Радник

---

К. Ю. ПУДАНС-ШУШЛЕБІНА

ПОСАДОВА ОСОБА ЯК СУБ'ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ЗА КОДЕКСОМ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА УКРАЇНИ

Проаналізовані законодавство України і існуючі наукові точки зору відносно пи­тань тлумачення і змісту поняття «посадова особа». Досліджуються особливості по­садової й службової особи як відповідачів у адміністративній справі. Автор пропонує своє бачення рішення проблеми розмежування даних понять.

Ключові слова: посадова особа, службова особа, відповідач, службові повноважен­ня, державно-службові відносини.

Верховенство права, як принцип реалізації прав і свобод людини і громадяни­на, реалізується, зокрема, через можливість кожного звертатися до суду за захис­том своїх прав, свобод та інтересів від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб. В умовах становлення інституту адміністративної юстиції в Україні особливої уваги заслу­говує правове регулювання особливостей оскарження в судовому порядку саме рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта владних повноважень як посадова особа органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Саме тому метою даної статті є розкриття змісту поняття «посадова особа», наукове обгрун­тування критеріїв його відмежуванн

я від поняття «службова особа», а також виз­начення її особливостей в якості відповідача за Кодексом адміністративного судо­чинства України (далі КАС України)1.

Актуальність дослідження даної проблематики не викликає сумнівів, оскільки зміст завдань адміністративного судочинства вимагають наукового переосмис­лення багатьох норм та положень чинного законодавства, зокрема, в аспекті пра­вового регулювання статусу посадової особи. Необхідно зауважити, що на сьо­годні в законодавстві України існує чимало неузгодженостей у розкритті змісту поняття «посадова особа», його непоодиноке ототожнення із поняттям «службо­ва особа», відсутні критерії їх розмежування. Це породжує значні труднощі при розгляді судами публічно-правових спорів, в яких відповідачем є зазначений суб'єкт владних повноважень та викликає гострі дискусії у адміністративно-пра­вовій науці.

Проблема визначення правової сутності посадової особи як відповідача у справах адміністративної юрисдикції залишилася поза увагою науковців, незва­жаючи на те, що окремі аспекти багатопланової проблематики правового регулю­вання її статусу знайшли своє місце в працях таких вітчизняних та російських вчених, як В.Авер'янов, О.Андрійко, Ю.Битяк, І.Євтихієв, Р.Куйбіда, В.Манохін, А.Матіос, І.Пахомов, О.Петришин, НЛнюк та ін. Різноманітність наукових по­глядів свідчать про існування широкого та вузького підходів у тлумаченні понят­тя «посадова особа». Своє вираження вони знайшли у науках адміністративного та кримінального права та відповідних галузях законодавства.

Кримінальне право виходить із широкого розуміння поняття «посадова осо­ба» і розглядає її як суб'єкт, протиправні дії якого мають підвищену суспільну небезпеку2. Вважаємо недоцільним в межах даного наукового дослідження вдава­тись у аналіз кримінально-правового аспекту означеної проблематики. Варто ли­ше вказати на примітку ст. 364 Кримінального кодексу України 2001 р.3, яка закріплює поняття «службова особа» через дефініцію поняття «посадова особа» з попередньої редакції Кримінального кодексу України 1960 р.4, що породило чи­мало проблем в практиці реалізації законодавства.

Проблема ототожнення понять «посадова особа» та «службова особа» має місце також у законах України «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 25)5, «Про Службу безпеки України» (ст. 5)6. Часто законодавець взагалі уникає використання означених понять, використовуючи узагальнене «особи, уповнова­жені на виконання функцій держави» (Закон України «Про боротьбу з ко­рупцією»7), або ж просто «працівники», «співробітники», «державний службо­вець» чи «представник влади» (ст.ст. 4, 6 Закону України «Про державну виконав­чу службу»8).

