Підручники Адміністративне право Адміністративне право України АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ ПРАЦІВНИКАМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВИХ ПІДРОЗДІЛІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНГХ СПРАВ М. П. БУКШ,АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ ПРАЦІВНИКАМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВИХ ПІДРОЗДІЛІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНГХ СПРАВ М. П. БУКШ,
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
УДК 351.741 М. П. БУКШ,
проректор по службі Харківського національного університету внутрішніх справ
АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ
ПРАЦІВНИКАМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВИХ ПІДРОЗДІЛІВ
ОРГАНІВ ВНУТРІШНГХ СПРАВ
Особливості правового статусу органів державної влади, які виконують державні функ-ції та завдання і до яких, безперечно, нале-жать органи внутрішніх справ, обумовлюють й особливий характер державно-службових правовідносин громадян, котрі в них прохо-дять службу. Це повною мірою стосується і працівників оперативно-розшукових підрозді-лів органів внутрішніх справ, на яких покла-дено виконання завдань із пошуку і фіксації фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та груп, відповідальність за які передбачена Кримінальним кодексом України (ст. 2 Закону України «Про оперативно-розшукову
Необхідно зазначити, що комплексне дослідження особливостей адміністративно-правового забезпечення проходження служби працівниками оперативно-розшукових під-розділів органів внутрішніх справ раніше не
проводилось. Частково до цих питань зверта-лись такі науковці, як М. І. Ануфрієв, П. П. Андрушко, О. М. Бандурка, В. І. Басков О. Ф. Долженков, К. К. Горяїнов, В. С. Со-чинський, О. Ю. Шумилов, Л. П. Скалозуб, Ю. В. Трунцевський, В. В. Шендрик, А. М. Юр-ченко, що дає підстави зробити висновок про міжгалузевий характер цієї проблематики. Разом із тим, багато питань, пов'язаних із проходженням служби працівниками опера-тивно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ, залишаються дискусійними та не розробленими на науковому рівні, що обу-мовлює актуальність обраної тематики нау-кового пошуку.
Необхідно констатувати, що сьогодні в на-уковій та навчальній літературі основну увагу приділяють лише окремим напрямам (елемен-там, процедурам) проходження служби пра-цівниками оперативно-розшукових підрозді-лів органів внутрішніх справ, те ж саме стосу-ється й відповідного законодавства. Натомість у сфері проходження служби працівниками оперативно-розшукових підрозділів ОВС існують теоретичні, правові та організаційні проблеми, зволікання з вирішенням яких за-вдає значної шкоди кадровому корпусу органів та підрозділів кримінальної міліції. На-самперед це стосується потрапляння до оперативно-розшукових підрозділів осіб без необхідних фізичних, ділових та індивідуально-психологічних якостей, з аморальними чи противоправними інтересами, причиною чого є неефективна система сучасного професійного відбору. Проблемний характер має система оцінювання якості службової діяльності та нормування праці співробітників оперативно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ. Потребує перегляду сучасний стан со-ціально-правового захисту цієї категорії пра-цівників ОВС, який також є невід'ємним еле-ментом проходження служби. Ці та інші про-блеми безпосередньо пов'язані з адміністра-тивно-правовим забезпечення проходження служби працівниками оперативно-розшуко-вих підрозділів органів внутрішніх справ, а також із відсутністю комплексних наукових досліджень у цій сфері.
© Букін М. П., 2009
Метою даної статті є удосконалення адмі-ністративно-правового забезпечення проходження служби працівниками оперативно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ. Для досягнення поставленої мети пла-нується вирішити такі основні завдання: сха-рактеризувати проблемні питання правового регулювання проходження державної служби; визначити критерії віднесення того чи іншого службовця до категорії державних службовців, зокрема й осіб рядового та начальницького складу ОВС; запропонувати критерії кла-сифікації працівників оперативно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ; визна-чити систему елементів проходження служби працівниками оперативно-розшукових під-розділів органів внутрішніх справ; з'ясувати особливості державно-службової діяльності осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС з-поміж інших видів правоохоронної діяльності.
