Підручники Адміністративне право Адміністративне право України КОМПЕТЕНЦІЙНІ СПОРИ: ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ТКАЧЕНКО А.О., здобувач (Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України)КОМПЕТЕНЦІЙНІ СПОРИ: ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ТКАЧЕНКО А.О., здобувач (Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України)
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
ТКАЧЕНКО А.О., здобувач
(Інститут держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України)
КОМПЕТЕНЦІЙНІ СПОРИ: ПОНЯТТЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ
Стаття присвячена вивченню поняття, підстав виникнення компетенційних спорів, розглянуті суб’єкти такого спору та визначені види відповідно до суб’єктного складу. Здійснено аналіз особливостей компетенційного спору.
Ключові слова: компетенція, спір між суб’єктами владних повноважень, суб’єкт спору, підстави виникнення спору, особливості спорів.
Необхідність законодавчого закріплення порядку розгляду компетенційних спорів не виникла раптово. Цілком очевидно, що протиріччя в діяльності органів влади існували і до цього часу, однак ця проблема ігнорувалися законодавцем. А самі органи влади вирішували спори, що виникали в них у процесі здійснення управлінської діяльності, іншими шляхами, як-от договірними. При цьому такі шляхи не гарантували уникнення суперечностей з аналогічних питань на майбутнє. Розв’язання спорів з приводу реалізації компетенції в судовому порядку є більш дієвим методом, тому що виконання судового рішення забезпечено примусовою силою держави. І завдання
Метою даного дослідження є визначення поняття, підстав виникнення компетенційного спору, висвітлення суб’єктів та видів такого спору, аналіз особливостей зазначеної категорії спорів.
Подальше становлення демократичних стандартів в Україні зумовило необхідність впровадження адміністративної юстиції. Основним завданням адміністративних судів є захист порушених прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. Створення мережі адміністративних судів та закріплення кількісного складу суддів адміністративних судів указом Президента України від 16 листопада 2004 р. та затвердження Верховною Радою України Кодексу адміністративного судочинства України 6 липня 2005 р. стали результатом втілення в життя положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України № 810/98 вiд 22 липня 1998 р.
З прийняттям Верховною Радою України Кодексу адміністративного судочинства України законодавче закріплення порядку розгляду отримали компетенційні спори. Цим кодексом закріплено компетенцію адміністративних судів щодо вирішення, зокрема, спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Однак у зв’язку з початковим етапом становлення адміністративної юстиції в Україні свого місця в наукових розробках така категорія спорів, як компетенційні спори, не отримала досі.
В російській юридичній літературі поняття компетенційних спорів досліджується в наукових працях Ю.О. Тихомирова. На погляд Ю.О. Тихомирова, компетенційний спір означає розбіжність окремих позицій та дій суб’єктів компетенції з їх передбачуваними (нормативними, модельними) діями та рішеннями [1, с. 669].
Згідно з науковим коментарем до Кодексу адміністративного судочинства України під компетенційними спорами розуміються спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Компетенцію органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом [2, с. 136].
Однак з таким трактуванням правової категорії «компетенція» погодитися не можна. При включенні до складових змісту компетенції виключно владних повноважень збігається зміст цих понять. Хоча поняття компетенції є ширшим за поняття «повноваження». Висвітленню компетенції державного органу присвячено багато наукових досліджень. І дослідження правових проблем судового вирішення компетенційних спорів неможливе без вірного розуміння змісту цієї категорії.
Найбільш поширеною в науковій літературі є оцінка компетенції як сукупності владних повноважень та предметів відання [3, с. 56]. Причому предмети відання розглядаються як юридично визначені сфери діяльності та об’єкти впливу. Компетенція державного органу, як визначає В.Б. Авер’янов, є сукупністю його прав і обов’язків (повноважень) та підвідомчості (питання відання, тобто питання, які вирішує орган, коло діяльності). Тобто предмети відання розуміються як юридично визначені цілі та завдання, які стоять перед об’єктами управління і на досягнення яких спрямована діяльність органу. Такі завдання та цілі є визначальними щодо характеру його прав і обов’язків. Отже, юридично визначені завдання та цілі є нормативно встановленим орієнтиром, яким орган керується у своїй діяльності.
