Радник

---

НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНІЙ СФЕРІ

Проценко Т. О., Биркович Т. І.

Справи про адміністративні поступки у сфері вироб­ництва та реалізації житлово-комунальних послуг (ЖКП) розглядаються і вирішуються в межах адміністративно­го провадження, тобто такого адміністративно-проце­суального регламенту, що забезпечує винесення об'­єктивного рішення по кожній справі. Ця діяльність пе­редбачає дотримання не тільки норм матеріального права, а й процесуальних норм, що встановлюються для забезпечення всебічного та повного дослідження об­ставин, пов'язаних з учиненням адміністративного про­ступку в цій галузі, винесення справедливого рішення.

У статті враховано матеріали праць вітчизняних нау­ковців і практиків, що присвячені ринковим трансфор­маціям житлово-комунальної сфери, серед яких слід відзначити роботи Б.І. Адамова, О.Ю. Кучеренка, О. Завади, А.В. Бабак, А.І. Безлюдова, І.Ф. Газізулліна, В.П. Ніколаєва, Г.І. Онищука, Н.І. Олійник, Л.Г. Кузьме-нко, Г.М. Семчука, Т.М. Строкань, В.Г. Святоцької, І.А. Па­стухова, М.І. Федуняк, Н.М. Лисенко, К.Р. Сафіуліної, О.Б. Лотоцького, Г.Г. Кухти таін.

Визначено проблеми адміністративно-правового регулювання житлово-комунальної сфери. Запропоно­вано напрями та перспективи вдосконалення адмініст­ративно-правового регулювання житлово-комунальних відносин.

Провадження у справах про адміністративні просту­пки є

різновидом адміністративного процесу, що скла­вся як самостійна процесуальна система, що є: по-пер­ше, невід'ємною частиною управлінської діяльності, пов'язаної з правосуддям; по-друге, здійснюється ши­роким колом носіїв юрисдикційних повноважень; по-третє, адміністративно-процесуальна відповідальність є найбільш спрощеною формою процесуальної діяльності (наприклад, якщо порівнювати з кримінальною або ци­вільно-процесуальною); по-четверте, адміністративний процес обслуговує лише одну відокремлену галузь матеріального права - адміністративне право. Головним критерієм відмежування проваджень в адміністратив­ному процесі є вид адміністративного примусу [10, 46].

Як зазначають О.М. Бандурка і М.М. Тищенко, адмі­ністративний процес - це "вид юридичного процесу, який регламентує порядок розгляду і розв'язання конкретних адміністративних справ, як діяльність, що ґрун­тується на нормах адміністративно-процесуального пра­ва, виконавчих органів державної влади, їх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб'єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного пра­ва, а в низці випадків - і матеріальних норм інших галу­зей права" [3, 12]

Основні положення провадження у справах про ад­міністративні проступки, також і в ЖКС, містяться в Ко­дексі України про адміністративні правопорушення в розділах 3-5. У цих розділах передбачено принципи, завдання, строки провадження, адміністративно-проце­суальні заходи, перелік, характеристику основних ета­пів провадження, права та обов'язки осіб, які беруть участь у провадженні, порядок оскарження та опротестування постанов у справах про адміністративні пра­вопорушення. Головними принципами провадження у справах про адміністративні проступки у сфері вироб­ництва та реалізації ЖКП є: забезпечення законності, гласність, установлення об'єктивної істини у справі, право на захист, презумпція невинності, рівність гро­мадян перед законом. На думку В.М. Самсонова, до цього переліку слід додати й такі принципи, як забез­печення рівня компетенції, охорону інтересів особи і держави, економічність, національну мову проваджен­ня, відповідальність посадових осіб [10, 16].

Провадження у справах про адміністративні право­порушення вирізняється серед інших проваджень за низкою критеріїв. До них належать: особливості орга­нів, які здійснюють провадження; специфіка актів, яки­ми оформляється процесуальна діяльність, процедури їх оформлення, його швидкість та економічність.

