Радник

---

Теоретико-правове розуміння змісту державного боргу та його характеристикаІ. ЗаверухаЛьвівський університет імені Івана Франкавул. Університетська, 1. 79000, Львів, Україна

В статті висвітлено проблеми методології державного внутрішнього боргу України та запропоновано класифікаційну характеристику державних боргових зобов’язань України. Розмежовано поняття "державний борг", "державне боргове зобов’язання" та "бюджетна заборгованість". Визначено типи державного боргу.

Ключові слова: державний борг; структура державного боргу; бюджетна заборгованість; правонаступництво; державні гарантії; державні запозичення.

Однією із найважливіших проблем державного боргу в Україні є відсутність його методології[1]. За період незалежності України практика державного боргування існувала в найрізноманітніших формах: внутрішніх і зовнішніх; емісійних і неемісійних, при тому здійснювалась на тлі проблем бюджетного регулювання. Це призвело до викривлення структури державного боргу, порушення допустимих обсягів боргу, недосконалості, а подекуди й відсутності правового регулювання відносин в сфері державного боргу. Відтак проблема пошуку оптимальної структури державного боргу, особливо в сучасних умовах, є однією із основних у сфері бюджетно-фінансових відносин.

Питаннями визначення поняття державного боргу, його структури та до

пустимих обсягів займаються різні вчені багатьох країн, проте найвагоміші успіхи в цій сфері належать ученим економістам, фінансистам. Серед зарубіжних учених фінансистів відомі праці А. Лернера, Р. Масгрейва, Дж Стігліца, З. Шевіча, А. Вавілова, М.А. Лауфера, О.Д. Хайхадаєвої, А.В. Ведіхіна та інші. Проблеми державного боргу досліджували такі українські вчені: В. Козюк, В. Новицький, О. Плотніков, Т. Вахненко, О. Заруба та ін. Проте правові основи, проблеми та механізми правового регулювання відносин у цій сфері є ще не дослідженими. Реалії життя потребують чіткості у розумінні змісту поняття державного боргу і його адекватного відображення у правових формах, оскільки кожен із елементів структури державного боргу має свої, характерні тільки йому підстави виникнення, порядок обслуговування і погашення. Відтак дуже важливо, аби не відбувалось змішування понять щодо складових цієї категорії. ©

В Україні, державний борг має складну, не традиційну структуру. Він складається не лише із боргових зобов’язань, що сформувались на підставі здійснених запозичень, а значною його частиною є вже існуючий борг, що спадком перейшов від радянської республіки, а також заборгованості, що виникла як наслідок недосконалості бюджетного регулювання. Тобто класичний інструмент формування державного боргу – державні цінні папери, почав реалізовуватись на базі вже утвореного боргу, що за своєю природою є емісійним – неринковим: кредитна емісія; боргові зобов’язання, що випливають із умов правонаступництва тощо.

Фактично, можна вважати, що державний борг вміщує в собі, зокрема, фінансові зобов’язання держави, що виникають у результаті здійснення запозичень; надані державою гарантії по зобов’язаннях третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; суми бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному розмірі; суми компенсації за несвоєчасну чи не повну виплату суми платежу юридичним та фізичним особам. Проте це надто різнорідні категорії. Спільною ознакою для них є необхідність повернення коштів, однак інші ознаки і принципи не завжди збігаються. На жаль, законодавча вимога щодо щорічного затвердження Верховною Радою України структури державного внутрішнього боргу не дотримується [3]. Такий Закон було прийнято лише один раз у 1997 р. [5] Очевидно, що сьогодні структура державного боргу є іншою і, напевно, не слід орієнтуватись на вказаний закон. Але проблема є значно глибшою і полягає у визначенні інституту державного боргу та його методології. Необхідно чітко розуміти зміст інституту державного боргу, визначити ті однорідні відносини, які становлять його за допомогою єдиних, характерних для них підстав, ознак, критеріїв тощо.

Закон про структуру державного боргу може відображати тимчасову структуру державного боргу в конкретний період часу – відповідний рік. І тільки спеціальний закон про державний борг повинен врегульовувати питання виникнення, формування державного боргу, механізмів його управління, погашення та інше. Необхідно розуміти і розмежовувати поняття, які передбачають потребу здійснення окремих платежів за рахунок бюджетних коштів, проте за низкою ознак і критеріїв не повинні входити до державного боргу. Вважається, що доцільним було б розмежовувати поняття державний борг, державна заборгованість, державне боргове зобов’язання. Адже в кожному конкретному випадку, як уже було зазначено, є свої типові форми утворення, обслуговування, погашення або відшкодування. Тобто постає питання типологізації та класифікації державного боргу за критеріями, які б дали можливість "відсіяти" невластивий для структури державного боргу та його змісту елемент чи складову. Кінцевим результатом досліджень має бути визначення поняття державного боргу, виділення особливостей правової природи різного виду боргових зобов’язань держави та іншої заборгованості, а також з’ясування їхніх причин, наслідків, і в багатьох випадках – обґрунтування їхньої неприпустимості.

