Радник

---

ЛЕОНОВА О.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ НАДРОКОРИСТУВАННЯ

Стаття присвячена характеристиці основних елементів відносин надрокористування. Розглядаються особливості правового регулювання відносин, що виникають між державними органами та надрокористувачами з приводу використання надр.

Ключові слова: надрокористування, адміністративно-правові відносини.

Природні економічні ресурси є основою економічного розвитку цивілізації. Розподіл корисних копалин у світі та в окремих країнах дуже нерівномірний, і через значні поклади деяких видів копалин і гострий дефіцит інших усі держави світу є залежними одна від одної. Національна безпека та економічне благополуччя будь-якої країни багато в чому залежить від її спроможності зменшити залежність від зовнішніх мінеральних джерел і забезпечити свою економіку необхідними видами мінеральної сировини.

Становлення України як незалежної правової держави потребує реалізації потенціалу всіх джерел збагачення національної економіки. Одним із головних елементів державного багатства є наявні на території України надра, що містять мінерально-сировинні ресурси. На сьогодні в Україні виявлено понад 200 видів корисних копалин, за якими відкрито майже 20 000 родовищ, з яких 7667 родовищ 94 видів мають промислове значення і враховуються Державним балансом запасів [8]. Україна за своїм мінерально-сировинним потенціалом увійшла до числа провідних

мінерально-сировинних держав світу та посідає одне з перших місць у Європі.

Актуальність теми дослідження обґрунтовується необхідністю підвищення ефективності використання національних природних багатств України. Раціональне використання надр в Україні безпосередньо залежить від рівня та якості організації державного управління та правового регулювання відносин надрокористування та охорони надр. Наразі й державне управління у сфері надрокористування, і державне регулювання надрокористування потребують удосконалення та адаптації до нових умов господарювання.

Предметом розгляду цієї наукової роботи є сучасний стан правового регулювання адміністративно-правових відносин, які виникають у сфері надрокористування, а також проблеми, з якими стикаються як уповноважені державні органи, так і надрокористувачі у своїй практичній діяльності.

Метою цієї статті є з’ясування основних елементів адміністративних відносин у сфері надрокористування, їх характеристика та розгляд особливостей правового регулювання.

Для досягнення поставленої мети автором визначені такі завдання, як з’ясування суб’єктного складу управлінських відносин у сфері надрокористування, їх компетенції, правового статусу користувачів надр, поняття і ознак об’єкту відносин надрокористування, а також змісту таких відносин. У рамках цієї статті також розглядаються проблеми управлінського та правового характеру щодо упорядкування процесу використання надр, притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у цій сфері та можливі напрями удосконалення правового регулювання досліджуваних відносин.

Процес вивчення адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування ускладнюється тим, що в Україні майже цілковито відсутні фундаментальні наукові дослідження з цих питань. Незважаючи на достатню актуальність цієї проблеми, монографічних досліджень щодо адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування не проводилось. Розглядались лише окремі її аспекти, а саме: вплив забруднення навколишнього природного середовища на економіку (О. Балацький, Л. Мельник, К. Ситник, О. Шаблій); розвиток взаємозв’язків природа – людина (М. Долішній, М. Руденко та ін.); управління оздоровленням довкілля (І. Михасюк, В. Медведєв, Л. Шостак); економіка природокористування (Е. Гірусов, А. Голуб, О. Нєсвєтов, О. Паламарчук, О. Царенко, О. Кащенко та ін.); реформування відносин власності на природні ресурси (Б. Данилишин, В. Міщенко та ін.); державне управління аграрним природокористуванням (О. Мордвінов, Г. Мостовий); державне управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості України (Н. Маєвська); правове регулювання припинення права надрокористування в Україні (І. Хохлова); правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр (О. Грицан); правове регулювання геологічного вивчення надр (В. Філатова); правове регулювання вико-ристання та охорони надр (О. Шем’яков); правові засади гірничої концесії (Н. Медведева); державне управління використанням мінерально-сировинних ресурсів України (Ю. Боковикова) тощо.

