Підручники Адміністративне право Адміністративне право України ЛІЦЕНЗУВАННЯ ТА СТАНДАРТИЗАЦІЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я В КОНТЕКСТІ ТЕОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ СТЕЦЕНКО В.Ю., кандидат юридичних наук (Київський національний університет культури і мистецтв)ЛІЦЕНЗУВАННЯ ТА СТАНДАРТИЗАЦІЯ У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я В КОНТЕКСТІ ТЕОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ СТЕЦЕНКО В.Ю., кандидат юридичних наук (Київський національний університет культури і мистецтв)
| Адміністративне право - Адміністративне право України |
СТЕЦЕНКО В.Ю., кандидат юридичних наук
(Київський національний університет культури і мистецтв)
ЛІЦЕНЗУВАННЯ ТА СТАНДАРТИЗАЦІЯ
У СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я В КОНТЕКСТІ ТЕОРІЇ
АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ
У статті досліджуються адміністративно-правові проблеми ліцензування та стандартизації у сфері охорони здоров’я. Особлива увага приділена питанням теорії адміністративних послуг та сутності ліцензування і стандартизації.
Ключові слова: ліцензування, стандартизація, охорона здоров’я, адміністративні послуги.
З проблемами ліцензування медичної діяльності пов’язані дослідження Г.В. Акімцевої, Е.А. Аніщенко, І.А. Іваннікова, К.Ю. Лакуніна, Я.Г. Літінської, М.Р. Муравйової, Л.М. Підгорної, Н.А. Рубанова, С.Г. Стеценка, А.А. Травкіна, Д.Р. Шиляєва та інших дослідників. Стандартизацією у сфері охорони здоров’я опікуються такі фахівці, як З.С. Гладун, Т.Р. Кенжетаєв, М.О. Ковалевський, В.В. Лазоришинець, В.М. Лехан, О.М. Ліщишина, А.А. Систерова, А.В. Степаненко, І.А. Шанін, Я.М. Шатковський. У той же час слід зазначити, що на сьогодні у вітчизняній науці адміністративного права бракує досліджень, спрямованих на пошук шляхів удосконалення правового забезпечення ліцензування та стандартизації у контексті теорії адміністративних послуг.
Мета статті полягає у розгляді ліцензування та стандартизації у сфері охорони здоров’я в контексті теорії адміністративних послуг та наданні пропозицій щодо удосконалення процедур ліцензування та медичної стандартизації.
Сучасне адміністративне право сприймає інститут адміністративних послуг не лише як напрям наукових досліджень, а уже як складову адміністративного законодавства та один із елементів навчальної дисципліни «Адміністративне право України». Нормативно-правовим визначенням адміністративної послуги може вважатись її розуміння, що міститься в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади», згідно з яким адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [1]. У свою чергу, розміщення теми, присвяченої адміністративним послугам, у провідній українській навчальній літературі з адміністративного права свідчить про необхідність сприйняття її у якості реальної практичної потреби сьогодення. Так, в академічному курсі з адміністративного права зазначається, що адміністративне право регулює діяльність з надання адміністративних послуг, тобто діяльність органів так званої публічної адміністрації – органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, – в ході якої здійснюються різного роду реєстрації і видачі ліцензій, призначення державної соціальної допомоги чи пенсії, вирішуються інші заяви, з якими приватні (фізичні та юридичні) особи звертаються до зазначених органів [2, с. 300].
З іншого боку, свідченням наближення проблематики правового забезпечення медичної діяльності до адміністративного права та інституту адміністративних послуг зокрема, є віднесення частин, присвячених ліцензуванню та стандартизації, до літератури з медичного права – нового правового утворення [3, с. 227-252]. Як правило, вони структурно входять до розділів, присвячених правовим основам організації охорони здоров’я в Україні. Тут же важливо вказати, що інститути ліцензування та стандартизації (як приклади адміністративних послуг) є вкрай важливими в кон-тексті потенційного запровадження в нашій країні обов’язкового медичного страхування.