Згідно з чинним законодавством України, борг класифікується за типом кредитора, тобто залежно від типу власників боргових зобов’язань, а також за типом самого боргового зобов’язання – засобів, що використовуються для фінансування дефіциту (цінні папери, гарантії, інші зобов’язання) [1]. Отже, в основу категорії боргу закладається принцип тимчасового залучення фінансових ресурсів з наступним їх поверненням та сплатою винагороди за користування ними, тобто кредитні відносини. Відтак, боргові інструменти виступають одночасно як фінансові ресурси, що акумулюються державою на покриття бюджетного дефіциту чи на досягнення інших цілей та виражають боргове зобов’язання держави. Характерним тут є принцип цільовості, навіть функціональності залучених коштів. Це також свідчить і про функціональність видатків, які необхідні при погашенні боргового зобов’язання.

Проте не завжди боргові зобов’язання держави, виражені в формі фінансування за способом обігу, є ринковими. В структурі державного боргу знаходимо статті, які за своєю природою є заборгованістю, а не борговим зобов’язанням у класичному розумінні, хоч підлягають до сплати за рахунок бюджетних коштів. Приміром, заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позиками віднесена на державний борг; за сумами – спрямована на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій. Звідси виникають деякі міркування щодо визначення особливостей складових державного внутрішнього боргу і його типологізація.

Першим критерієм до розмежування понять державний борг, боргове зобов’язання, бюджетна заборгованість є роль та правовий статус держави. Так, якщо взяти за критерій роль і статус держави у відносинах у сфері державного боргу, то виявимо сукупність відносин, внаслідок яких виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як гаранта, або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках переплітаються і накладаються, проте мають свої характерні особливості.

Щодо державих запозичень, то свого часу, професори Ю.А. Ровінський та С.Д. Ципкін зазначали, що суми державних позик – це не доходи бюджету, а надходження, які повинні погашатись. Це абсолютно правильна теза і безсумнівним є факт необхідності повернення залучених позик. Тобто сьогоднішні надходження за позиками це завтрашні державні видатки.

Розгляньмо статус держави в ролі гаранта. Згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг", до боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов’язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити [3]. Це умовне боргове зобов’язання, необхідність виплати якого настане за умови його невиконання одержувачем кредиту. Очевидно, що гарантовані урядом позики – це навіть не надходження, тобто держава не має значного прямого матеріального інтересу в цих відносинах, проте обов’язок відшкодування гарантованих сум і відсотків за певних обставин є безсумнівним.

До складу боргових зобов’язань Уряду України входить також частина боргових зобов’язань Уряду колишнього Союзу РСР, прийнята на себе Україною. Законом України від 21 листопада 1996 року "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" в ст.1 встановлюється зобов’язання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 року в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобов’язання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР. Компенсації підлягають також грошові заощадження громадян України, поміщені в установи Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху упродовж 1992-1994 р. і які знаходились на рахунках Ощадного банку України не менше одного поточного календарного року у період 1992-1995 р. Отже, держава зобов’язується забезпечити збереження та відновлення реальної вартості заощаджень громадян і гарантує їм компенсацію у встановленому порядку. [4]. Зрозуміло, що боргові зобов’язання держави на умовах правонаступництва це теж не надходження. Більше того, держава виступає в ролі боржника за борг, який вона не формувала і яким не користувалась. Тому і процес його погашення повинен мати свої особливості.

Сьогодні в Україні виник специфічний борг держави перед населенням за несвоєчасну виплату заробітної платні, пенсій, інших виплат. Проте треба наголосити, що заборгованість держави за бюджетними асигнуваннями – державна заборгованість (бюджетна заборгованість) визначається як проблема бюджетного регулювання та його недосконалість, проблема невиконання чи неналежного виконання бюджету поточного року. Відповідно, держава виступає в ролі боржника за невиконання відповідних зобов’язань. Очевидними тут є проблеми бухгалтерського обліку, скритого бюджетного дефіциту та інші, що відображені в структурі та обсягах державного боргу, а це відповідно впливає на його розмір і серйозно ставить питання щодо його погашення.

Другим критерієм розмежування і класифікації боргових зобов’язань держави є підстава їхнього виникнення. За підставами утворення необхідно розмежовувати поняття боргових зобов’язань уряду що виникли в результаті:

- взятих на позичкових засадах боргових зобов’язань, надання державних гарантій, що своєю чергою передбачає спеціальний порядок їхнього погашення та обслуговування. Спільною тут є ознака функціональності залучених кредитів незалежно від статусу та виду суб’єкта – уряд, галузь народного господарства, юридична особа тощо. Мета здебільшого має інвестиційний характер;

- умов правонаступництва;

- як наслідок недосконалості бюджетно-правового регулювання, що породжує прихований дефіцит бюджету, який повинен погашатись у будь-якому випадку, однак механізму його погашення не передбачено. Не можна допускати бюджетної заборгованості із соціальних та інших виплат, відшкодування ПДВ тощо. Хоч зрозуміло, що коли таке трапляється. то відповідні суми платежів відображатимуться у структурі державного боргу, впливатимуть на його обсяги і, звичайно, за ними необхідно здійснювати розрахунки.

