви-плачувати гарантовані законом кошти викла-дачам. Найбільш гострою ситуація була у 2005 p., коли компенсації місцевим бюджетам сум, які вони за рішеннями судів мали сплати-ти освітянам, привела до прийняття спеціального урядового рішення з даної проблеми.
Проте й зараз ситуація у цій царині повніс-тю не вирішена. Найбільш резонансним стало голодування львівських учителів у 2007 р. у зв'язку з заборгованістю місцевих органів влади за ст. 57 Закону України «Про освіту». Проблема в тому, що при загальній заборгова-ності у 25 млн грн сума, яку місцеві посадовці повинні були виплатити за рішенням судів, становила лише 8 млн грн, а влада не захотіла виплачувати навіть ці суми за наявності кош-тів у бюджеті.
Очевидно, назріло питання більш систем-них законодавчих гарантій даного аспекту права на освіту, які б передбачали юридичну відповідальність для посадовців відповідних органів влади, що не забезпечують виконання вимог вказаної статті Закону України «Про освіту» [4]. Радикально вирішити цю проблему можна не лише шляхом удосконалення зазначеного Закону, а й підвищенням його нормативно-правового статусу.
На нашу думку, норми Закону України «Про освіту» мають набути статусу конститу-ційних. По-перше, за таких умов невиконання тих чи інших статей освітянської сфери тягтиме більш серйозну юридичну відповідальність. По-друге, вся система освітнього зако-
нодавства отримає чітке конституційне оформлення навіть при лаконічності формулювання змісту права на освіту в Основному Законі. По-третє, вказаний статус надасть можливість значно ширшого й детальнішого конститу-ційно-правового регулювання як освітньої галузі, так і всіх аспектів права на освіту. Останнє є особливо важливим, враховуючи значущість права на освіту в сучасній системі громадянських прав і свобод та неможливість його всебічного закріплення в Основному За-коні. Слід зауважити, що подібний підхід повністю відповідає європейським стандартам, оскільки в Європі, за винятком кількох країн (Австрія, Португалія), детальне регламенту-вання конституційних норм права на освіту відсутнє.
Ще одним фундаментальним напрямом розширення конституційно-правових гарантій права на освіту слід вважати законодавче за-кріплення державного бюджетного фінансу-вання за індивідуальними суб'єктами права на освіту. Передусім це стосується найбільшої ланки системи освіти - середньої загальноос-вітньої школи.
Наявність гарантованого Конституцією України обов'язкового здобуття середньої освіти передбачає бюджетне фінансування навчання в загальноосвітній школі. Однак на сьогодні право українських громадян на безкоштовну середню освіту не можна вважати гарантованим знову ж таки в аспекті якості, а також механізмів зацікавленості виробників освітніх послуг у забезпеченні всіх аспектів зазначеного права.
Основним недоліком, на нашу думку, тут є бюджетне фінансування не споживача освіт-ніх послуг, а їх виробника. Добробут шкіл сьогодні мало залежить від того, наскільки якісно вони забезпечують право учнів на якісну середню освіту, оскільки фінансування здійснюється за показниками, що стосуються переважно внутрішньої організації навчально-виховного процесу. За таких умов потреби суб'єктів права на освіту є другорядними щодо формальних показників освітньої діяльності, що зрештою призводить до нехт.вання ними виробниками освітніх послуг [5, с 226].
Однак у багатьох країнах світу досить ефек-тивно функціонує система законодавчих гаран-тій конституційного права на безкоштовну середню освіту, що ґрунтується на закріпленні бюджетного фінансування безпосередньо за індивідуальним споживачем освітніх послуг. При цьому фінансування школи здійснюється
на основі усередненого нормативу оплати на-вчання одного учня, який закріплюється за ним і отримується тією школою, яку обрав учень для навчання. Більше учнів - більше фінансування школи.
Цей принцип створює засади конкуренції між освітніми закладами за учня й забезпечує розширення гарантій права на освіту як міні-мум у двох аспектах. У першому фінансування персонально пов'язане із суб'єктом права на освіту, що примушує освітні заклади орієнтуватися на його потреби, а не на формальні показники освітнього процесу, у другому -конкуренція сприяє підвищенню якості освіт-ніх послуг, а саме у цій сфері існують найбі-льші проблеми щодо гарантування у повному обсязі права на безкоштовну середню освіту в Україні [6, с 43].
Оскільки у проаналізованому вище випад-ку йдеться про цілу систему законодавчих гарантій, формою її реалізації має бути окремий Закон (Закон України «Про фінансування загальноосвітніх середніх закладів на основі закріплених за споживачами освітніх послуг бюджетних нормативів»), а також низка під-законних актів Міністерства освіти і науки України щодо механізму його впровадження і застосування.