Процесуальна діяльність розвивається послідовно, стадійно, і кожна зі стадій має свої особливості. Розріз­няють такі стадії: порушення справи про адміністратив­не правопорушення; розгляд справи й винесення щодо неї постанови; оскарження й опротестування постано­ви; виконання винесеної постанови [3, 143]. Особливість провадження у справах про адміністративні проступки у досліджуваній сфері складається з особливості про­ваджень осіб, які згідно зі ст. 255 КУпАП мають право складати протоколи про адміністративні проступки.

Серед посадових осіб органів виконавчої влади, які мають право складати протоколи про адміністративні проступки в ЖКС, слід виділити: уповноважених на те службових осіб ОВС; органів Державної інспекції ене­ргозбереження; органів Антимонопольного комітету України; органів, установ і закладів державної санітар­но-епідеміологічної служби; органів у справах захисту прав споживачів, адміністрацію підприємств, установ і організацій, представників органів самоорганізації на­селення, громадського інспектора з охорони довкілля, прокурора або уповноважену ним особу із числа пра­цівників прокуратури, органів державної контрольно-ревізійної служби, рахункової палати, органи держав­ної податкової служби тощо. Вважаємо, що цей пере­лік слід доповнити, включивши до нього посадових осіб органів Державного комітету України з питань житло­во-комунального господарства. Зазначені органи згід­но з Положенням про Міністерство будівництва, архіте­ктури та житлово-комунального господарства України [9] мають право здійснювати регулювання діяльності у сфері централізованого водовідведення та водо-, теп­лопостачання (встановлювати норми, ліцензії, квоти тощо), визначати в межах своєї компетенції порядок формування тарифів на ЖКП, організовувати і викону­вати в межах своїх повноважень роботи зі стандарти­зації, метрології та підтвердження відповідності в ЖКГ, здійснювати нормативно-правове забезпечення з питань поводження з побутовими відходами, благоустрою на­селених пунктів тощо, а отже, контролювати виконан­ня суб'єктами господарювання в ЖКС виконання нор­мативних положень. У випадку їх невиконання або не­належного виконання посадові особи Держжитлокому­нгоспу України повинні мати право притягувати поруш­ників до адміністративної відповідальності. Виходячи із наведеного, вважаємо за необхідне доповнити ч. 1 ст. 255 "Особи, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення" абзацом 9, який ви­класти в такій редакції: "органів Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства (ст.ст. 150; 152-154; 164; 168-1; 170)".

Як пояснюють деякі фахівці-адміністративісти, вели­ка кількість органів (посадових осіб), які мають право розглядати справи про адміністративні правопорушен­ня, зумовлена, перш за все, особливістю та різноманіт­ністю відносин. Для того, щоб кваліфіковано вирішува­ти справи про адміністративні правопорушення, потрі­бно володіти спеціальними знаннями; по-друге, як вони стверджують, "оперативність та економічність" прова­дження в багатьох випадках забезпечується тим, що стягнення накладають працівники тих органів, які здій­снюють контроль та нагляд за додержанням відповід­них правил [1, 43]. Усі ці органи можна поділити на дві групи. До першої належать органи, яким надано право приймати рішення у справі - колегіально-адміністративні комісії, виконкоми рад народних депутатів. До другої належать органи, посадові особи, які приймають рішен­ня у справі одноосібно, - районні (міські) судді.