Третім критерієм класифікації державних боргових зобов’язань є їхня ліквідність. Ідеально, коли боргові зобов’язання ринкові, тобто мають свою вартість і обертаються на ринку цінних паперів. Це також є показником самоокупності здійснених запозичень, їхньої надійності та гарантованості. Боргові зобов’язання України умовно поділяють на боргові зобов’язання двох видів:

- ринкові, що існують у формі державних цінних паперів (облігації внутрішньої державної позики; облігації зовнішньої державної позики; казначейські векселі та інші);

- неринкові – заборгованість держави, утворена в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадян чи інших державних боргових сертифікатів, розміщених свого часу серед населення (речові облігації) тощо; державний борг перед Національним банком України і банківською системою, а також державна заборгованість, що виникла за результатами виконання бюджету.

Щодо способу управління борговими зобов’язаннями, то під управлінням державним боргом розуміють сукупність заходів держави у справі виплати доходів кредиторам і погашенню позик стосовно зміни умов позик, що обертаються, та визначення умов випуску нових позик. Рефінансування державного боргу може здійснюватись шляхом конверсії державних позик, консолідації державних позик, уніфікації державних позик [6]. Такі заходи повинні бути, радше. винятком із правил, ніж правилом, проте виходячи з того, що відносинам у сфері державного боргу, утвореному за рахунок запозичення, притаманні принципи добровільності участі суб’єктів, то таке допускається.

На відміну від заборгованості за позичками бюджетна заборгованість, що виникає в процесі виконання бюджету не може бути реструктуризована чи анульована, а має бути погашена в поточному році – адже держава взяла на себе обов’язок здійснити відповідні розрахунки в законі про державний бюджет.

Запропонована класифікаційна характеристика боргових зобов’язань держави продемонструвала їхню різноманітність і різнорідність. Та критерії управління державним боргом і підстави утворення державного боргу на кредитних засадах (сьогодні чи в минулому), дають підставу дійти висновку, що саме ці елементи структури державного внутрішнього боргу є базовими.

Отже. пропонуємо визначення таких типів державного внутрішнього боргу:

Прямий державний внутрішній борг – боргові зобов’язання Уряду у вигляді випущених ним цінних паперів, інших зобов’язань у грошовій формі, одержані ним кредити, а також боргові зобов’язання Уряду, взяті на умовах правонаступництва відповідно до чинного законодавства.

Умовний державний борг – гарантовані Урядом України боргові зобов’язання третіх осіб (інших суб’єктів).

Заборгованість щодо виконання зобов’язань з фінансування затверджених законом про Державний бюджет видатків, слід визначати як тимчасову бюджетну заборгованість.

В кінці зауважимо, що в основі державного боргу повинен бути принцип запозичення – самоокупний, ринковий тощо. Виділення категорії тимчасова бюджетна заборгованість демонструє проблему взаємозумовленості і взаємозалежності фінансово-правових явищ, інститутів та категорій; проблему адекватності їхнього розуміння, а, відповідно, і регулювання. Метою бюджетно-правового регулювання є абсолютна відсутність будь-якої бюджетної заборгованості та її неприпустимість. Таку заборгованість не можна відносити до структури державного боргу – адже немає ринкових механізмів щодо його погашення, а імперативні методи акумуляції коштів для цієї мети будуть неправовими Очевидною тут також постає проблема переведення бухгалтерського обліку бюджетних фондів на міжнародні бухгалтерські стандарти та вдосконалення бюджетних механізмів.

––––––––––––––––––––

1. Бюджетний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 21 червня 2001 р. / Урядовий кур’єр №131. – 25 лип. 2001.

2. Закон України від 18 червня 1991 року "Про цінні папери і фондову біржу" // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – №38. С.508; 1992. – №47. – С.645; 1995. – №14. – С.90, 93; 1996. – №4. – С.185;1997. – №45. – С. 285.

3. Закон України від 16 вересня 1992 року "Про Державний внутрішній борг" // Відомості Верховної Ради України 1992. – №41. – С.1346-1347.

4. Закон України від 21 листопада 1996 року №537 "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" / Урядовий кур’єр. – 1997. –№25. – 11 лют.

5. Закон України від 23 січня 1997 року "Про структуру державного внутрішнього боргу України за станом на 1 січня 1996 року та 1997 рік" // Офіційний вісник України. – 1997. – №7-8. – С.5.

6. І. Заверуха. Правові засади та особливості управління державним боргом України // Вісник Львів. ун-ту. Серія юрид. Вип.35. – Львів. – 2000. – С.240-250.

7. Лауфер М.А. Проблемы внутреннего государственного долга Российской Федерации: Автореф. дис... канд. эконом. наук. М., – 1996.

 

[1] Методологія – вчення про структуру, принципи побудови, методи і способи діяльності.

© Заверуха І., 2004

< Попередня   Наступна >