Завданнями ліцензування в умовах запровадження обов’язкового соціального медичного страхування є [4, с. 150]:
- забезпечення єдиного рівня надання населенню медичних послуг незалежно від форми власності та організаційно-правової форми суб’єкта надання медичних послуг;
- визначення об’ємів та якості медичних послуг;
- додержання в процесі обслуговування населення державних нормативів та правил з метою забезпечення в повному і необхідному об’ємі безпеки процедур та інших втручань, а також дотримання науково обґрунтованих рамок психофізіологічного навантаження персоналу.
Даючи визначення, зазначимо, що під ліцензуванням медичної діяльності ми розуміємо сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини у сфері надання органом ліцензування медичної діяльності відповідного дозволу медичним підприємствам, установам, організаціям, а також індивідуальним підприємцям на право здійснювати діяльність у сфері охорони здоров’я з подальшим контролем та наглядом за дотриманням ліцензіатами умов надання даного дозволу.
Особливості здійснення ліцензування медичної діяльності у нашій державі свідчать, що єдиним органом, котрий займається прийманням необхідних документів та видачею ліцензій (фактично надаючи дану адміністративну послугу), є Міністерство охорони здоров’я України. Проте такий варіант не є, на нашу думку, оптимальним. Відомий адміністративно-правовий принцип поєднання централізації та децентралізації у публічному управління має бути застосований і у випадку ліцензування медичної діяльності. Відповідно до Основ законодавства України про охорону здоров’я органи місцевого самоврядування мають право припинити діяльність будь-якого закладу охорони здоров’я у разі порушення ним законодавства про охорону здоров’я, невиконання державних вимог щодо якості медичної допомоги та іншої діяльності в галузі охорони здоров’я або вчинення дій, що суперечать його статуту [5]. Проте на сьогодні дієвий механізм реалізації даних повноважень у органів місцевого самоврядування відсутній, і перш за все в силу неможливості здійснювати контроль за дотриманням суб’єктами господарювання у сфері медичної діяльності ліцензійних умов із застосуванням таких механізмів, як припинення та анулювання ліцензії. Крім того, така жорстка централізація не відповідає принципам демократичної держави та ліберальної економіки.
Таким чином, на наш погляд, більш ефективніше, економніше та доцільніше було б передати частину функцій у сфері ліцензування медичної діяльності Міністерству охорони здоров’я АР Крим, управлінням (відділам) охорони здоров’я обласних, міських, районних державних адміністрацій та міським виконавчим комітетам та створити дворівневу систему органів ліцензування медичної діяльності.
Крім того, на наш погляд, слід надати відповідним органам влади на місцях право здійснювати контроль і нагляд за виконанням ліцензійних вимог та умов всіма ліцензіатами, які здійснюють медичну діяльність на підвідомчій їм території.
Особливу актуальність питання надання місцевим органам влади повноважень у сфері ліцензування набуває у зв’язку з прийняттям 15 грудня 2009 р. змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", відповідно до яких був введений принцип мовчазної згоди, згідно з яким суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру за умови, якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено [6].
Тобто якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано або не направлено ліцензії чи рішення про відмову в її видачі, то через десять робочих днів зі дня закінчення строку, встановленого для прийняття рішення про видачу або відмову у видачі такого документа, суб’єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. При цьому копія опису прийнятих документів з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подання заяви та документів органу ліцензування.