Адміністративні комісії утворюються відповідними місцевими радами за поданням виконавчого комітету та діють протягом строку повноважень цих рад. До скла­ду комісії входять як постійні члени: голова, заступник голови, відповідальний секретар. Кількість та умови добору інших членів комісії визначаються виконавчим комітетом. Членами комісій здебільшого обираються депутати рад, при яких діє адміністративна комісія, провідні працівники виконкомів. На сьогодні у практичній діяльності адміністративних комісій з розгляду справ про адміністративні правопорушення існують деякі негативні прояви, що можна пояснити юридичною некомпетент­ністю. Так більшість членів комісій не має спеціальної освіти, що призводить до неправильного оформлення процесуальних документів, недотримання строків роз­гляду справ і звернень, постанов до виконання тощо. Крім того, виконкоми здебільшого перевантажені іншою роботою, і тому розгляду матеріалів про адміністративні правопорушення приділяється недостатньо уваги, що перетворює його на формальність. Тому, на нашу дум­ку, заслуговує на увагу пропозиція Т.О. Коломієць до­цільності обмеження повноваження адміністративних комісій та виконкомів місцевих рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування адміністративних стягнень у вигляді штрафу [5]. Більш радикальні пропозиції вносять І. Голосніченко та І. Коліушко, які взагалі пропонують скасувати адміністративні комісії при виконкомах, оскільки вони працюють непо­стійно. Члени цих комісій неглибоко вивчають і недо­статньо об'єктивно розглядають справи, що перебува­ють у їх провадженні [4, 42]. Зазначимо, що на виконан­ня вимог КУпАП та з метою дотримання органами, упо­вноваженими здійснювати провадження у справах про адміністративні правопорушення, розроблені відомчі Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення. Як приклад, можна навести Інструк­цію з оформлення органами Держводгоспу України ма­теріалів про адміністративні правопорушення водного господарства України [7], Інструкцію з оформлення ор­ганами Міністерства охорони навколишнього природно­го середовища України матеріалів про адміністративні правопорушення [6]. Зазначені інструкції містять деталь­ний опис провадження та діловодства у справах про адміністративні правопорушення в галузі. Вважаємо, що з метою ефективної реалізації запропонованого абзацу 9 ч. 1 ст. 255 КУпАП слід розробити та затвердити "Інстру­кцію з оформлення органами Держжитлокомунгоспу України матеріалів про адміністративні правопорушення у ЖКС". Зазначена Інструкція повинна містити порядок оформлення матеріалів про адміністративне правопору­шення (правила оформлення протоколу; його зміст; міс­це складання протоколу; відомості про особу, яка його склала та про порушника, свідків, якщо вони є; відомості про місце і час розгляду справи про адміністративне правопорушення); а також порядок розгляду справ про адміністративне правопорушення; діловодство у спра­вах про адміністративне правопорушення.

Виконання адміністративних стягнень - завершаль­на стадія провадження у справах про адміністративні проступки. її сутність полягає у практичній реалізації адміністративного стягнення, призначеного правопору­шнику. Від послідовності реалізації постанови про ад­міністративне стягнення, від того, наскільки справу до­ведено до кінця, залежить рівень ефективності профі­лактики адміністративних проступків та запобігання їм.

Одним з основних загальних положень виконання постанов про накладення адміністративних стягнень є їх обов'язковість до виконання відповідними держав­ними і громадськими органами, підприємствами, уста­новами і організаціями, громадянами [2, 98]. Виконан­ня постанов про накладення адміністративних стягнень регламентується розділом 5 КУпАП. Постанова уповно­важеного органу або посадової особи про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню негай­но після її винесення ст. 299 КУпАП. У випадках, коли після її винесення постанова була оскаржена або опро­тестована, вона підлягає виконанню після часу зали­шення скарги або протесту без задоволення, за винят­ком постанов про застосування заходу у вигляді запобі­гання. Законом детально регламентовано процедуру виконання кожного з видів адміністративних стягнень.

Низький рівень виконавчого провадження при на­кладенні адміністративних стягнень пов'язаний, на ду­мку більшості дослідників, з відсутністю постійного за­робітку у правопорушників; неправильним заповненням даних про осіб, які вчинили адміністративні проступки, під час складання протоколів; низьким рівнем роботи судових виконавців; недотриманням процесуальних строків під час провадження у справах.