Отже, компетенція характеризується сукупністю закріплених юридично прав і обов’язків (повноважень) органів влади (органів державної влади та органів місцевого самоврядування), їхніх посадових осіб з приводу вимоги певної поведінки від фізичних і юридичних осіб та предметів відання, закріплених Конституцією України, законами України та підзаконними нормативними актами (компетенційними законодавчими актами).
Згідно зі змістом наукового коментарю до Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) компетенція суб’єктів владних повноважень перетинається внаслідок різного тлумачення законодавства. Виникнення компетенційного спору може бути результатом зловживань, що виявляються у формі привласнення повноважень або перевищення власних повноважень [2, с. 136].
Як зазначає Ю.О. Тихомиров, спір про компетенцію виникає з різноманітних підстав: щодо її обсягу й характеру, предметів відання, повноважень суб'єкта компетенції або всього в сукупності. При цьому фактичний обсяг компетенції порівнюється з її нормативним статусним обсягом і характером. Відхилення від нормативно встановленої компетенції виникають насамперед з вини органу, коли він перевищує свої повноваження, здійснює помилкові дії або бездіяльність. Відхилення спричиняються й тиском ззовні, втручанням інших органів або створенням перешкод для законної діяльності [1, с. 669].
Таким чином, Ю.О. Тихомиров розглядає як підстави виникнення компетенційних спорів винні дії або бездіяльність самого органу чи посадової особи, втручання інших органів в діяльність, що спричиняє перешкоди для подальших дій.
На нашу думку, підставою виникнення зазначеної категорії спорів є також недостатня врегульованість у нормативно-правових актах розподілу компетенції між суб’єктами владних повноважень. Не завжди законодавцем чітко прописано владні повноваження кількох суб’єктів управління щодо одного об’єкта управління, також існують випадки встановлення спільної компетенції кількох органів управління, але не здійснено розподілу їхніх функцій.
Наприклад, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. передбачив здійснення повноважень органами місцевого самоврядування в тих самих галузях, що закріплено Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. за відповідними органами виконавчої влади. Це сфери соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, фінансів і цін, житлово-комунальне господарство, будівництво, соціальний захист населення тощо. Тільки повноваження в галузі управління комунальною власністю на відповідних територіях та повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою здійснюють виключно органи місцевого самоврядування.
З наведеного стає очевидним, що більшість повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування здійснюють у тих самих галузях суспільного життя, а різняться лише предметами відання. Тобто дані повноваження становлять їх суміжну компетенцію [4, с. 106], що свідчить про можливість виникнення компетенційного спору при здійсненні саме цих повноважень місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Підсумовуючи можливі підстави виникнення компетенційного спору, адже вичерпний перелік встановити неможливо, слід зазначити такі: питання про розмежування компетенції суб’єктів владних повноважень, прийняття рішення, вчинення дій або бездіяльності суб’єктом владних повноважень, які, на думку іншого суб’єкта владних повноважень, не відповідають закону, виконання адміністративного акта, виданого вищим суб’єктом владних повноважень, спільне виконання суб’єктами владних повноважень завдань управлінського характеру, припинення повноважень суб’єктів делегованих повноважень.
Згідно зі змістом досліджуваної категорії спорів сторонами (позивачем та відповідачем) у компетенційному спорі можуть бути лише суб’єкти владних повноважень. Відповідно до нормативної моделі, встановленої Кодексом адміністративного судочинства України, суб'єктом владних повноважень – орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Таким чином, спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління можуть виникати між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими чи службовими особами, іншими суб’єктами при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Органами державної влади за характером та змістом державно-владної діяльності є органи законодавчої, виконавчої та судової влади.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. система місцевого самоврядування включає:
- територіальну громаду;
- сільську, селищну, міську раду;
- сільського, селищного, міського голову;
- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
- районні та обласні ради, що становлять спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
- органи самоорганізації населення.