У контексті розуміння сутності адміністративних послуг дискусійним є питання легітимізації у плані делегування можливості надання адміністративних послуг (зокрема, із ліцензування медичної діяльності) інституціям громадянського суспільства. У цьому розумінні певний інтерес викликає законопроект “Про лікарське самоврядування” (№ 3539 від 23 грудня 2008 р.) [7], відповідно до якого організаційною основою лікарського самоврядування є Всеукраїнське Лікарське Товариство – національна незалежна організація професійного самоврядування, що на засадах професійної корпоративності об’єднує лікарів України. Стаття 11 даного законопроекту, що присвячена повноваженням цього товариства, крім іншого, передбачає його участь у ліцензуванні медичної практики і роботі акредитаційних, ліцензійних і тендерних комісій (комітетів) Міністерства охорони здоров’я України та Міністерства охорони здоров’я АР Крим, обласних та прирівняних до них управлінь охорони здоров’я, Академії медичних наук України, управліннях охорони здоров’я міністерств і відомств, у підпорядкуванні яких знаходяться заклади охорони здоров’я.
Як видається, сам факт появи законопроекту “Про лікарське самоврядування” є певним кроком вперед на шляху до залучення громадянського суспільства до процесу надання адміністративних послуг, покращення якості надання медичних послуг, і в рамках положень про участь Лікарського товариства в процесі ліцензуванні медичної діяльності має право на існування.
Далі, враховуючи, що ліцензії на провадження медичної практики є безстроковими, в інтересах захисту прав споживачів вважаємо за доцільне підтримати позицію Л. Шестак [8, с. 8] щодо введення зобов’язання органів ліцензування як місцевого, так і центрального рівнів друкувати в офіційних виданнях перелік (найменування, юридичну адресу) юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, ліцензію яких припинено, анульовано, визнано недійсною чи відкликано. Відповідальність за своєчасне друкування такої інформації необхідно покласти на відповідні органи ліцензування.
Таким чином, слід вказати на ефективність впливу належно організованої та юридично забезпеченої процедури ліцензування медичної діяльності на правомірну діяльність лікуваль-но-профілактичних установ, кваліфікацію персоналу, і, як наслідок, – на забезпечення прав, свобод та законних інтересів пацієнтів як споживачів медичних послуг. Іншими словами, якіс-но організована процедура надання такої адміністративної послуги суттєво удосконалить фун-кціонування всієї галузі охорони здоров’я населення.
Говорячи про другий варіант адміністративних послуг – стандартизацію, зазначимо, що вона також викликає підвищений інтерес з позицій теорії адміністративних послуг. Річ у тому, що правова природа цього явища тісно пов’язана із зазначеною адміністративно-правовою ка-тегорією, оскільки йдеться про здійснення владних повноважень Міністерством охорони здо-ров’я України, наказами якого затверджуються медичні стандарти.
Г.Г. Фатуллаєв, досліджуючи у рамках дисертаційного дослідження правові засади організації та діяльності комунальної системи охорони здоров’я, вказує, що комунальний мінімальний стандарт в охо-роні здоров’я – це закріплений законодавством мінімальний рівень конституційних гарантій надання безоплатної медичної допомоги, розрахований у вигляді соціальних норм та фінансових нормативів, котрі носять тривалий характер, на основі яких формується відповідний розділ комунальних бюджетів [9, с. 22]. Позитивна особливість цього визначення, на нашу думку, полягає у врахуванні при розробці медичних стандартів формування відповідного розділу комунального бюджету. Адже зрозуміло, що будь-який медичний стандарт, не підкріплений належним фінансуванням, залишається лише деклараці-єю, яка не несе користі ні хворому, ні лікувально-профілактичній установі, ні державі, ні суспільству.
На зв’язок медичних стандартів, медичного страхування та протоколів надання медичної допомоги вказують А.Б. Зіменковський та А.Я. Коваль. Вони визначають, що стандарти надан-ня медичної допомоги страхових організацій повинні базуватись на затверджених протоколах надання медичної допомоги. Останні виступають мінімальним стандартом якості допомоги та механізмом контролю та моніторингу якості. Страхові стандарти можуть містити додатковий асортимент медичних послуг, проте базовий пакет не може бути меншого обсягу, ніж вказаний у протоколах [10, с. 146]. В цілому сприймаючи такий погляд, все ж хочеться зазначити, що сама сутність медичних стандартів свідчить, що це не розробки страхових медичних компаній – це загальнодержавний організаційно-правовий інструмент, який дозволяє певною мірою га-рантувати якість та безпеку надання пацієнтам медичної допомоги.