Питання правового регулювання проходження державної служби викликають широ-ку дискусію серед учених різних наук, зокре-ма з теорії права, теорії управління, адмініст-ративного та трудового права, права соціального забезпечення, а також окремих правових наук кримінально-процесуального блоку. Зо-крема це стосується визначення таких понять, як «державний службовець», «посадова осо-ба», «службова особа» тощо. Наприклад, від-сутність чіткого визначення поняття «державний службовець» породжує численні дискусії щодо віднесення того чи іншого службовця до категорії державних. Заповнення цієї прога-лини таким чином призвело до того, що пи-тання про сутність державного службовця вирішується не на законодавчому, як того вима-гає Конституція України (п. 12 ст. 92), тобто виключно законами України, а на рівні підза-конних нормативних актів [3]. Причиною та-кого непорозуміння необхідно визнати і саме поняття державної служби, яке у ст. 1 Закону України «Про державну службу» визначене як «професійна діяльність осіб, які займають по-сади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за ра-хунок державних коштів» [4], відповідно до якого державним службовцем може бути визнано будь-яку особу, що працює в державному органі та одержує заробітну плату за рахунок державних коштів, тобто будь-якого працівника бюджетної сфери (викладача, лі-каря, інженера тощо).
Дискусійним у науковій та навчальній лі-тературі є віднесення до державних службов-
ців і осіб рядового та начальницького складу ОВС, причиною чого, в першу чергу, є нечіт-кість законодавчих положень щодо цього питання. Так, у ст. 16 Закону України «Про мі-ліцію» зазначено, що «особовий склад міліції складається з працівників, що проходять державну службу (курсив наш – М. Б.) в під-розділах міліції, яким відповідно до чинного законодавства присвоєно спеціальні звання міліції» [2].
У ст. 1 проекту Закону України «Про служ-бу в органах внутрішніх справ України» за-значено, що «служба в органах внутрішніх справ є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров'я, віком, освітнім рівнем, діловими, фізичними та мо-ральними якостями громадян України, пов'я-заній із захистом прав і свобод людини, інте-ресів суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань» [5].
Подібне розуміння сутності державної служби в ОВС пропонується у ст. 19 проекту Закону України «Про органи внутрішніх справ», де зазначено, що «особовий склад органів внутрішніх справ України складається з осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України та працівників, які перебувають на державній правоохоронній службі» [6].
Натомість необхідно зробити висновок про те, що особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України, хоча і проходять державну службу, державними службовцями не є, оскільки чинним законодавством не віднесені до відповідних категорій посад державних службовців, у зв'язку з чим їм не присвоюються відповідні ранги державної служби.
Про доцільність віднесення працівників ОВС та інших правоохоронних органів до державних службовців наголошується у деяких програмних та концептуальних документах. Так, у Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810 зазна-чається: «у перспективі до специфічних видів державної служби доцільно віднести військову, дипломатичну, митну та інші види служби у відповідних державних органах оборони, внутрішніх і закордонних справ, безпеки прокуратури, судочинства тощо» [7].
У проекті Концепції реформи адміністра-тивного права наголошується, що «у перспек-тиві, коли поліпшиться соціально-економіч-ний стан держави, зміцняться державні струк-тури, сформується приватний сектор і утвер-
диться місцеве самоврядування, інститут державної служби доцільно поширити на проходження служби у військових органах, органах внутрішніх справ, безпеки, диплома-тичних, митних, прокурорських органах тощо. У більш віддаленій перспективі доцільним є розгляд питання про поширення державної служби на всіх працівників, які отримують заробітну плату з державного бюджету» [8].
Зазначені вище положення загальнодержа-вних програмних та концептуальних актів на-очно ілюструють лише намагання законодавця поширити законодавство про державну службу на працівників правоохоронних орга-нів, зокрема й ОВС, які на цей час державни-ми службовцями не є, хоча відповідно до чинного законодавства проходять державну службу (державну службу особливого харак-теру, державну правоохоронну службу).
Розгляд проблематики адміністративно-правового забезпечення проходження служби працівниками оперативно-розшукових під-розділів ОВС безпосередньо пов'язаний із класифікацією останніх, що стане основою чіткого визначення їх основних та спеціальних завдань, функцій та повноважень. Зокрема, працівників оперативно-розшукових під-розділів органів внутрішніх справ доцільно розподілити на дві групи: 1) осіб рядового та начальницького складу, тобто тих, яким присвоєно спеціальні звання і яких іще прийнято називати атестованими; 2) інших працівників, які не мають спеціальних звань і, як правило виконують допоміжні (забезпечувальні) функ-ції. На перших поширюють такі спеціальні нормативні акти, як: Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України тощо, які регулюють спеціальний порядок відбору, прийому та проходження їх служби. Трудова діяльність другої категорії працівників, а саме не атестованих працівни-ків, регулюється Кодексом законів про працю України.