При цьому органами самоорганізації населення є представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин для вирішення завдань, передбачених Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 р.
Однак територіальна громада не може виступати стороною в досліджуваному виді спорів, оскільки територіальна громада – це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. А головною посадовою особою територіальної громади відповідного села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста є сільський, селищний, міський голова.
Згідно з нормами Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
З огляду на положення Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р. посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Слід підкреслити, що виходячи з конструкції п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України предметом звернення або оскарження до адміністративного суду можуть бути рішення, дії та бездіяльність посадових і службових осіб тільки органів державної влади та місцевого самоврядування.
Аналізуючи чинне законодавство, яке стосується державного управління різними сферами суспільного життя, можна дійти висновку, що інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, є досить різноманітною за своїм правовим статусом категорією осіб. Проте ці особи виконують владні управлінські функції, передбачені спеціальним законодавством, які значної мірою пов’язані з виконанням повноважень, делегованих органами державної влади та місцевого самоврядування. Дати вичерпний перелік осіб, яких правомірно віднести до вказаної категорії, неможливо. Однак аналіз чинного законодавства дає підстави відносити до даної категорії таких осіб: саморегулівні організації (наприклад, виходячи з Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» від 17 червня 2004 р., Закону України «Про кредитні спілки» від 20 грудня 2001 р.), громадські організації (Закон України «Про фізичну культуру і спорт» від 24 грудня 1993 р.), державні установи (Закон України «Про національний архівний фонд та архівні установи» від 24 грудня 1993 р.) та ін. [5, с.378-379].
Розглядаючи можливих суб’єктів компетенційного спору, слід звернути увагу на вищі органи влади (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України) як потенційних учасників таких правовідносин. Відповідно до ст. 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Зважаючи на той факт, що повноваження вищих органів влади насамперед встановлені Конституцією України, існує думка, що тоді і спори, які виникають в процесі реалізації їхньої владної управлінської діяльності, належать до юрисдикції саме Конституційного Суду України. І Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 16 травня 2008 р. визначена компетенція цього вищого органу державної влади в межах, встановлених нормами Конституції України. Тобто при розгляді спору, наприклад, з приводу прийняття рішення, яке, на думку іншого суб’єкта владних повноважень, не відповідає закону, суди повинні враховувати поняття юридичної сили, ієрархії, нормативно-правових актів залежно від їх юридичної сили, органів, які їх прийняли. Отже, адміністративні суди перевіряють підзаконні акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності їх законам, а не Конституції.
Найчастіше компетенційні спори можуть виникати між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, особливо щодо здійснення делегованих повноважень [2, с. 136]. Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження – це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішеннями районних, обласних рад.
За суб’єктним складом компетенційні спори можна класифікувати так:
- спори між державними органами та органами (посадовими особами) місцевого самоврядування;
- спори між органами місцевого самоврядування;
- спори між органами (посадовими особами) місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення;
- спори між іншими суб’єктами владних повноважень.
Ю.О. Тихомиров звертає увагу на деякі особливості процедури розгляду в суді спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації компетенції:
- сторонами є, як правило, суб’єкти публічного права: державні та муніципальні органи, посадові особи. Причому вони виступають і заявниками, і відповідачами, і представниками сторін;
- статус органів, їх предмети відання та повноваження мають бути проаналізовані з урахуванням правових актів та фактичних дій (бездіяльності);
- більш значущою є роль експертів – вчених, спеціалістів, переважно незалежних;
- суд та прокурор не можуть проявляти себе більш активно, ніж у звичайному судовому процесі. В даному випадку можливо призупинення акта або дії при звернення до суду;
- своєрідним є збір доказів, адже доводиться давати оцінку таким доказам, як компетенційні норми законів, акти, положення, плани роботи, службова інформація і навіть усні рішення [1, с. 668].