На нашу думку, під стандартизацією у сфері охорони здоров’я необхідно розуміти процес створення уніфікованих правил надання медичної допомоги, які у подальшому стають обов’язковими для всіх медичних працівників незалежно від форм власності лікувальних установ, де вони працюють.
Окремо доцільно вказати на появу наказу Міністерства охорони здоров’я України від 9 лютого 2008 р. № 65 «Про затвердження стандартів надання адміністративних послуг в Міністерстві охорони здоров’я України», яким введено у дію такі стандарти надання адміністративних послуг:
- з ліцензування господарської діяльності з медичної практики;
- з ліцензування господарської діяльності з переробки донорської крові та її компонен-тів, виготовлення з них препаратів;
- з ліцензування на проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт (крім робіт на об’єктах ветеринарного контролю);
- з державної акредитації закладів охорони здоров’я;
- з проведення державної реєстрації харчових продуктів спеціального дієтичного спожи-вання, функціональних харчових продуктів та дієтичних добавок;
- з проведення державної реєстрації (перереєстрації) дезінфекційних засобів [11].
Це певною мірою засвідчує позитивні спрямування центрального органу виконавчої влади у сфері охорони здоров’я стосовно запровадження передових організаційно-правових технологій у системі забезпечення якості та безпеки медичної допомоги. Іншими словами, у разі реальної дії даного документу процедури ліцензування, стандартизації, реєстрації тощо будуть суттєво спрощені та більш об’єктивізовані стосовно правових відносин системи «міністерство – суб’єкт господарської діяльності у сфері медичної діяльності». А це не що інше, як реалізація на практиці ідеології запровадження інституту адміністративних послуг.
На наше переконання, напрямом розробки адміністративно-правового забезпечення ліцензування та стандартизації у сфері охорони здоров’я є максимальна адаптація даних організаційно-правових явищ до інституту адміністративних послуг. Кінцевою ж метою при цьому має бути забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян при наданні їм медичної допомоги.
Список використаної літератури:
1. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р // Офіційний вісник України. – 2006. – № 7. – Ст. 376.
2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т. / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова) та ін. – К., 2007. – Т. 1: Загальна частина.
3. Медичне право України: Підручник / За заг. ред. С.Г. Стеценка. – К., 2008.
4. Чесноков П.Е. Научные основы взаимоотношений территориального фонда обязательного медицинского страхования и органов управления здравоохранением на региональном уровне. – Воронеж, 2001.
5. Основи законодавства України про охорону здоров’я: Закон України від 19 листопада 1993 р. № 2801-XII // ВВР. – 1993. – № 4. – Ст. 19.
6. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності: Закон України від 6 вересня 2005 р. № 2806-IV // ВВР. – 2005. – № 48. – Ст. 483.
7. Про лікарське самоврядування: Законопроект України від 23 грудня 2008 р. № 3539 [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=34025.
8. Шестак Л.В. Ліцензування як адміністративно-правовий інститут: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ірпінь, 2005.
9. Фатуллаев Г.Г. Муниципальная система здравоохранения в России: правовые основы организа-ции и деятельности: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2007.
10.Зіменковський А.Б. Шляхи реалізації та впровадження медичного страхування в Україні через державну систему стандартизації в охороні здоров’я // Медичне право України: проблеми становлення та розвитку: Матер. І Всеукр. конференції, 19-20 квітня 2007 р. – Львів, 2007. – С. 143-147.
11.Про затвердження стандартів надання адміністративних послуг в Міністерстві охорони здо-ров’я України: Наказ Міністерства охорони здоров’я України від 9 лютого 2008 р. № 65 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.moz.gov.ua.
< Попередня Наступна >