У матеріально-фінансовій сфері для розширення законодавчих гарантій права на осві-ту суттєве значення має створення нормативно-правової бази залучення позабюджетних коштів фінансування та матеріального забез-печення освітніх закладів, більш широко -створення правової основи спрямування ре-сурсів громадянського суспільства на розвиток вітчизняної системи освіти. Це досить складний аспект правотворчості, оскільки він включає у себе поєднання різних сфер право-вого регулювання і необхідність узгодження низки галузей законодавства у контексті по-треб розвитку відповідних сфер життєдіяльності українського суспільства. Значною мі-рою удосконалення конституційного регулювання права на освіту тут залежить від здійс-нення конституційної реформи та модерніза-ції за європейськими стандартами усієї системи державного управління в Україні.
Розширення конституційно-правового регулювання права на освіту в Україні значною мірою пов'язане із законодавчим регулюванням суміжних сфер соціального життя, що в тій чи іншій формі відображаються на розвит-ку освітнього потенціалу країни.
Доцільно виділити кілька основних соціаль-
них детермінант впливу на розширення мож-ливостей українського суспільства у сфері задоволення права громадян на освіту.
1. Соціально-управлінський вплив. Тут зна-чну роль відіграє удосконалення законодавства в процесі здійснення політичної реформи.
2. Соціально-економічний вплив. Безумовно, опосередковано на рівень забезпечення права на освіту в Україні впливає увесь комплекс норма-тивно-правового забезпечення стабільного та поступального розвитку національної економіки.
3. Вплив ринку праці. Вище вже говорилося, що ринок найтісніше пов'язаний із ринком освітніх послуг, і відповідно його законодавче регулювання безпосередньо стосується гарантій права на освіту.
4. Вплив соціальної реклами та пропаганди освітніх програм. Однією з найбільш ефекти-вних форм опосередкованого впливу на розширення гарантій права на освіту в сучасних умовах слід вважати державний маркетинг у досліджуваній галузі.
5. Вплив євроінтеграційних перспектив України. Адаптація законодавства України до європейських стандартів одним зі своїх аспектів має й посилення загальносоціальних гарантій права на освіту в країні відповідно до норм, які існують у Європі.
На сьогодні найбільш актуальними у коротко-та середньостроковому плані для України є кілька суттєвих розширень права на освіту, що вже зараз вимагають серйозного вивчення на конституційно-правовому полі.
1. Поступовий перехід до загальної вищої освіти. Цей перехід не слід інтерпретувати як забезпечення загальної й обов'язкової вищої освіти, а як створення в українському суспільс-тві реальних можливостей для кожного випуск-ника середньої школи отримати вищу та спеціа-льну середню освіту, тобто закінчити ВНЗ 1-4 рівня акредитації. Переважна більшість європейських країн уже досягли цього ступеня, оскільки в них близько 90 % випускників шкіл навчаються в університетах і коледжах.
Деякі країни (наприклад Канада) довели цей показник до 95 %. Тому розширення пра-ва на освіту в Україні в цьому напрямі є абсолютно необхідним з погляду перспектив євроінтеграції, забезпечення конкурентоспроможності країни і просто з огляду на вже існуючі стандарти прав людини і громадянина у цивілізованому світі [7, с 42].
На нашу думку, принциповим орієнтиром розширення права на освіту у сфері вищої освіти має стати її інтерпретація не лише як
процесу підготовки фахівців, а як необхідної життєвої стадії розвитку кожної людини - по-дібно до середньої школи, професійний ас-пект якої є другорядним порівняно з розвива-ючим компонентом. Саме такою є глобальна загальноцивілізаційна тенденція освітнього розвитку в умовах становлення інформацій-ного суспільства.
Враховуючи те, що в процесі свого життя середньостатистична людина 5-7 разів змінює свою роботу, що звичайно супроводжується й професійною перекваліфікацією, а обсяг про-фесійної інформації збільшується в два рази кожні 2-3 роки, вища освіта має не стільки забезпечувати фаховий рівень людини, скільки закладати у ній здатності до самонавчання та саморозвитку [8, с 13]. На цій основі й має здійснюватися розширення права на вищу освіту в Україні.
Найбільшою проблемою для України тут є розширення мережі ВНЗ, які можуть надавати якісні освітні послуги. Сьогодні при всьому бажанні всі випускники школи просто не ма-ють фізичної можливості отримати вищу освіту. Цю проблему використовують пред-ставники бізнесу для комерціоналізації галузі і створення освітніх структур, які не здатні забезпечити надання якісних освітніх послуг і просто здійснюють продаж дипломів.
