Радник

---

УДК 342(477) П. О. УГРОВЕЦЬКИЙ,

здобувач Харківського національного університету внутрішніх справ

ЮРИДИЧНА ПРИРОДА АДМІНІСТРАТИВНИХ АКТІВ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Досліджено юридичну природу адміністративних актів органів публічної адміністрації. Приділено увагу використанню термінів «адміністративний акт» та «органи публічної адмі-ністрації» в адміністративному праві.

УГРОВЕЦКИЙ П. О. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Исследована юридическая природа административных актов органов публичной админи-страции. Уделено внимание использованию терминов «админист

...

ративный акт» и «органы публичной администрации» в административном праве.

UGROVETSKIY P. LEGAL NATURE OF PUBLIC ADMINISTRATION AGENCIES’ ADMINISTRATIVE ACTS

Legal nature of public administration agencies’ administrative acts is researched. Attention is paid to the usage of terms «administrative act» and «public administration agencies» in administrative law.

Підвищення ефективності зовнішньоадміні- стративному  процесі  (О. В. Кузьменко),  або

стративної та внутрішньоорганізаційної діяль- процедур прийняття та припинення дії адміні-

ності органів публічної адміністрації безпосе- стративними актами (В. П. Тимощук [8]).

редньо залежить від наукового забезпечення Отже, у зв'язку з існуванням різних позицій

процесу підготовки та прийняття адміністра- учених з приводу сутності актів, провадження

тивних    актів.    Дослідження    проблематики щодо розробки, прийняття та втрати чинності

юридичної  природи  адміністративних  актів яких існують в адміністративному праві, необ-

органів публічної адміністрації має забезпе- хідно  виробити  єдиний  термін  щодо  актів.

чуватися синтезом міждисциплінарних наук, Адже саме щодо визначення цих актів і виник -

методологічною  основою якого  є комплекс ли певні розбіжності в науковому доробку - як

наукових підходів  до  побудови  ефективної «правових»,   «нормативних»,   «адміністратив-

процедури підготовки та прийняття адмініст- них» чи «управлінських рішень». Крім того,

ративних актів. останнім часом дедалі більшої популярності, в

Слід зазначити, що в доктрині адміністра- тому числі серед академічних фахівців, набу- тив ного права достатньо опрацьованим є пи- ває теорія публічної адміністрації, і у зв'язку з тання процесуального порядку провадження цим актуальним є дослідження саме юридич- щодо прийняття нормативних актів управлін- ної природи адміністративних актів органів ня.   Даній  проблематиці  приділено  увагу  в публічної адміністрації.

працях В. Б. Авер'янова, Н. В. Александрової Тому мета роботи полягає в дослідженні

[1, с 285-288; 2, с. 137-175], О. М. Бандурки, понять  «органи публічної адміністрації» та

М. М. Тищенка [3], Ю. О. Дмитрієва, І. О. По- «адміністративний      акт»      з      подальшим

лянського,   Є. В. Трофімова [4,   с 321-322], з'ясуванням юридичної природи адміністра-

Ю. М. Козлова [5, с 186-187], Л.Л.Попова, тивних актів органів публічної адміністрації.

Ю. І. Мігачова, С. В. Тихомирова [6, с. 285-294], Розуміння змісту та сутності поняття «пу-

О. В. Кузьменко [7, с 218-228] тощо. блічна   адміністрація»   набуває   особливого

Разом із тим більшість учених аналізували значення у зв'язку з необхідністю вдоскона-

питання розроблення і прийняття управлінсь- лення   діяльності   органів   публічної   влади,

ких рішень. Лише останнім часом у науці ад- приведення їх діяльності у відповідність до

міністративного права науковий пошук здійс- Копенгагенських критеріїв, налагодження які-

нювався   у   напрямку   формування   процесу сно нового рівня співробітництва з країнами-

опрацювання,   набуття   чинності   правовими членами Європейського Союзу у пріоритет-

актами управління (В. Б. Авер'янов), або ви- них напрямках суспільного життя та, врешті -

ділення нормотворчого провадження в адміні- решт, набуття Україною повноправного член-

© Угровецький П. О., 2010

ства в ЄС. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологі-чне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації.