Вперше термін «посадова особа» закріплено у Законі України «Про державну службу» 1993 р.9 Посадовими особами, відповідно до цього Закону, вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші дер­жавні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій (ч.2 ст. 2). До того часу в законодавстві використовувалося поняття «службова особа», що породило чимало колізій правових норм окремих законодавчих актів.

Закон України «Про державну службу» визначає посадових осіб через дер­жавних службовців. Посадова особа розглядається у вузькому розумінні. На підставі цього виділяються такі ознаки посадової особи: перебування на дер­жавній службі; заміщення посади в державному органі чи його апараті; виконан­ня повноважень керівника або заступника керівника; здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Серед науковців є прихильники такого підходу визначення правового статусу посадової особи (І.Євтихієв10, С.Студенікін11). Крізь призму державно-службо­вих відносин поняття посадової особи визначали також І. Пахомов12 та В. Ма-нохін13. Ними було виділено характерні ознаки посадових осіб як спеціальної групи державних службовців.

В юридичній науці висловлюються також інші позиції. Опоненти вузького підходу виходять за межі державно-службових відносин і розглядають посадову особу в широкому розумінні. Так, поняття посадової особи розкривається науков­цями через діяльність службовця, метою якої є реалізація управлінських функцій, що має владно-розпорядчий характер та спрямована на організацію й забезпечен­ня якості праці службовців та інших учасників службових відносин14. Це дає можливість охопити посадових осіб організацій незалежно від сфери і виду служ­би. С. Симонян також пропонує розширене тлумачення поняття «посадова особа» та відносить до них усіх осіб, наділених виконавчо-розпорядчими функціями не лише в державних, айв недержавних установах та організаціях15. До розуміння посадової особи в широкому розумінні схиляється Ю. Попова, яка пов'язує по­требу нового підходу до визначення цього поняття із появою різних ор­ганізаційно-правових форм. До посадових осіб, на її думку, слід відносити не ли­ше державних службовців, а й осіб, які здійснюють управлінські функції у недер­жавних підприємствах16.

Саме позиція широкого розуміння посадової особи є більш виправданою та об'єктивно зумовленою. Адже відповідачем за КАС України є суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня поса­дова чи службова особа (п.7 ч.І ст. 3). Виходячи з того, що органи місцевого са­моврядування не належать до органів державної влади, а є втіленням на місцево­му рівні концепцій поділу публічної влади, зокрема, на владу державну та муніципальну17, перед нами постає завдання визначити особливості посадової особи саме в широкому її розумінні. З огляду на викладене, не можемо погодити­ся із тими науковцями, які розглядають посадову особу як таку, що займає поса­ду виключно у державному органі. В юридичній літературі неодноразово вказу­валося на необґрунтованість такої позиції, що, на нашу думку, є логічно виправ­даним. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування»18 виз­начає посадову особу органу місцевого самоврядування як особу, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст.2)._

Спеціально-юридична природа адміністративно-правового статусу посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування зумовлена завдан­нями і функціями цих органів та характером владно-службових повноважень, якими наділені такі особи. З метою виконання управлінських функцій посадові особи наділені владними повноваженнями. Наявність владних повноважень виз­начає важливу роль особи в управлінському процесі, надаючи їй реальні важелі впливу на формування органу чи його підрозділу і на скерування діяльності підлеглих по службі працівників у напрямку виконання завдань та функцій відповідно до компетенції цього органу. Отже, влада одночасно є суб'єктивним правом і обов'язком посадової особи, що випливає із статусу займаної нею посади19.

Владні повноваження посадової особи безпосередньо пов'язані із заміщенням нею керівної посади, яка, окрім організаційно-розпорядчих дій, покладає на неї завдання представництва інтересів органу чи його структурного підрозділу в зовнішніх відносинах. Саме у цьому проявляється «двоїста» природа правового статусу посадової особи, на що неодноразово звертали увагу науковці (В.Авер'янов20, Ю.Битяк21). Лише посадові особи правомочні представляти дер­жавний орган чи орган місцевого самоврядування без спеціального доручення.