Працівників оперативно-розшукових під-розділів ОВС можна класифікувати за напря-мом їх службової діяльності, у зв'язку з чим їх можна об'єднати у групи, що протидіють за-гально-кримінальній злочинності; економіч-ній злочинності; незаконному обігу наркоти-ків; злочинам, пов'язаним із торгівлею людьми тощо.
Проте найбільш вдалою й такою, що має практичне значення, є класифікація працівни-ків оперативно-розшукових підрозділів ОВС за характером їх повноважень. Згідно з цим
критерієм ми виділяємо: 1) посадових осіб оперативно-розшукових підрозділів; 2) представників адміністративної влади оперативно-розшукових підрозділів; 3) фахівців (спеціалі-стів) оперативно-розшукових підрозділів; 4) допоміжний (обслуговуючий) персонал оперативно-розшукових підрозділів. Так, по-садовими особами оперативно-розшукових підрозділів, як правило, вважаються керівники та заступники керівників, інші працівники, на яких покладено здійснення організаційно-розпорядчих та адміністративно-господарських функцій. Владний характер посадових повноважень допомагає здійснювати вплив на інших працівників з метою забезпечення ефективності їх діяльності. Посадові особи оперативно-розшукових підрозділів наділені правом учиняти службові дії, які породжують юридичні наслідки для інших осіб, зокрема вони мають право прийому на роботу, засто-сування заходів заохочення або заходів дис-циплінарного примусу. Посадові особи опера-тивно-розшукових підрозділів наділяються владними повноваженнями на підставі норма-тивно-правових актів, які визначають їх зміст. Ці повноваження обумовлені компетенцією певного оперативного органу чи підрозділу. Отже, до посадових осіб оперативно-розшукових підрозділів належать службовці, які керують діяльністю підлеглих їм працівників, а також мають право здійснювати в межах своєї компетенції владні дії, що при-зводять до настання юридичних наслідків.
Велика кількість працівників оперативно-розшукових підрозділів ОВС є представниками адмініст,ативної влади. На відміну від посадових осіб, вони можуть і не мати підлег-лих по службі, натомість наділені державно-владними повноваженнями до осіб не підлеглих їм по службі. Представники адміністративної влади наділені правом застосовувати за-ходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки (проводити операції із захоплення злочинців, припинення злочинів; застосовувати засоби фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю на підставах і в порядку, визначених законодавством тощо).
До фахівців (спеціалістів) оперативно-розшукових підрозділів ОВС належать ті з них, які мають спеціальну освіту і виконують роботу, що вимагає додаткових знань або трудових навичок у певній галузі. їх посади не пов'язані з керівною діяльністю і тягнуть юридичні наслідки лише в окремих випадках. До фахівців (спеціалістів) оперативно-розшу-
кових підрозділів органів внутрішніх справ належать: оператори електронно-обчислю-вальних машин; бухгалтерські працівники; референти, інженери тощо. Як правило, вони проходять службу в підрозділах оперативної служби та оперативно-технічних заходів.
Обслуговуючий персонал оперативно-розшукоеих підрозділів ОВС виконує матеріаль-но-технічні операції, що не тягнуть юридич-них наслідків. Своєю діяльністю вони готу-ють умови для здійснення юридично значу-щих дій. Матеріально-технічні операції, які вони здійснюють, мають допоміжний харак-тер, їх основне призначення - обслуговування самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої влади.
У науковій літературі існують різні погляди на сутність та структурні елементи проходження державної служби. Не вдаючись до їх аналізу, зробимо такі висновки: по-перше, автори пропонують різну кількість елементів проходження служби (від трьох до п'ятнадцяти); по-друге, одні вчені початковим етапом проходження служби вважають професійний відбір (підбір), який є частиною профорієнта-ційної роботи, інші - призначення на посаду; по-третє, існують широке та вузьке розуміння проходження служби, де вузьке розуміння проходження служби полягає у його стадій-ності (прийняття на службу, ротація, звільнення), широке включає й інші елементи, які пов'язані з проходженням служби.
На нашу думку, проходження служби пра-цівниками оперативно-розшукових підрозді-лів ОВС об'єднує правові норми, які регулю-ють такі питання: професійний відбір; поря-док прийняття, переміщення і просування по службі; присвоєння, зниження та позбавлення спеціальних звань; професійна підготовка; атестація; робочий час та час відпочинку; оплата праці; дисципліна праці; виховання персоналу та психологічне забезпечення про-ходження служби; забезпечення безпеки про-фесійної діяльності; порядок і процедура при-пинення служби; соціальне забезпечення пра-цівників ОВС.