При розгляді основних питань цієї роботи під надрокористуванням ми розуміли поняття, запропоноване С.В. Гудковим, тобто діяльність користувачів надрами, що передбачена та захищена законом і здійснюється на території України або на територіях, що підпадають під її юрисдикцію, спрямовану у відповідності з цільовим призначенням виду надрокористування на використання корисних якостей конкретної ділянки надр для вивчення, розвідки, видобутку або використання іншим чином ресурсів, що в них містяться, включаючи корисні копалини. Відносини, що виникають у процесі такої діяльності, мають таку ж структуру, як і інші відносини, структура яких визначена теоретиками права [3].

Напрацьовані у теорії держави та права підходи засвідчують, що самі суспільні відносини мають відповідну структуру, під якою розуміють сукупність складових і спосіб (порядок) їх взаємозв’язку між собою [17, с. 294]. Згідно з загальноприйнятим поділом до структури правовідносин включають: 1) суб’єкти; 2) об’єкт; 3) зміст правовідносин (право і обов’язок) [18, с. 202-217]. Оскільки предметом наукового дослідження є адміністративно-правові відносини у сфері надрокористування, то важливу роль у визначенні їх елементів відіграють нормативно-правові акти, що їх визначають.

Основним нормативно-правовим актом, що регулює адміністративні відносини у сфері надрокористування в Україні, є Кодекс України про надра (далі – КУпН) [15]. Водночас Україна, будучи державою – учасницею Співдружності Незалежних Держав, зобов’язана при врегулюванні відносин надрокористування дотримуватися і Модельного кодексу про надра та надрокористування для держав – учасниць СНД (далі – Модельний кодекс) [9]. Відповідно до цього міжнародного документу відносинами, що регулюються законодавством про надра та надрокористування, є відносини, які виникають з приводу використання та охорони надр, з приводу порядку здійснення державного управління та регулювання у сфері використання та охорони надр, особливостей виникнення, здійснення та припинення прав на ділянки надр, а також правового положення надрокористування та їх господарської діяльності, питання володіння, користування та розпорядження надрами, а також інші відносини, пов’язані з використанням та охороною надр [9].

Виходячи з положень ст. 2 КУпН, предметом регулювання цього нормативного акту є гірничі відносини, що виникають з приводу забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Зазначене вказує на дещо розрізнене розуміння відносин надрокористування за вітчизняним та міжнародним законодавством, а також застосування розбіжних термінів для визначення їх сутності. Тому уточнення на законодавчому рівні потребують терміни «гірничі відносини» та «відносини надрокористування». Виходячи з визначення поняття «надра» (ст. 1 КУпН), вітчизняне законодавство, на наш погляд, звужує сферу відносин надрокористування, використовуючи термін «гірничі відносини». Аналізуючи буквальне тлумачення зазначеного терміну, вважаємо, що він характеризує лише певне коло відносин щодо використання надр на частині території держави з особливим ландшафтом.

Цими нормативними актами визначаються також основні елементи відносин надрокористування. Так, об’єктом відносин, що досліджуються, є надра, які визначаються вітчизняним законодавством як частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння [15]. Водночас надра є носіями природних ресурсів та виступають об’єктами надрокористування, за виключенням використання земель, водних та інших природних ресурсів, що регулюються законодавством, яке визначає режим використання та охорони відповідних природних ресурсів [9]. З точки зору повноти викладення ключових ознак, що дозволяють відокремити надра від корисних копалин, визначення, що міститься у Модельному кодексі, є більш виваженим та повним. Відповідно до ст. 7 цього міжнародного документу надрами є частина земної кори, розміщена нижче ґрунтового шару, а при його відсутності – розміщена нижче земної поверхні та дна водоймищ та водоплинів, що сягає глибин, досяжних для геологічного вивчення та освоєння [9].

У законодавстві та юридичній літературі довгий час поняття «надра» використовувалися для характеристики об’єкту права власності, коли ж виникали питання про господарську експлуатацію надр, вживалося поняття «родовища корисних копалин». При зверненні до термінологічного словника гірничої справи термін «надра» взагалі відсутній, він згадується лише при визначенні мінеральної сировини як «корисних копалин, що видобувають з надр» [2, с. 319].