Зайняття керівної посади є характерною ознакою посадової особи. Разом з тим службовець може набувати статусу посадової особи у разі тимчасового вико­нання повноважень керівника організаційної структури чи його підрозділу, не заміщуючи при цьому керівну посаду.

Окрім організаційно-розпорядчих функцій, законодавець покладає на посадо­ву особу органу державної влади та органу місцевого самоврядування обов'язок з виконання консультативно-дорадчих функцій. Однак, на нашу думку, варто по­годитись із тими науковцями, які не вважають характерною ознакою посадової особи покладення на неї зазначених фунцій, оскільки зміст понять «служба» і «службовець» вказує на те, що їх виконання є характерним для усіх службовців22.

Таким чином, посадова особа органу державної влади - це державний служ­бовець, який на виконання організаційно-розпорядчих фунцій наділений держав­но-владними повноваженнями щодо постійного чи тимчасового управління дер­жавним органом (його структурним підрозділом), представництва його інтересів у зовнішніх відносинах, а також правомочний приймати управлінські рішення та вчиняти інші службові юридичні дії.

Посадовою особою органу місцевого самоврядування слід визнати особу, яка займає посаду в органі місцевого самоврядування та наділена на виконання ор­ганізаційно-розпорядчих фунцій владними повноваженнями щодо постійного чи тимчасового управління органом місцевого самоврядування (його структурним підрозділом), представництва його інтересів у зовнішніх відносинах, а також пра­вомочна приймати управлінські рішення та вчиняти інші службові юридичні дії.

Визначення поняття службової особи дається лише у примітці до ст. 364 КК України, відповідно до якої службовими особами є особи, які постійно чи тимча­сово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальним повноваженням.

З цього випливає, що законодавець до службових осіб відносить 1) осіб, які здійснюють функції представників влади та 2) осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов'язки або виконують такі обов'язки за спеціальним повноваженням в установах, організаціях та на підприємствах як державної, так і недержавної форми власності.

На відміну від посадових осіб на службових осіб покладаються окрім ор­ганізаційно-розпорядчих, адміністративно-господарські обов'язки. Хоча в юри­дичній літературі висловлюється думка про те, що здійснення організаційно-роз­порядчих функцій охоплює й адміністративно-господарські обов'язки як повно­важення щодо управління чи розпорядження державним, колективним чи приват­ним майном23, а така ознака є визначальною для посадової особи.

Суперечливим у дефініції «службової особи» видається також законодавче ототожнення понять «функції» та «обов'язки», які в юридичній науці прийнято співвідносити як загальне та часткове.

Щодо виокремлення серед службових осіб представників влади, то до них на­лежать, зокрема, працівники державних органів та їх апарату, які наділені правом у межах своєї компетенції ставити вимоги, а також приймати рішення, обов'яз­кові для виконання юридичними і фізичними особами незалежно від їх відомчої належності чи підлеглості. Таким чином визначено представників влади в поста­нові Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про ха­барництво» від 26 квітня 2002 р.№ 524.

Суть функцій представника влади полягає в наявності права приймати рішен­ня, які є обов'язковими для виконання будь-якими фізичними та юридичними особами, які не перебувають з ним у службовому підпорядкуванні.

Важливе значення для з'ясування юридичної природи службової особи орга­ну державної влади та органу місцевого самоврядування мають її сутнісні озна­ки. З огляду на вищевикладене, спробуємо виокремити основні з них: 1) службові особи є представниками влади , а тому їх дії породжують юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають з ними у службово-правових відносинах; 2) службовими особами можуть бути лише ті особи, за якими норма­тивними актами закріплені спеціальні владні повноваження; 3) в окремих випад­ках службові особи наділені правом застосовувати заходи адміністративного примусу.