Слід наголосити, що аналіз окремих нор­мативно-правових актів ЄС дозволяє зробити висновок, що в європейському праві існує два визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та у широкому сенсі. У вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розу-міють «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічну службу» [9]. Крім того, у вузь­кому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміють систему органів публічної влади, які здійснюють свої завдання у сфері функці-онування держави виключно в інтересах сус-пільства. У широкому сенсі в європейському праві до публічної адміністрації, крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [10]. Водночас, як за-значається у Резолюції щодо публічної (дер­жавної) відповідальності [11], під публічною владою (або органами публічної влади), слід розуміти будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів. Таким чином, вважаємо, що в широ-кому сенсі до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, органів, що викону-ють делеговані їм органами публічної влади функції, належать незалежні публічні підпри-ємства та будь-які фізичні особи під час вико-нання ними повноважень офіційних органів.

Підтвердженням існування тлумачення те-рміна «публічна адміністрація» в широкому та у вузькому сенсі постають також праці єв-ропейських вчених, які під поняттям «публіч-на адміністрація» розуміють: сукупність ор­ганів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції; адміністративну діяль-ність, яка здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства; сферу управління публічним сектором з боку тієї ж публічної адміністрації [12, с 41-45].

Таке розуміння природи адміністративної влади й адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших публічних інституцій дає можли-вість також чітко розмежовувати політику й

адміністрування.

Варто відзначити, що поняття публічної адміністрації не є новиною для України. На сьогодні в нормативно-правових актах Украї­ни та у працях окремих науковців уже засто­совується поняття «публічна адміністрація», але, на жаль, у вітчизняній науці остаточно не сформовано єдиного підходу щодо визначен­ня даної категорії.

На думку В. Б. Авер'янова, управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настіль­ки визначальним. З огляду на це учений про-понує виділяти новий суб'єкт - «публічну ад­міністрацію» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого само­врядування, підпорядкованих політичній вла-ді, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські фун­кції [13, с 117]. Навіть на рівні співвідношен­ня понять «управління», «регулювання» й «адміністрація», а також «державне» і «публіч­не» помітна їх принципова відмінність. На думку В. Б. Авер'янова, щодо більшості су-спільних явищ та відносин здійснюється ре-гулювання, а не управління. Тому для адміні-стративного права поняття «державне управ­ління» як методологічна основа не лише не відповідає сучасному стану суспільного роз­витку в ідеологічному плані, а й є недостатнім для змістового наповнення.

На підставі вивчення практики західно­європейських країн та національного досвіду вважаємо, що ці два поняття «державне управління» та «місцеве самоврядування» не-обхідно розглядати як одне ціле, оскільки з метою найбільш ефективного здійснення державного управління та місцевого самовря­дування необхідні спільні та узгоджені зусил­ля усіх зацікавлених сторін, тобто органів ви-конавчої влади та органів місцевого самовря­дування, спрямовані на досягнення чітко ви­значеного та погодженого результату. Таким чином, вважаємо, що органи виконавчої вла-ди, які здійснюють виконавчо-розпорядчу ді­яльність, та органи місцевого самоврядуван­ня, які розв'язують значну частину місцевих справ, управляють ними в інтересах суспільс­тва та формуються навколо органів виконав­чої влади, необхідно розглядати як одне ціле, тобто як систему публічної влади, яка здійс-нює адміністративно-управлінські функції, а основні складові частини такої системи допо-

внюють одна одну та взаємодіють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інте-ресів суспільства.

Слід звернути увагу, що одними з пріори-тетних завдань адміністративної реформи в Україні було визначено формування ефектив­ної організації виконавчої влади; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонуван-ня виконавчої влади і місцевого самовряду-вання як діяльності щодо забезпечення реалі-зації прав і свобод громадян, надання держав­них та громадських послуг.

Враховуючи той факт, що до публічної адмі-ністрації передусім належать органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, можна зро-бити висновок, що одним із першочергових за-вдань адміністративної реформи є реформуван-ня публічної адміністрації в Україні.

Таким чином, повертаючись до визначення поняття «публічна адміністрація», вважаємо за можливе з урахуванням європейського до­свіду та теоретичних напрацювань науковців-адміністративістів навести узагальнене визна-чення зазначеного поняття. Так, публічна ад-міністрація - це система органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підпри-ємства, установи та організації у випадку де­легування ним органами виконавчої влади та місцевого самоврядування частини своїх пов­новажень та будь-які інші суб'єкти, що здійс-нюють публічно-управлінські функції, сукуп-ність організаційних дій та заходів, які вико-нуються ними у певних рамках, визначених законом, з метою задоволення публічного ін­тересу та надійного забезпечення прав й сво-бод людини і громадянина.