Незважаючи на той факт, що компетенційні спори, згідно із законодавством Російської Федерації, є видом конституційно-правових спорів і вирішуються Конституційним Судом РФ, на нашу думку, зазначені особливості можуть бути цілком застосовані при вивченні процедури розгляду компетенційних спорів в адміністративних судах України.
Важливими особливостями досліджуваної категорії спорів є те, що позивачем та відповідачем виступають суб’єкти владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, та предметом такого спору може бути виключно питання, пов’язане з реалізацією управлінських повноважень.
Від вірного визначення сукупності ознак компетенційного спору як категорії справ залежить правильне застосування судом норм процесуального права при здійсненні ним адміністративного судочинства. Наприклад, ухвалою окружного адміністративного суду, яка скасована судом апеляційної інстанції, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом товариства до суб’єкта владних повноважень про визнання відсутності компетенції (повноважень) відповідача. Відмова у відкритті мотивована тим, що розгляд позовів про встановлення (відсутності) компетенції можливий лише у компетенційних спорах, тобто у спорах між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, під ознаки яких даний спір не підпадає. У даному випадку суд вірно визначив, що вказаний спір не підпадає під ознаки компетенційного. Хоча предметом звернення до суду є питання, пов’язане з реалізацією управлінських повноважень, однією зі сторін є суб’єкт підприємницької діяльності. Застосування місцевим адміністративним судом при вирішенні питання щодо можливості розгляду зазначеного позову в порядку адміністративного судочинства виключно п. 3 ч. 1 ст. 17 КАС України (компетенція адміністративних судів поширюється на спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень) є помилковим. Вирішення такого спору є справою адміністративної юрисдикції. І у разі встановлення судом неможливості звернення товариства до суб’єкта владних повноважень з вимогами про визнання відсутності компетенції (повноважень) відповідача судом має бути відмовлено в позові по суті вимог.
Крім того, особливістю порядку розгляду компетенційних спорів є неможливість відмови від позову, примирення сторін, адже прийняте судом рішення завжди буде впливати на права та обов’язки інших осіб. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень. Перелічені особи, наділені компетенцією, завжди реалізують функції держави, тобто діють не у власних інтересах, а в інтересах держави, яка є носієм влади народу. При виникненні спірного питання щодо реалізації компетенції його розв’язання завжди впливатиме на права та обов’язки інших органів влади (наприклад, при вирішенні питання про розмежування компетенції суб’єктів владних повноважень, виконанні адміністративного акта, виданого вищим суб’єктом владних повноважень, спільному виконанні суб’єктами владних повноважень завдань управлінського характеру чи припиненні повноважень суб’єктів делегованих повноважень), права та обов’язки фізичних та юридичних осіб (наприклад, при прийнятті рішення, вчиненні дій або бездіяльності суб’єктом владних повноважень, які, на думку іншого суб’єкта владних повноважень, не відповідають закону).
Таким чином, очевидною є необхідність поглиблення наявних теоретичних знань та формулювання пропозицій задля вдосконалення законодавства щодо порядку розгляду компетенційних спорів. Накопичена база законодавства та судової практики стосовно вирішення зазначеної категорії спорів є достатньою передумовою для проведення ґрунтовних наукових досліджень. Це, в свою чергу, вплине на підвищення якості та ефективності судового вирішення спорів про компетенцію. Адже дослідження цієї теми є важливим для утвердження в Україні принципів ефективності та відкритості функціонування органів державної влади.
Список використаної літератури:
1. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. – М., 2005.
2. Науково-практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства України. – К., 2009.
3. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2004.
4. Державне управління: теорія і практика. – К., 1998.
5. Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. – К., 2007.
< Попередня Наступна >