Радник

---

А. М. ШУЛЬГА,

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА НЕЦІЛЬОВЕ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ

Основним Законом держави проголо­шено, що забезпечення екологічної безпе­ки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження ге­нофонду Українського народу є обов’язком держави. Держава в особі спе­ціально уповноважених органів та служ­бових осіб має низку заходів для вико­нання своїх зобов’язань. До таких заходів належать організаційні, економічні, сані­тарно-гігієнічні, техніко-біологічні тощо. Важливу роль в цій системі відіграють правові заходи. Вони містять прийняття та подальше застосування нормативно-правових актів, якими регламентується порядок використання природних ресур­сів, а також встановлюється та реалізується юридична відповідальність за завдання шкоди довкіллю через порушення відпо­відних приписів.

Довкілля складається з природних ре­сурсів, ландшафтів, різноманітних еколо­гічних систем тощо. Об’єкти довкілля пе­ребувають у постійній взаємодії, – тому стан всього довкілля залежить від стану його окремих складових. Для людини найважливішим об’єктом довкілля є зем­ля. Вона є першоджерелом усіх багатств суспільства, базою розміщення виробни­чих сил і поселень людини. Земля завжди була і залишається об’єктом жорстокої боротьби.

Окремі аспекти кримінально-правової охорони природних ресурсів, зокрема зе­млі, розглядалися В. І. Андрей

цевим, Ю. С. Богом’яковим, М. М. Бринчуком, Т. Д. Бушуєвою, В. П. Владимировим, С. Б. Гавришем, П. С. Дагелем, О. Дубо­вик, Є. Н. Жевлаковим, О. С. Колбасовим, С.    М.    Кравченко,    У.    Я.    Крастиньшем, Ю. М. Ляпуновим, В. Л. Мунтяном, П. С. Матишевським, В. О. Навроцьким, В. В. Петровою, Л. Ф. Повеліціною, Б. Г. Розовським, Н. Тітовою, Ю. С. Шемшученком, Н. Г. Шимбаревою, М. В. Шульгою та іншими фахівцями з кримінального, адміністративного, еколо­гічного права.

Земля в Україні визнана основним на­ціональним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Це кон­ституційне положення знайшло своє відо­браження у          багатьох нормативно-правових документах, в тому числі і нор­мах Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП) та Кри­мінального кодексу України (далі – КК України).

Під охороною землі закон розуміє сис­тему правових, організаційних, економіч­них та інших заходів, спрямованих на ра­ціональне використання земель, запобіган­ня необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, за­хист від шкідливого антропогенного впли­ву, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоо­хоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 162 Земельного Кодексу (далі – ЗК України)). Тобто охорона землі полягає у забезпеченні належного стану землі, який характеризується безпечністю для людини та навколишнього природного середови­ща, а також використання земель за своїм цільовим призначенням.

Земля виконує різноманітні функції. До таких функцій, наприклад, можна віднес­ти екологічну, економічну, соціально-політичну тощо.  Усі  ці  функції  пов’язані між собою. Наявність таких функцій по­яснюється специфікою землі як об’єкта правовідносин. Земля, по-перше, – самос­тійний об’єкт природи, який органічно пов’язаний з іншими об’єктами природи (атмосферним повітрям, водними об’єктами, надрами, тваринним, рослин­ним світом тощо). По-друге, земля висту­пає основним засобом виробництва у сільському господарстві. По-третє, земля є просторовою базою для розміщення жи­тла, промисловості, транспортних комуні­кацій в державі тощо.

Чинним земельним законодавством пе­редбачено, що до земель України нале­жать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об’єктами, які з огляду на основне цільове призначення класифікуються за категорі­ями. Відповідно до ч. 1 ст. 19 ЗК України землі за основним цільовим призначенням поділяються на:

а) землі сільськогосподарського приз­начення;

б) землі житлової та громадської забу­дови;

в) землі природно-заповідного та іншо­го природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призна­чення;

е) землі лісового фонду; є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

При цьому, відповідно до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» [1], під цільо­вим призначенням земельної ділянки ро­зуміється її використання за призначен­ням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законо­давством порядку.

Одним із завдань класифікації земель за категоріями є забезпечення задоволен­ня різноманітних суспільних, економічних та інших потреб. Різні категорії земель відрізняються одна від одної своїм приро­дним станом та правовим режимом. Зміна цільового призначення тієї чи іншої земе­льної ділянки можлива при дотриманні встановленого земельним законодавством порядку. Порушення такого порядку свід­чить про протиправність та суспільну не­безпечність даних діянь.