З 2006 р. уряд розпочав системну боротьбу з такими явищами, закривши після перевірки кілька десятків різноманітних освітніх закла-дів, які не витримували мінімальних критеріїв щодо послуг у галузі вищої освіти. Однак ре-ально проблема залишилася не вирішеною, оскільки існує певна невідповідність між мережею вищих навчальних закладів та потребами у вищій освіті з боку громадян.
На нашу думку, вирішення проблеми мож-ливе на шляху реалізації системної загально-державної програми розвитку вищої освіти, що спирається на розроблення розгалуженого законодавства у цій сфері. Основними її скла-дниками мають стати інтенсифікація підготовки науково-педагогічних кадрів із забезпе-ченням європейського рівня статусу цієї соці-ально-професійної групи, зростання бюджет-них асигнувань на розвиток інфраструктури та матеріальної бази вищої освіти у два-три рази, перегляд правових засад механізмів управління та комерційної діяльності ВНЗ.
Важливим є вирішення питання щодо доступності вищої освіти для кожного громадянина України. Ми вважаємо, що світовий до-свід свідчить не на користь загальної безоплат-
ної вищої освіти, і реалізація цього принципу не може ототожнюватися з розширенням змі-сту права на освіту стосовно вищої освіти. Навіть дуже багаті країни, які без проблем можуть дозволити собі фінансування безопла-тної вищої освіти своїх громадян у повному обсязі, зберігають поєднання безоплатного (за рахунок держави) та платного (за рахунок споживачів освітніх послуг) принципів отри-мання вищої освіти. Знаяення цього полягає в підтримці зацікавленості споживачів освітніх послуг у якісному навчальному процесі та підтримці механізмів конкуренції у галузі, яка самі по собі є принципово важливим механіз-мом забезпечення права громадян на якісну вищу освіту [9, с 71].
Зважаючи на це для України важливою законодавчою та соціально-управлінською проблемою є формування сучасної системи вищої освіти, збалансованої пропорційно оплаченим із бюджету державним замовлен-ням на фахівців із часткою освіти комерційного характеру. її невід'ємною частиною є впровадження доступного для всіх державного кредитування освіти громадян, а також ме-ханізмів відшкодування фахівцями-бюджет-никами державних коштів за своє навчання.
Одним із аспектів розширення права на вищу освіту слід вважати зняття існуючих обмежень на отримання двох і більше спеціа-льностей. Це зокрема стосується положення щодо отримання лише однієї вищої освіти за рахунок бюджетного фінансування. Очевид-но, потрібно переглянути це положення, оскільки сьогодні значна частина громадян Укра-їни на базі вищої освіти отримує додаткові спеціальності. Звичайно, це викликано вироб-ничою необхідністю й відповідає інтересам суспільства. Тому необхідно внести зміни до законодавства в освітянській галузі, які б на-давали можливість хоча б частині громадян отримувати другу вищу освіти державним коштом [10, с 134].
2. Необхідним напрямом розширення конституційного права на освіту мають стати зміни у державній освітній політиці, спрямо-вані на підтримку індивідуальних зусиль громадян щодо підвищення освітнього рівня. У сучасних умовах формується безперервна система освіти та самоосвіти, оскільки інформа-ційна економіка вимагає постійного оновлення знань, навичок та компетенцій людей.
Тому підвищення освітнього рівня є вже не індивідуальною справою кожного громадянина, а однією з найважливіших сфер державної
стратегії забезпечення національної безпеки та конкурентоспроможності. На цій основі фо-–мується відносно новий спектр права на освіту право на використання освітнього простору суспільства як елемент постійної життєдіяль-ності кожної людини [11, с 28].
Указаний аспект права на освіту формується кількома системними процесами, передусім законодавчого характеру. По-перше, це нова політика держави у галузі фінансування та організації системи освіти. Потрібно забезпе-чити наступність кожної ланки, процесуальний (а не одноразовий) характер навчання, проникнення освітніх інститутів у нові сфери життєдіяльності суспільства. Мова йде про створення інституційної інфраструктури не-перервної системи освіти, становлення мережі освітньої діяльності у всіх сферах суспільства за типом формування «павутинних структур», що функціонують на засадах теорії «динаміки поля» і значною мірою забезпечують дію сто-хастичних регуляторів освітньої діяльності.
По-друге, мають бути створені законодавчі гарантії доступності неперервної освіти для кожного громадянина з погляду матеріальних витрат. Держава має взяти на себе основні ви-трати громадян на підтримку свого освітнього рівня. Більше того - має бути розроблена і впроваджена система компенсацій громадянам матеріально-фінансових втрат, пов'язаних з підтримкою необхідного освітнього рівня. Найбільш дієвим механізмом у цій сфері мо-жуть стати державні пільги та субсидії, а також законодавчі нормативи стосовно корпоративних витрат на освіту працівників.