З метою виведення методологічно правильного, повного та придатного для законодавчого закріплення юридичного поняття надр, зазначає О.Ю. Макаренко, слід виявити його найбільш суттєві юридично значущі ознаки. З’ясовуючи юридичні ознаки надр, необхідно їх відокремити від землі та підземних вод. Спеціальними ознаками відокремлення надр від поверхневого шару землі в процесі видобування корисних копалин виступають мета та спосіб використання просторів природного середовища: у випадках вилучення з останнього будь-якої природної речовини (незалежно від ступеня її користі) здійснюється надрокористування; а при іншому способі використанні таких просторів має місце користування поверхнею землі.

В цілому до визначення поняття надр слід підходити досить зважено, виходячи саме з чинного законодавства, досвіду надрокористування, потреб практики та перспектив розвитку відповідних відносин. Слід погодитись з О.Ю. Макаренко, що знак рівняння між поняттями «надра» та «корисні копалини» завжди певним чином створював цілу низку проблем та складностей [7]. Для усунення зазначених проблем вбачається необхідність у законодавчому закріпленні поняття «корисні копалини» із визначенням конкретних ознак, що відрізняють їх від надр.

Виходячи із зазначеного вище та підтримуючи позицію О.Ю. Макаренко, наведемо положення ст. 14 КУпН, в якій зазначаються види користування надрами, а саме: 1) геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; 2) видобування корисних копалин (наприклад, уранової руди [11], бурштинової, титанової та титаноцирконієвої руди [12], золоторудної (золото-поліметалічної) сировини [13], мінеральних підземних вод [14]); 3) будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів; 4) захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; 5) створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам’ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); 6) задоволення інших потреб. Вітчизняне законодавство деталізує такі інші потреби, не пов’язані з вилученням корисних копалин. Так, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про плату за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин» надра можуть також використовуватись для витримування виноматеріалів, виробництва і зберігання винопродукції; вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин; зберігання харчових продуктів, промислових та інших товарів, речовин і матеріалів; провадження інших видів господарської діяльності [16].

Виходячи з наведеного, можна виокремити такі ознаки надр як об’єкта відносин надрокористування: 1) частина земної кори; 2) розміщена нижче земної поверхні та дна водоймищ; 3) сягає глибин досяжних для геологічного вивчення та освоєння; 4) при використанні надр, як правило, відбувається вилучення будь-якої природної речовини з підземного простору або використання підземного простору для інших потреб.

Враховуючи зазначене, вважаємо за необхідне чітко відокремити у законодавстві поняття «надра» та «корисні копалини». Останнє поняття є вужчим і повинно бути закріплене у ст. 1 КУпН. Визначення поняття надр має бути точнішим, оскільки воно має практичне значення і може як породити складності при визначенні кордонів надр, так і позбавити надрокористувачів ряду складностей. У подальших роботах буде приділено більше уваги ознакам поняттю надр для уточнення об’єкта адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування та удосконалення їх правового регулювання.

Іншим елементом відносин надрокористування є їх учасники, що вступають у відносини надрокористування. Відповідно до ст. 4 Модельного кодексу учасниками таких відносин є держава, адміністративно-територіальні одиниці держави, комунальні утворення, громадяни, юридичні та фізичні особи, а також громадяни та юридичні особи іноземних держав. Від імені держави, комунальних утворень у відношеннях надрокористування беруть участь органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, встановлених нормативними правовими актами, що визначають статус цих органів. Громадяни та юридичні особи, що беруть участь у відносинах надрокористування, після набуття прав на ділянки надр набувають статусу надрокористувачів [9].

Відповідно до ст. 13 Конституції України надра є об’єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією [6]. КУпН визначає таких суб’єктів, що регулюють відносини надрокористування та їх компетенцію: Верховна Рада України (ст. 7), Кабінет Міністрів України (ст. 8), Верховна Рада Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міська Ради народних депутатів (ст. 9), сільські, селищні, міські і районні Ради народних депутатів (ст. 10), органи, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр (ст. 11) [15]. Особливу роль у сфері регулювання відносин надрокористування відіграють громадяни та їх об’єднання, які сприяють місцевим Радам народних депутатів і спеціально уповноваженим органам державної виконавчої влади у здійсненні заходів щодо раціонального використання та охорони надр.