Доволі непростим завданням залишається визначення поняття «адміністративний акт». Це питання потрібно розглядати виходячи з напрацювань представників загальної теорії права і їх підходів до визначення категорій «акт» та «правовий акт». Зокрема С. С. Алек-сеев запропонував розуміти правовий акт як: дію (поведінку), як правило правомірну, тобто юридичний факт, який є підставою для певних правових наслідків; результат правомірної дії, тобто юридично значущий, змістовний еле­мент правової системи (юридична норма, ін-дивідуальний припис, акт «автономного» ре­гулювання), який увійшов до правової матерії внаслідок правотворчої, владної індивідуаль­но-правової      чи      автономної      діяльності

суб'єктів; юридичний документ, тобто зовні-шнє словесно-документально оформлене ви­раження волі, яке закріплює правомірну пове-дінку та її результат [14, с 13].

Ці підходи вказують на багатогранність ка-тегорій «акт» та «правовий акт». У свою чергу, Р. Ф. Васильєв визначив правові акти управ-ління як вольові владні дії державних органів та деяких інших суб'єктів, здійснювані на ос-нові та на виконання законів у процесі реаліза-ції функцій державного управління і спрямо­вані на виникнення, зміну та припинення пра-вових норм або на виникнення, зміну чи при-пинення конкретних правовідносин. Ці дії мо­жуть виражатися у формі усних велінь, звер­нень тощо, і в установлених законом випадках фіксуються в документальній формі [15, с 17]. Отже, Р. Ф. Васильєв первинним у розумінні природи правового акту управління вважає вольова дія.

Розуміння акту як дії (вольової дії, волеви-явлення) є домінуючим і у вітчизняному адмі-ністративному праві. Стверджується, зокрема, що не можна здійснювати управління, не дію-чи [16, с 225]. При цьому змістове наванта-ження акту як дії аж ніяк не заперечує того, що правовий акт може мати і якість (форму) доку-мента. Більше того, найчастіше саме в докуме-нтальній формі знаходить своє вираження во­левиявлення органів публічної адміністрації.

В. Б. Авер'янов у своїй праці узагальнює існуючі підходи до сутності та змісту поняття «правовий акт управління»: 1) важлива форма управлінської діяльності; 2) управлінське рі-шення (при цьому термін «рішення» має уні-версальний характер і встановлює необхід-ність виконання конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення); 3) правові акти, і в такому разі до них можна віднести й акти, що приймаються органами законодавчої влади, місцевого самоврядуван-ня, судом, прокуратурою; 4) дії (або волеви-явлення), оскільки вони можуть розглядатись як виконання певних дій правовстановлюючо-го або правозастосовного характеру у сфері державного управління; 5) приписи, оскільки реальним змістом правових актів управління є правовстановлюючі та правозастосовні при-писи; 6) різновид документів (юридичних, службових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє документальне оформ­лення [1, с 285-288; 2, с. 139].

Критично аналізуючи існуючі наукові під-

ходи щодо визначення сутності і змісту право­вого акту управління, В. Б. Авер'янов надає власне визначення відповідного поняття. Пра-вовим актом управління учений називає форму управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому по­рядку з дотриманням встановленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. При цьому уточнюється, що формою управлін-ської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. В. Б. Авер'янов під-креслює тезу про те, що головна роль у цьому визначенні належить процесу здійснення влад-ного волевиявлення [2, с 144]. Такий підхід щодо визначення поняття правового акту управління, безумовно, надає можливість ви-ділити такі його основні риси, як односторон-ність, формальна визначеність, управлінський зміст.