По-третє, це формування системи освіти для дорослих. Система галузевої післядипло-мної освіти у її сьогоднішньому вигляді вже давно віджила свій вік і не відповідає новим освітнім потребам українського суспільства. Необхідно створити розгалужену і структурно єдину систему післядипломної освіти, яка б враховувала неперервність та постійну диверсифікацію освітніх потреб дорослого населення країни - фахівців різних галузей народ-ногосподарської діяльності. Хоча спроби за-початкувати законодавчий процес формуван-ня сучасної системи освіти для дорослих тривають уже кілька років, її правових засад до цього часу не розроблено.
3. Нові аспекти права на освіту формуються у зв'язку зі становленням електронної та
дистанційної освіти. Зокрема право на доступ до освітніх ресурсів Інтернету стає загальноприйнятим у сучасному світі, і розвинені держави витрачають десятки мільярдів дола-рів на забезпечення доступності Інтернет-освіти для своїх громадян, а у низці країн (на-приклад у Японії) існують спеціальні державні програми у цій сфері. Дистанційна освіта з використанням електронних технологій здій-снює переворот в освітній діяльності XXI ст., а створювані в низці країн установи електронної освіти за своєю ефективністю в кілька разів перевершують традиційні освітні закла-ди. Наприклад, п'ятирічна програма пересіч-ного американського університету в центрах електронного навчання освоюється спожива-чами освітніх послуг за рік [12, с 23].
Таким чином, право на електронну освіту в сучасному світі значною мірою визначає інноваційний потенціал освітнього розвитку, і без його забезпечення вже не можна говорити про стан справ у цій сфері громадянських прав і свобод. Для України йдеться передусім про два взаємопов'язаних аспекти формування ін-ституту права на електронну освіту. Перший із них пов'язаний зі становленням матеріальної основи електронної освіти й вирішується у процесі інформатизації навчання та становлен-ня інформаційної економіки, другий - із формуванням так званого «електронного законо-давства». На сьогодні певні успіхи законодавчого характеру визначаються прийняттям за-конів у галузі комунікаційних технологій, електронного урядування, інтелектуальної власності тощо. Електронна освіта поки що залишається не врегульованою з точки зору правових основ свого функціонування та роз-витку. На нашу думку, необхідно розробити спеціальний Закон України «Про електронну освіту», що визначав би як правові основи забезпечення права на електронну освіту, так і державну стратегію у цій сфері.
Таким чином, основні напрями вдоскона-лення конституційно-правового забезпечення права на освіту визначаються загальними тенденціями розвитку українського суспільства. Вони пов'язані з розробленням та прийняттям нової Конституції України, наданням статусу конституційного нормам Закону України «Про освіту», з удосконаленням на цій основі існуючих та прийняттям низки нових законів та підзаконних актів.
Література
1. Агафонов І. В. Становлення національної системи освіти в Україні: 1917-1920 pp. /LB. Агафонов. -О. : Принт Мастер, 2002. - 206 с.
2. Освіта Київщини в цифрах і фактах (2002/2003 навчальний рік) : інформ.-аналіт. зб. - К. : Акцент, 2003. - 112 с.
3. Про затвердження Положення про освітньо-кваліфікаційні рівні (ступеневу освіту) : постанова Кабінету Міністрів України від 20 січ. 1998 р. № 65 // Урядовий кур'єр. - 1998. - 26 лют.
4. Про освіту : закон України від 23 трав. 1991 р. № 1060-ХП // Відомості Верховної Ради УРСР. -1991. -№34. -Ст. 451.
5. Мескон М. Основы менеджмента / Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. ; пер. с англ. - М. : Дело, 1999. - 800 с.
6. Henden J. Education for tomorrow’s world / J. Henden. - L., 1970. - 95 p.
7. Освіта в системі цінностей людського розвитку. - К. : Знання, 2003. - 450 с
8. Вифлеемский А. Б. Чем грозят изменения в финансировании школы / А. Б. Вифлеемский // Управ-ление школой. - 2003. - № 8. - С. 9-16.
9. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление / В. Г. Афанасьев. - М. : Юрид. лит., 1981. - 672 с.
10. Вифлеемский А. Б. Организация работы с внебюджетными средствами образовательных учреждений / А. Б. Вифлеемский // Администратор в системе образования : сб. учеб.-метод. материалов. - Н. Новгород, 1999. -С. 133-144.
11. Администратор образования: управленческая компетентность в современных условиях : сб. материалов науч.-практ. конф. НИРО / [В. М. Соколов (отв. ред. редкол.)]. - Н. Новгород : Нижегород. гума-нитар. центр, 2000. - 241 с.
12. Крячко Т. Деньги идут туда, где есть идеи : Норма и норматив / Т. Крячко // Народное образование. -2002. -№10. -С. 21-24.
Надійшла до редколегії 09.08.2010
< Попередня Наступна >