Частина з наведених вище елементів проходження служби має так званий послідовно-процедурний характер (прийняття на службу, переміщення по службі, звільнення по служ-бі), а частина - процедурно-змістовний харак-тер (атестація, професійна підготовка, соціальне забезпечення тощо).
Таким чином, виокремлення державно-службової діяльності осіб рядового та началь-
ницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС з-поміж інших видів правоохоронної діяльності дозволяє визначити такі її особливості:
1) державно-службова діяльність осіб ря-дового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС регулюється правовими нормами різних галузей законодавства, визначальне місце серед яких посідають норми адміністративного та кримінально-процесуального права;
2) сферою реалізації даного виду правоохоронної діяльності є органи внутрішніх справ;
3) продуктом державно-службової діяльності осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів, як пра-вило, є розумова праця;
4) державно-службова діяльність осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС реалізується під час виконання таких основних завдань, як: пошук і фіксації фактичних даних про проти-правні діяння окремих осіб та груп, відповідаль-ність за які передбачена Кримінальним кодек-сом України; захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьба із правопорушеннями, запобігання злочинам, їх припинення, роз-криття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів до усунення причин і умов, що сприяють учиненню пра-вопорушень;
5) як правило, даний вид правоохоронної діяльності реалізується у негласний спосіб із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів та методів і лише за наявно-сті однієї із законодавчо визначених підстав для її проведення;
6) необхідним елементом державно-служ-бової діяльності осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС є дотримання вимог присяги та служ-бової дисципліни;
7) результати державно-службової діяль ності осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів ОВС ві- дображаються в оперативно-розшуковій спра- ві та використовуються: як приводи та підста- ви для порушення кримінальної справи або проведення невідкладних слідчих дій; для отримання фактичних даних, які можуть бути доказами у кримінальній справі; для попере дження, припинення і розслідування злочинів, розшуку злочинців та осіб, які безвісти зник- ли; для взаємного інформування підрозділів, уповноважених здійснювати оперативно- розшукову діяльність;
8) державно-службова діяльність осіб рядо- рактер, що, у свою чергу, визначає два напря-
вого та начальницького складу оперативно- ми її адміністративно-правової регламентації; розшукових підрозділів ОВС має як публічно- 9) здійснення такої діяльності передбачає
правовий, так і внутрішньо-організаційний ха- певні обмеження та гарантії.
Література
1. Про опе–ативно-–озшукову діяльність : закон України від 18 лют. 1992 p. // Відомості Верховної Ради України. 1992. № 22. - Ст. 303.
2. Про міліцію : закон України від 20 груд. 1990 р. № 565–XII // Відомості Верховної Ради УРСР. -1991. -№4. -Ст. 20.
3. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.
4. Про державну службу : закон України від 16 груд. 1993 р. № 3723–XII // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.
5. Про службу в о–ганах внутрішніх справ України : проект закону України від 19 трав. 2008 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://www.gska2.rada.gov.ua.
6. Про о–гани внутрішніх справ України : проект закону України від 18 січ. 2008 р. № 1376 [Електрон-ний ресурс]. Режим доступу : http://www.gska2.rada.gov.ua.
7. Про заходи щодо впровадження Концепції адмініст–ативної реформи в Україні : указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810/98 // Урядовий кур'єр. 1998. - № 112.
8. Проект Концепції реформи адміністративного права [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.gska2.rada.gov.ua.
Надійшла до редколегії 23.11.2009 Анотації Визначено критерії класифікації працівників оперативно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ, елементи проходження ними державної служби, а також особливості державно-службової діяльності осіб рядового та начальницького складу оперативно-розшукових підрозділів органів внутрішніх справ.
Определены критерии классификации сотрудников оперативно-розыскных подразделений органов внут-ренних дел, элементы прохождения ими государственной службы, а также особенности государственно-служебной деятельности лиц рядового и начальствующего состава оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел.
In the article determined criteria of classification employees operatively-search subdivisions of organs internal affairs, elements passing by them government service, and also features state-official to activity of persons of ordinary and commanding composition operatively-search subdivisions of organs internal affairs.
< Попередня Наступна >