В. Б. Авер'янов опрацьовує існуючі науко­ві погляди щодо специфічних ознак правових актів управління, наявність яких дозволяє до-вести приналежність правових актів до актів управління: під законність; загальнообов'яз-ковість (авторитарність); компетентність; од-носторонність волевиявлення; належна офор-мленість; упорядкувальний вплив на суспільні відносини; визначеність в ієрархії правових актів управління [2, с 140-143]. В. Б. Авер'я-нов, посилаючись на Ю. О. Тихомирова, за-значає, що юридичне значення актів управ­ління виявляється в їх організуючому впливі на суспільні відносини та в безпосередніх юридичних наслідках. Юридичні наслідки можуть бути такими: а) акт встановлює або змінює правило поведінки, що є загальним і не містить вказівок щодо конкретних осіб; б) акт покладає конкретні обов'язки та суб'єктів чи надає їм певні права; в) індивіду-алізований акт слугує юридичним фактом, як-що законодавство пов'язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідно-син у сфері виконавчої влади; г) індивідуалі-зований акт може мати юрисдикційний (пра-воохоронний) характер, тобто може містити правову оцінку тих чи інших фактів, розв'язання спорів про право чи застос–вання встановленої законом санкції [2, с 140143].

Наведені вище положення про юридичні наслідки правових актів управління відтво-рюють їх правову природу, однак не дозволя-ють розмежувати акти управління, які адресо-вані невизначеному колу суб'єктів і застосо­вуються неодноразово, і ті акти, адресат при-писів у яких індивідуально визначений.

Підсумовуючи вищевказані теоретико-ме-тодологічні положення щодо визначення сут­ності та особливостей правових актів управ­ління, можна зазначити, що В. Б. Авер'янов підкреслював їх зв'язок із управлінням як дія­льністю органів виконавчої влади.

Вищевказаній концепції не суперечить підхід до визначення сутності правового акту управління Л. Л. Поповим, Ю. І. Мігачовим, С. В. Тихомировим. Правовим актом управ­ління вони називають засноване на законо­давстві однобічне юридично владне рішення суб'єкта державного управління, видане в межах його компетенції, яке регулює суспіль­ні відносини у сфері державного управління або спрямоване на виникнення, зміну або припинення конкретних адміністративно-правових відносин [6, с 86].

О. М. Бандурка та М. М. Тищенко говорять про існування нормативних актів управління як актів нормативно-правового характеру, якими встановлюються відповідні правила належної або можливої поведінки у сфері державного управління, розраховані на неод-норазове застосування, а також мають типо-вий, модельний характер. Рисами норматив­них актів управління названі: а) деталізація та конкретизація положень законодавчих актів, що прямо чи побічно стосуються сфери адмі­ністративно-правового регулювання; б) ви-значення типових правил поведінки у сфері державного управління; в) регламентація та уточнення порядку та особливостей взаємодії між учасниками управлінських відносин, уто-чнення їх організаційно-правовий статус; г) ершорядне значення для належного регу­лювання багатоманітної адміністративно-процесуальної діяльності, здійснюваної вико­навчими органами держави [3, с 120-121].

Порівняння положень щодо сутності норма-тивних актів управління та правових актів управління, а також їх рис, виділених В. Б. Авер'яновим та О. М. Бандуркою й М. М. Тищенком свідчить про відсутність су-перечностей та сутнісну тотожність. Разом із тим, зазначені положення потребують онов-

лення, зважаючи на новації розвитку доктри- адміністративної влади.  Також необхідно за-

ни адміністративного права. уважити,  що  окремі  адміністративні повнова-

До   новацій   доктрини   адміністративного ження можуть отримувати не лише органи пуб-

права можна віднести монографію В. П. Ти- лічної адміністрації, але й інші суб'єкти: підпри-

мощука, присвячену адміністративним актам. ємства, установи, організації тощо [8, с 24-25]. Учений визначає поняття адміністративного Третьою ознакою адміністративних актів є

акта як волевиявлення адміністративного ор- прямий вплив на приватних осіб, тобто зов-

гану щодо вирішення адміністративної спра- нішня дія адміністративного акта. Акцент на

ви, спрямоване на виникнення, зміну чи при- зовнішній дії адміністративного акта дозволяє

пинення прав та обов'язків конкретних фізич- відмежовувати   такі   акти   від    внутрішньо

них або юридичних осіб.  Адміністративним спрямованих актів, наприклад щодо вирішен-

актом, підкреслює В. П. Тимощук, завершуєть- ня організаційних питань всередині адмініст-

ся розгляд і вирішення справи по суті. До ви- ративного органу.