Суттєву інформацію про конкретний факт порушен­ня прав і свобод громадян містять заяви і скарги грома­дян. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, громадяни повідомляють про виявлені ними правопорушення, тим самим дозволяючи уповно­важеним органам розібратися в суті справи, притягну­ти, якщо на це є підстави, до відповідальності винних. Законодавче регулювання порядку розгляду пропози­цій, заяв, скарг здійснюється на підставі Закону України "Про звернення громадян" [8]. Зазначимо, що заява -це звернення громадян із проханням про сприяння ре­алізації закріплених Конституцією та чинним законодав­ством прав та інтересів або повідомлення про пору­шення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), народних депутатів України, депутатів міс­цевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності [8].

Порядок розгляду звернень може бути тільки адміні­стративним. У провадженні за заявами передбачено такі стадії: порушення провадження; розгляд заяви по суті й ухвалення щодо неї рішення; оскарження рішення за заявою, виконання рішення, ухваленого за заявою [З, 116]. Уважаємо, що стадії оскарження рішення за за­явою слід приділити більшу увагу, оскільки вона відо­бражає ступінь задоволення заявників результатами рі­шення. Практика звернення громадян-споживачів ЖКП із проханням про покращення обслуговування будинку та прибудинкової території довела, що з боку суб'єктів господарювання у ЖКС (у даному випадку КЖЕП) вчиня­ються численні порушення прав-споживачів ЖКП, відпо­відні дії щодо їх ліквідації ЖЕП не тільки не проводяться, а й порушуються норми ст.ст. 19, 20, 24 Закону України "Про звернення громадян" [8], що встановлюють обов'я­зки щодо розгляду заяв чи скарг, строки їх розгляду та відповідальність за порушення законодавства про звер­нення громадян. Проте, відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян не встановлю­ється. Варто також зазначити, що у ст. 18 Закону України "Про звернення громадян" законодавець наводить кон­кретні права та обов'язки суб'єктів провадження, а уст. 19 - обов'язки органів державної влади, місцевого само­врядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв і скарг.

У випадку невиконання вимог Закону України "Про звернення громадян", як це мало місце в нашому при­кладі, слід підготувати та направити скаргу до міського або районного виконкому. Зазначимо, що скарга – це звернення з вимогою про відновлення прав і захисту законних інтересів громадян, порушених діями (бездія­льністю), рішеннями державних органів, органів місце­вого самоврядування, підприємств, установ, організа­цій, об'єднань громадян, посадових осіб (ст. 3) [8].

Якщо упродовж 30 днів з моменту підписання скар­ги не отримано на неї відповіді, що здебільшого має місце, звертатись зі скаргою слід до міського голови. Якщо відповідь не надійшла чи надійшла відписка, з якої не зрозуміло, коли претензії будуть задоволені, або одержана відповідь, що не задовольняє громадянина, слід направляти скаргу до прокуратури. Прокуратура відповідно до ст. 29 Закону України "Про звернення громадян" здійснює контроль за дотриманням законо­давства про звернення громадян. Провадження можна вважати цілком завершеним тоді, коли реально віднов­лено порушені права й законні інтереси в повному об­сязі. Зазначимо, що наведений нами приклад направ­лення скарг і отримання відповідей на них не набув поширення в Україні через правовий нігілізм як спожи­вачів ЖКП, так і посадових осіб органів-суб'єктів управ­ління в ЖКС. На тлі цього процвітають корупція, бюро­кратизм, правопорушення.