Земельні ділянки в межах однієї кате­горії земель можуть використовуватися за різним призначенням. Так, наприклад, зе­мельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть використовуватися для ведення особистого селянського гос­подарства, садівництва, городництва, сі­нокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського вироб­ництва, для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства, підсобного сіль­ського господарства. Таким чином, у ме­жах однієї категорії земель існує різниця у правовому режимі використання земель­них ділянок.

Віднесення земель до тієї чи іншої кате­горії, відповідно до положень ст. 20 ЗК України, здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місце­вого самоврядування згідно з їх повнова­женнями. За основу класифікації беруться дані земельного кадастру та обліку. Право­мірна зміна цільового призначення земель­ної ділянки провадиться органами держав­ної влади та органами місцевого самовря­дування, які приймають рішення про пере­дачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують відповідні проекти землеустрою або приймають рішення про ство­рення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Цільове призначення конкретної земель­ної ділянки, яка надається громадянам чи юридичним особам у власність чи постійне користування, фіксується в державному ак­ті на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земель­ною ділянкою. Також цільове призначення земельної ділянки, яка передається в орен­ду, відповідно до ст. 15 Закону України «Про оренду землі» [2], визначається у до­говорі оренди земельної ділянки, що є істотною умовою такого договору.

Використання земель є однією з умов здійснення будь-якої господарської чи іншої діяльності. Разом з тим аналіз прак­тики такого використання свідчить про наявність значної кількості порушень норм земельного законодавства. За мате­ріалами прокурорських перевірок, най­більш поширеними правопорушеннями у сфері земельних відносин є прийняття не­законних рішень щодо виділення земель, самовільне зайняття земельних ділянок, їх забруднення або псування, неправомірне та нецільове їх використання [3, с. 64]. Серед порушень земельного законодавст­ва, за вчинення яких ст. 211 ЗК України передбачається юридична відповідаль­ність, окреме місце посідає невиконання вимог щодо використання земель за ці­льовим призначенням. За даними проку­рорських перевірок, останнє правопору­шення набуло на сьогодні загрозливого поширення.

Дії, пов’язані з раціональним викорис­танням земель, до яких входить і викорис­тання земель за їх цільовим призначен­ням, регламентуються, насамперед, Земе­льним кодексом України, законами Укра­їни «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р., «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р., «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р. (у редакції Закону від 2 жовтня 2003 р.), а також постановами Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 502 «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які пере­бувають у власності громадян або юриди­чних осіб», від 26 травня 2004 р. № 677, «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». Разом з тим деякі пи­тання не врегульовані поточним законо­давством.

З усіх категорій земель найбільш цінни­ми є землі сільськогосподарського призна­чення. Це обумовлено, насамперед, їх важ­ливістю для держави, суспільства та люди­ни. Земля як основний засіб виробництва у сільському господарстві повинна мати від­повідні   якісні   екологічні   показники.   Землі сільськогосподарського призначення є уні­кальним природним ресурсом, основою економічного розвитку держави та матеріа­льного добробуту народу України.

В Україні сконцентровано близько 25 % потенційно найродючіших ґрунтів. Землі сільськогосподарського призначен­ня виступають провідною категорією зе­мель земельного фонду України. Із 60,3 млн га земельної території держави 41,84 млн га, або 69,3 % території станов­лять саме сільськогосподарські угіддя [4, с. 45]. У зв’язку з цим існує необхідність законодавчого встановлення особливого правого статусу земель сільськогосподарсь­кого призначення та найбільш суворого виду юридичної відповідальності за по­рушення такого статусу. Слід зазначити, що в науці має місце полеміка щодо виді­лення принципів пріоритету сільськогос­подарського використання земель в Україні [4, с. 45–49].

Відповідно до ст. 22 ЗК України право­вим (юридичним) критерієм віднесення земельних ділянок до земель сільськогос­подарського призначення є: а) передача земель у власність чи користування гро­мадянам або юридичним особам для ви­робництва сільськогосподарської продук­ції, здійснення сільськогосподарської нау­ково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної інфраструктури; б) призначення земель для цілей виробни­цтва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науко­во-дослідної та навчальної діяльності, ро­зміщення відповідної виробничої інфра­структури. Також земельні ділянки мо­жуть набувати статус земель сільськогос­подарського призначення через їх переве­дення із земель запасу.