Беручи до уваги специфіку ознак службової особи, важко погодитись із поло­женнями деяких Законів України, які відносять тих чи інших представників влади до посадових осіб. Вважаємо, що до посадових осіб слід відносити лише тих представників влади, які є керівниками.

Прикладом може бути Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»25, який визначає Уповноваженого посадовою особою (ст. 4). Якщо брати до уваги, що призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюються Уповноваженим (ч.2 ст. 10), то справді він є посадо­вою особою. Однак зміст прав та обов'язків Уповноваженого (ст.ст. 13, 14) вказу­ють на його приналежність до категорії службових осіб, результатом діяльності якого є настання юридичних наслідків для осіб, які не перебувають з ним у служ­бово-правових відносинах.

Однак практика діяльності адміністративних судів свідчить про те, що судді, приймаючи рішення, здебільшого уникають використання терміна «службова особа». Для прикладу можна навести ухвалу ВАС України від 5 квітня 2006 р.26 Суд, розглядаючи справу за касаційною скаргою Уповноваженого по справі за адміністративним позовом народного депутата України Г. на неправомірну бездіяльність Уповноваженого, дійшов висновку про те, що бездіяльність Упов­новаженого у сфері ненадання відповіді на депутатське звернення належить до управлінських функцій цієї посадової особи. Проте в даному випадку, на нашу думку, йдеться про виконання Уповноваженим функцій саме службової особи, які не мають управлінського характеру, і відсутні службово-правові відносини між ним та народними депутатами України.

Таким чином, поняття службової особи за своїм змістом є ширшим і не пов'язане із виконанням функцій керівника. В окремих випадках статус посадо­вої особи і службової особи збігається, наприклад, керівник та заступник керівни­ка правоохоронних органів, державних інспекцій тощо. Ці особи наділені правом забезпечувати внутрішнє управління відповідними організаційними структурами і, водночас, здійснювати нагляд за дотриманням законодавства суб'єктами, що їм не підпорядковані.

Прикладом може бути практика адміністративних судів. Так, ВАС України за результатами розгляду справи за скаргою гр. К. на неправомірні дії службових осіб Бердичівського міськрайонного відділу внутрішніх справ УМВС України в Житомирській області прийняв ухвалу від 29 листопада 2005 р.27 Цілком логічним видається визначення в даному випадку відповідачем службових осіб, оскільки позивач просив визнати неправомірною бездіяльність щодо несвоєчас­ної реєстрації поданої заяви про злочин.

Водночас поширеною є практика оскарження в порядку адміністративного су­дочинства дій посадових осіб органів МВС України. Очевидно, що це справи що­до проходження публічної служби в зазначених органах. Так, прикладом можуть бути ухвала ВАС України від 14 червня 2006 р. у справі за скаргою гр. Є. на на­каз начальника УМВС України в Рівненській області про звільнення та поновлен­ня на роботі або ухвала ВАС України від 8 червня 2006 року у справі за скаргою гр. X. на неправомірні дії посадових осіб УМВС України в Донецькій області в частині звільнення позивача з займаної посади начальника відділу карного роз­шуку28.

У зазначених випадках суд правомірно вказував на статус посадових осіб ор­ганів УМВС як відповідачів у справі, оскільки йшлося про службове підпорядку­вання позивачів до начальників УМВС України.

З огляду на викладене можна констатувати, що основними критеріями розме­жування понять «посадова особа» та «службова особа» є характер владних повноважень зазначених осіб та характер правових зв'язків між особами, стосовно яких вчиняються службові юридично значимі дії. Однак, в сучасному правовому полі законодавець визначає зміст таких понять у різних аспектах, що створює значні проблеми і негативно позначається не лише при встановленні їх адміністративно-правового статусу, а й відповідно при розгляді адміністративни­ми судами публічно-правових спорів за участю таких суб'єктів владних повнова­жень, як посадові та службові особи. Законодавче закріплення єдиного загально-правового визначення поняття «посадова особа» сприяло б усуненню існуючих в законодавстві колізій, мало б позитивні наслідки як для науки адміністративного права вцілому, так і для практики адміністративного судочинства зокрема.

1. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 // Відомості Вер­ховної Ради. - 2005. - № 35-36, № 37. - Ст. 446. 2. Янюк Н. В. Адміністративно-право­вий статус посадової особи. Дис. канд. юр. наук. - Львів, 2002. - С.10. 3. Кримінальний кодекс України від 5.04.2001 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 25-26. -Ст. 131. 4. Кримінальний кодекс України від 28.12. 1960 // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1961. - № 2. - Ст. 14. 5. Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.1990// Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 6. - Ст. 37. 6. За­кон України «Про Службу безпеки України» від 25.03.1992 // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 27. - Ст. 382. 7. Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 05.10.1995 // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 34. - Ст. 266. 8. Закон Ук­раїни «Про державну виконавчу службу» від 24.03.1998//Відомості Верховної Ради Ук­раїни. - 1998. - № 36-37. - Ст. 243. 9. Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - №52. - Ст.490. 10. Евтихиев И.И., Власов В.А. Административное право СССР. -М., 1946. -С. 49-50. 11. Студе-никин С.С. К вопросу о советской государственной службе //Вопросы советского адми­нистративного права. - М.-Л., 1949. - С. 77. 12. Пахомов И.Н. Виды советских государ­ственных служащих, их права и обязанности. - Львов, 1965. - 71 с. 13. Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966. - 196 с. 14. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. докт. юр. наук проф. В.Б. Авер'янова- К., 1998. - С.195. 15. Симонян С.Л. Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Автореф. дис. канд. юр. наук. - Саратов, 1994. - С.16-17. 16. Попо­ва Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публич­но-правовых отношений: Дис. д-ра юр.наук. - Краснодар, 2002. - С.124. 17. Кодекс адміністративного судочинства України. Науково-практичний коментар / За заг. ред. докт. юр. наук проф. А.Т.Комзюка. - К., 2009. - С. 56. 18. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7.06.2001 р. // Урядовий кур'єр. - 2001. - 7 лип­ня. - № 116. 19. Янюк Н. В. Адміністративно-правовий статус посадової особи. Дис. канд. юр. наук. - Львів, 2002. - С. 53. 20. Державне управління: проблеми адміністра­тивно-правової теорії та практики / За ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2003. - 384 с 21. Би-тяк Ю. Державна служба в СРСР і розвиток її демократичних основ. - К., 1990. - 64 с. 22. Янюк Н. В. Цит. праця. - С.63; Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За ред. В.Б. Авер'янова. - С. 286. 23. Цит. праця - С. 287. 24. Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про судову практику у справах про хабарництво» від 26.04. 2002 р. № 5 // Юридичний вісник України. - 2002. - № 28. -Ст. 21. 25. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни» від 23.12.1997 // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 20. - Ст. 99. 26. Ух­вала ВАС України від 5 квітня 2006 року по справі за адміністративним позовом народ­ного депутата України Г. на неправомірну бездіяльність Уповноваженого Верховної Ра­ди України з прав людини // n0026760-06 27. Ухвала ВАС України від 29 листопада 2005 року по справі за скаргою гр. К. на неправомірні дії службових осіб Бердичівського міськрайонного відділу внутрішніх справ УМВС України в Житомирській області // cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=nOO 15760-05 28. Ухвала ВАС України від 14 червня 2006 ро­ку у справі за скаргою гр. Є. на наказ начальника УМВС України в Рівненській області про звільнення та поновлення на роботі; Ухвала ВАС України від 8 червня 2006 року у справі за скаргою гр. X. на неправомірні дії посадових осіб УМВС України в Донецькій області в частині звільнення позивача// main.cgi?nreg=n0154760-06

< Попередня   Наступна >