При розгляді правового статусу учасників адміністративно-правових відносин у сфері надрокористування слід відокремити такі поняття, як «державне управління у сфері надрокористування» та «державне регулювання надрокористування». Щодо цих понять підтримуємо позицію С.В. Гудкова [3, с. 68], згідно з якою державне управління у сфері надрокористування є діяльністю органів державної влади держави щодо планування, регулювання, керівництва та контролю, що здійснюється в межах нормативних приписів, які забезпечують максимально ефективну реалізацію державою прав власника надр; стимулювання позитивної підприємницької ініціативи приватного та державного капіталу у раціональному використанні та охороні надр, охороні навколишнього природного середовища; максимальний ступінь геологічної вивченості надр країни, її континентального шельфу, виключної економічної зони. У свою чергу, державне регулювання надрокористування є впливом держави на пошук та розвідку родовищ корисних копалин, видобуток ресурсів, що містяться в надрах (корисних копалин та інших ресурсів), будівництво та експлуатацію підземних споруд, захоронення відходів виробництва, спрямоване на забезпечення стійкого економічного розвитку та конкурентоздатність економіки держави, підвищення благополуччя її громадян, ефективне використання мінерально-сировинного комплексу в інтересах нинішнього та майбутніх поколінь.

Відповідно до чинного вітчизняного законодавства владною стороною в адміністративно-правових відносинах у сфері надрокористування виступають державні органи визначені у ст. 11 КУпН. Так, державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, Державний комітет України по нагляду за охороною праці, Рада Міністрів Республіки Крим, інші державні органи, місцеві Ради народних депутатів і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства України. Повноваженнями щодо узгодження видачі дозволів на користування надрами мають також Республіканський комітет Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього природного середовища, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція, Держгірпромнагляд, МОЗ, Мінвуглепромом, Мінпаливенерго, адміністрація Держприкордонслужби, Мінтрансзв’язку, Мінагрополітики, Міноборони, Державна комісія по запасах корисних копалин [10].

Контроль за дотриманням умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою, здійснюють у межах своїх повноважень Мінприроди, Держгірпромнагляд, МОЗ, Мінпаливенерго і Мінвуглепром, а також органи місцевого самоврядування.

Оскільки дія дозволу на користування надрами може бути зупинена як Мінприроди безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування та ДПА, то зазначені державні органи також здійснюють нагляд за діяльністю надрокористувачів [10].

Аналізуючи компетенцію державних органів, що мають владні повноваження у сфері використання надр, можна визначити основні функції державного управління надрокористуванням: 1) розпорядження державним фондом надр; 2) видача та оформлення дозволів на використання корисних копалин на конкретних ділянках надр; 3) державна експертиза запасів корисних копалин; 4) державний кадастр родовищ та виявлених корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин; 5) державний контроль за раціональним використанням та охороною надр; 6) державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов’язаних з використанням надр; 7) прогнозування та планування надрокористування; 8) гірничо-екологічний моніторинг діяльності гірничих підприємств.

Надра надаються в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише при наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Спеціальні дозволи у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами. Надання таких дозволів здійснюється відповідно до Порядку надання у 2009 р. спеціальних дозволів на користування надрами [10]. Як зазначив голова Держпромгірнагляду, найслабшим місцем у сфері надрокористування залишаються питання оформлення дозвільної документації. Процес цей дуже затяжний та складний. Не завжди поступливими вияв-ляються землевласники, що висувають величезні вимоги до користувача. Таким чином, земельні ділянки роками не погоджуються. Надрокористувач, над яким постійно тяжіє «дамоклів меч», стає заручником незаконного ведення господарства [5]. Внаслідок цього з понад 11 тис. родовищ корисних копалин, зареєстрованих в Україні, лише третина офіційно розробляється надрокористувачами, а решта простоюють або видобуток корисних копалин проводиться незаконно [1].