З огляду на особливу значущість звернень громадян Кабінет Міністрів України затвердив спеціальну інструк­цію щодо діловодства, пов'язаного зі зверненнями гро­мадян. Особисту відповідальність за стан діловодства за зверненнями громадян несуть керівники організацій. Зазначена інструкція передбачає, що всі пропозиції, заяви та скарги повинні прийматися й централізовано реєструватися в день їх надходження на реєстраційно-контрольних картках, придатних для оброблення ПК, або в журналах. Автоматизована реєстрація звернень має здійснюватись шляхом уведення в комп'ютер таких елементів: дата надходження звернення; прізвище, ім'я, по батькові, категорія (соціальний стан) заявника; звід­ки отримано звернення, дата, індекс, контроль; пору­шені питання - короткий зміст, індекси; зміст і дата ре­золюції, виконавець, строк виконання; дата відправлен­ня, індекс і зміст документа, ухвалені рішення, дата зняття з контролю; номер справи за номенклатурою.

За автоматизованої реєстрації обліку особистого прийому громадян у комп'ютер уводять такі елементи: дата прийому, хто прийняв; прізвище, ім'я, по батькові, категорія (соціальний стан) заявника; порушені питан­ня - короткий зміст, індекси; кому доручено розгляд, зміст доручення, строк виконання, ухвалені рішення, дата одержання відповіді. Вважаємо також необхідним доповнити склад елементів розпискою заявника про отримання відповіді на звернення, що дасть можливість документально підтвердити наявність відповіді за звер­ненням. Недотримання інструкції є свідченням пору­шень, що допускаються посадовими особами підпри­ємств, установ, організацій, органів державної влади та місцевого самоврядування.

З метою вдосконалення механізму адміністративної відповідальності за порушення ліцензійних умов про­вадження господарської діяльності пропонується допо­внити ст. 164 КУпАП "Порушення порядку заняття під­приємницькою діяльністю" пп. 2 і 3, які викласти в та­кій редакції: "Порушення суб'єктом підприємницької діяльності ліцензійних умов провадження господарсь­кої діяльності тягне за собою накладання штрафу від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Невжиття заходів щодо ліквідації порушень і повторне порушення суб'єктом підприємницької діяль­ності ліцензійних умов тягне за собою накладання штра­фу від десяти до п'ятнадцяти неоподатковуваних міні­мумів доходів громадян і позбавлення ліцензії".

Література

1. Аверьянов В.Б., Крупчан Д. Аппарат государствен­ного управления. - К.: Политиздат Украины, 2003. - 56 с.

2. Анджієвський B.C., Тимченко І.А. Нове законодав­ство про адміністративні правопорушення. - К: Політви-давн. України, 1997. - 121 с

3. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: підручник для вищих навч.закл. - К.: Літера ЛТД, 2002. - 288 с

4. Коліушко І., Голосніченко І. До проблеми відме­жування адміністративних проступків від проступків, що підпадають під юрисдикцію суду // Право України. -2001. - №3. -С. 39-44.

5. Кравцова Т. Правова характеристика відносин, що виникають в сфері державного регулювання господарсь­кої діяльності // Право України. - 2004. - № 6. - С 31-34.

6. Про затвердження Інструкції з оформлення орга­нами Міністерства хорони навколишнього природного середовища України матеріалів про адміністративні пра­вопорушення: Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 липня 2004 р. № 264 // http: //zakon.rada.dov.ua./cgi-bin/laws/main/cgi.

7. Про затвердження Інструкції з оформлення орга­нами Держводгоспу України матеріалів про адміністра­тивні правопорушення: Наказ Державного комітету Укра­їни по водному господарству від 11 грудня 2003 р. № 340 // http: //zakon.rada.dov.ua./cgi-bin/laws/main/cgi.

8. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 року № 394 // ВВР України. - 1996. - № 47. -Ст. 256

9. Про Положення про Міністерство будівництва, ар­хітектури та житлово-комунального господарства Украї­ни: Указ Президента України від 19 грудня 2005 р. № 1801 // http: //zakon.rada.dov.ua. /cgi-bin/laws/main.cgi.

10. Самсонов В.Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформы. - X.: Основа, 1991. - 80 с.

< Попередня   Наступна >