значальних ознак адміністративного акта від- Як підсумок, слід зазначити, що адмініст-

несено його прийняття адміністративною вла- ративні акти органів публічної адміністрації

дою (адміністративним органом), індивідуаль- прийняті у межах Конституції України та за-

ність (конкретність) та зовнішня дія [8, с 33]. конів України, є обов'язковими до виконання

З викладених вище позицій щодо розумій- всіма суб'єктами - органами, підприємствами,

ня поняття «адміністративний акт» слід виве- установами, організаціями, а також громадя-

сти  ключові  ознаки  адміністративних актів нами в межах території, на яку поширюється

органів публічної адміністрації. юрисдикція відповідного органу. Такі адміні-

По-перше, це індивідуальність адміністра- стративні акти є основною юридичною (адмі-

тивних актів органів публічної адміністрації. ністративно-правовою) формою реалізації за-

Такі акти стосуються конкретних осіб та їх вдань та функцій цих органів. Шляхом видан-

відносин, їх головною рисою є конкретність, ня адміністративного акта органи публічної

зокрема: а) чітке формулювання конкретних адміністрації вирішують те чи інше питання

юридичних волевиявлень суб'єктами адмініс- (загальне чи  індивідуальне),  що  виникає у

тративного   права,   які   видають   такі   акти; процесі їх діяльності, в інтересах реалізації

б) розв'язання за їх допомогою конкретних, а завдань та функцій певних суб'єктів. Адмініс- саме індивідуальних, справ або питань, що тративні акти, прийняті органами публічної виникають у сфері державного управління; адміністрації,   створюють   юридичну  основу

в)  чітка визначеність адресата - конкретної для виникнення, зміни або припинення адмі- особи або осіб; г) виникнення конкретних ад- ністративно-правових відносин, або є юриди- міністративно-правових відносин, обумовле- чним фактом, що безпосередньо створює них цими актами [17, с 151]. умови для виникнення, зміни або припинення

По-друге, це акт адміністративного органу, певних правових відносин. тобто суб'єкта, уповноваженого на здійснення

Література

1. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т. 1. Загальна частина / [редкол. В. Б. Авер'янов (голова)]. - К. : Юрид. думка, 2007. - 592 с

2. Державне –правління:  проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [за заг. ред. В. Б. Авер'янова].    К. : Факт, 2003. - 384 с

3. Бандурка О. М. Адміністративний процес : підручник / О. М. Бандурка, М. М. Тищенко. - К. : Літе-ра ЛТД, 2001. - 336 с

4. Дмитриев   Ю. А.   Админист–ативное   право :   учебник  /   Ю. А. Дмитриев,   И. А. Полянский, Е. В. Трофимов. - М. : Эксмо, 2009.    928 с.

5. Козлов Ю. М. Административное право : учебник / Ю. М. Козлов. - [2-е изд., перераб. и доп.]. - М. : Юристъ, 2004. - 318 с.

6. Административное право России : –чебник/ [Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров]. - [2-е изд., перераб. и доп.]. - М. : Проспект, 2009.    752 с.

7. Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу : монографія / О. В. Кузьменко. - К. : Атіка, 2005. - 352 с.

8. Тимощук В. П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії : монографія / В. П. Тимощук. - К. : Конус-Ю, 2010. - 296 с.

9. Гнидюк Н. Визначення поняття публічної адміністрації в ACQUIS COMMUNAUTAIRE / Н. Гнидюк // Законодавство України : наук.-практ. комент. - 2006. -№ 10. - С. 74-77.

10. Комашко М. В. Деякі проблемні питання делегування повноважень у сфері здійснення місцевого самоврядування / М. В. Комашко // Держава та регіони. - 2001. - № 2. - С. 27-31.

11. Recommendation No. R(84) 15 relating to public liability [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.coe.int.

12. Пухтецька А. «Європейський адміністративний простір» як новела української адміністративно-правової на–ки: понятійно-термінологічна характеристика / А. Пухтецька // Юридична Україна. – 2006. -№ 8. - С. 41   45.

13. Авер'янов В. Реформування українського адміністративного п–ава: ґрунтовний привід для теоре-тичної дискусії / В. Авер'янов // Право України. - 2003. - № 5. - С. 117119.

14. Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. Т. 1 / С. С. Алексеев. - М. : Юрид. лит., 1981. - 361 с.

15. Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления / Р. Ф. Васильев. - М. : Изд-во МГУ, 1970. - 108 с.

16. Колпаков В. К Адміністративне право України : підручник / В. К Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

17. Александрова Н. В. Класифікація правових актів управління / Н. В. Александрова // Державне управління : проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003. - С. 147-160.

Надійшла до редколегії 27.08.2010

< Попередня   Наступна >