Таким чином, можна дійти висновку, що адміністративно-правові відносини у сфері надрокористування – це відносини державного управління та державного регулювання діяльності надрокористувачів. Вони виникають між органами місцевого самоврядування, уповноваженими державними органами та надрокористувачами (юридичними і фізичними особами, що мають спеціальний дозвіл на проведення господарської діяльності з конкретного виду використання надр) з приводу володіння, користування, розпорядження надрами та їх охорони. Об’єктом відносин надрокористування виступають надра, всі корисні копалини, що в них містяться, та простір під поверхнею землі.

Сучасний стан адміністративних відносин у сфері надрокористування вказує на недосконалість їх правового регулювання. Покращення якості законодавства у сфері надрокористування має починатись з узгодження термінологічного апарату. Тому пропонуємо у першій статті КУпН подати чіткі визначення із виокремленням ключових ознак таких термінів, як: «надра», «відносини надрокористування», «гірничі відносини», «родовища корисних копалин», «корисні копалини, що видобувають з надр». Потребують деталізації положення про повноваження держаних органів у сфері надрокористування, а також перегляд дозвільного законодавства щодо використання надр. Зазначене сприятиме конкретизації правового регулювання адміністративних відносин надрокористування. У подальших роботах буде приділятися увага недолікам законодавства, що регулює відносини надрокористування, правовому статусу учасників таких відносин та проблемам процесу отримання дозволів на ведення господарської діяльності щодо конкретного виду використання надр.

Список використаної літератури:

1. Головне контрольно-р е в і з і й н е управління України. Завершено ревізії в системі Держгеолслужби // .

2. Горное дело: Терминологический словарь / Сост. Г.Д. Лидин. – М., 1990.

3. Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.

4. Земельний Кодекс України від 25 жовтня 2001 р. (із змінами та доповненнями на 20 грудня 2001 р. № 2905-ІІІ) // ВВР. – 2001. – № 12. - Ст. 198.

5. Інтерв'ю голови Держпромгірнагляду Михайла Саварина про проблемам надрокористування в Україні: Прес-служба Держпромгірнагляду // http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article ?art_id=34225349.

6. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Голос України. – 1996. - № 128 (1378).

7. Макаренко О.Ю. Юридичне визначення надр // nadra.kiev.ua/node/5.

8. Мінерально-сировинна база України: Геологічна служба та надрокористування в Україні – 2008 // .

9. Модельный кодекс о недрах и недропользовании для государств – участников СНГ: Постано-вление № 20-8 от 7 декабря 2002 г.: Принят на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Асса-мблеи государств-участников СНГ.

10. Порядок надання у 2009 р. спеціальних дозволів на користування надрами: Постанова Кабіне-ту Міністрів України № 608 від 17 червня 2009 р. // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=608-2009-%EF&p=1268373438458265.

11. Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобу-вання уранової руди: Постанова Кабінету Міністрів України № 1847 вiд 26.11.2003 р. // http://zakon.rada.gov.ua.

12. Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобу-вання бурштинової, титанової та титаноцирконієвої руди: Постанова Кабінету Міністрів України № 222 вiд 28.02.2002 // http://zakon.rada.gov.ua.

13. Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобу-вання золоторудної (золото-поліметалічної) сировини: Постанова Кабінету Міністрів України № 822 вiд 11.07.2001 р. // http://zakon.rada.gov.ua.

14. Про затвердження нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод: Постанова Кабінету Міністрів України № 456 вiд 07.03.2000 р. // http://zakon.rada.gov.ua.

15. Про надра: Кодекс України від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР // ВВР. – 1994. – № 36. – Ст. 340.

16. Про плату за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин: Постанова Кабінету Міністрів України № 1682 вiд 08.11.2000 р. // http://zakon.rada.gov.ua.

17. Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., 1982.

18. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – М., 1974.

19. Шем’яков О.П. Деякі аспекти проблеми юридичного визначення поняття надр // Вісник Уні-верситету внутрішніх справ МВС України. – 2000. – № 10. – С. 260-266.

< Попередня   Наступна >