Землі сільськогосподарського призна­чення складаються як із сільськогоспо­дарських, так і несільськогосподарських угідь. До сільськогосподарських угідь на­лежать земельні ділянки, які використо­вуються у сільськогосподарському вироб­ництві: а) рілля, тобто землі, які регулярно розорюються з метою створення агротех­нічних     умов    для     вирощування     на    них сільськогосподарських культур; б) сільсь­когосподарські угіддя, на яких вирощуються плодові насадження деревного або кущового типу, що плодоносять протягом тривалого часу; в) сіножаті сільськогосподарські угіддя, на яких ви­рощується трав’яниста рослинність, що використовується для відгодівлі тварин; г) пасовища сільськогосподарські угіддя, на яких вирощується трав’яниста рослин­ність, що використовується для випасу худоби; д) перелоги сільськогосподарські угіддя – рілля, що тимчасово виведена з активного сільськогосподарського обробіт­ку з метою природного відновлення ро­дючості ґрунтів. До земель сільськогоспо­дарського призначення також відносяться земельні ділянки, які тісно пов’язані з ве­денням сільськогосподарського виробництва, використовуються просторовий базис для розміщення об’єктів, технологі­чно пов’язаних з сільськім господарством. До таких земель належать, наприклад, го­сподарські шляхи і перегони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісового фонду, землі під господарськими будівля­ми і дворами, землі тимчасової консерва­ції тощо, а також деградовані землі, які тимчасово виведені з активного сільсько­господарського обробітку з метою вико­нання комплексу заходів щодо штучного відновлення родючості ґрунтів.

Землі сільськогосподарського призна­чення характеризуються певними власти­вими лише для них ознаками. Такі землі являють собою природний об’єкт, не створений працею людини, а отже, вони мають не тільки економічну, а ще й еко­логічну цінність; такі землі мають сталий кількісний вимір, їх площі не можуть бути штучно збільшені (але можуть бути зменшені в результаті нераціонального їх ви­користання); такі землі виконують унікаль­ну і незамінну функцію основного засобу виробництва продукції рослинництва і тваринництва; такі землі дають прямий прибуток внаслідок їх використання; такі землі перебувають у постійному тісному взаємозв’язку       з        іншими        природними об’єктами (атмосферним повітрям, вода­ми, надрами, лісами, тваринами тощо); такі землі не мають балансової грошової вартості, а їх природна економічна та еко­логічна цінність визначається за спеціаль­ною методикою; порушення вимог земель­ного та екологічного законодавства щодо таких земель тягне настання юридичної відповідальності. Тому логічним вбачаєть­ся посилення юридичної відповідальності за нецільове використання саме земель сільськогосподарського призначення.

Одним з важливих чинників захисту землі від негативного впливу з боку лю­дини вважається встановлення юридичної відповідальності за діяння, якими завда­ється шкода землі. Юридична відповідаль­ність, що встановлюється за земельні пра­вопорушення разом з іншими заходами, наприклад, попередження земельних пра­вопорушень, їх відвернення, відновлення нормального стану земель тощо, має єди­ну спрямованість – протидія зазначеним правопорушенням. Одним із найбільш су­ворих видів юридичної відповідальності є кримінальна відповідальність. Криміналь­на відповідальність встановлюється за вчинення особою суспільно небезпечного діяння, яке містить склад злочину, перед­ баченого чинним КК України. Тобто єди­ною юридичною підставою настання кри­мінальної відповідальності є наявність у суспільно небезпечному діянні особи складу злочину (об’єкта (предмета), об’єктивної сторони, суб’єкта і суб’єктивної сторони).

Лише кримінальна відповідальність пе­редбачає такий юридично значущій наслі­док для особи, визнаної судом винною у вчиненні злочину, як судимість. Наявність судимості обмежує особу у реалізації сво­їх прав та свобод. Тому криміналізація того чи іншого діяння означає відповідну соціально-правову оцінку його з боку за­конодавця.

Література

1. Про землеустрій : Закон України від 22 трав. 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 36. – Ст. 282.

2. Про оренду землі : Закон України від 6 жовт. 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 46. – Ст. 280.

3. Синецька О. Щодо цільового призначення земельних ділянок / О. Синецька // Вісник про­куратури. – № 12 (78). – 2007. – С. 63–68.

4. Кулинич П. Принцип пріоритету сільськогосподарського використання земель в земель­ному праві України / П. Кулинич // Право України. – 2004. – № 8. – С. 45–49.

5. Кодекс Украины  об  административных  правонарушениях  :  науч.-практ. комментарий. – [5-е изд.]. – Х. : Одиссей, 2004. – С. 154.

Стаття присвячена проблемі забезпечення захисту земель від нецільового використання правовими (юридичними) засобами. Розкривається порядок правомірного використан­ня земель, вказано на важливість правової охорони земель сільськогосподарського при­значення, а також запропоновано посилити юридичну відповідальність за дане право­порушення шляхом встановлення кримінальної відповідальності.

< Попередня   Наступна >