Радник

---

Особливості адміністративного процесу як засобу забезпечення процедури розгляду спору в адміністративному судіО. Заверуха©місцевий Шевченківський районний суд м.Львова вул.Січових Стрільців, 12, 79000 Львів, Україна тел. (0322) 74-11-03

Стаття присвячена дослідженню та аналізу окремих теоретичних питань, що стосуються адміністративної юстиції. Обґрунтовується значення та необхідність запровадження і повноцінного функціонування органів адміністративної юстиції в Україні. Визначається певні особливості адміністративного процесу як засобу забезпечення процедури розгляду спору в адміністративному суді. Аргументовано необхідність розвитку теорії і практики адміністративної юстиції як одного із важливих правових засобів реалізації державної політики в сфері захисту прав людини і громадянина.

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративна юстиція, адміністративний суд, права людини

Розвиток будь-якої держави, яка звільнилась від адміністративно-командної системи та прагне розвиватись на демократичних засадах у напрямі побудови правової держави та громадянського суспільства, зумовлює необхідність реформування та радикального оновлення як державного механізму, так і суспільства в цілому.

Прийняття Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції

України, зобов’язання, зумовлені набуттям членства України в Раді Європи потребують невідкладного проведення судово-правової реформи, а відтак серйозних перетворень та політичної волі керівництва держави.

Основною метою судово-правової реформи є забезпечення додержання конституційних засад організації державної влади, принципу верховенства права та забезпечення реального захисту прав і свобод людини і громадянина.

Проблеми реформування адміністративного права України, зміна його предмета, створення нових інститутів та реформування тих, що дістались у спадок від адміністративно-командної системи, проведення судової реформи, розробка теоретичних основ адміністративного та управлінського процесів, забезпечення прав і свобод громадян в публічному праві з боку судової влади можна без перебільшення назвати одними з найважливіших завдань на шляху побудови правової держави та громадянського суспільства.

Таке реформування потребує нових підходів у дослідженні кожної гілки державної влади, першою чергою виконавчої, яка найближча до населення і внаслідок цього, може частіше, ніж інші гілки державної влади, порушувати права і свободи громадян. Відтак закономірно виникає проблема пошуку нових форм і засобів контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади як однієї з найактуальніших як у науці, так і в законодавстві України. Серед цих форм і засобів чільне місце повинен займати інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, їхніх посадових осіб, який стане ефективним засобом захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб.

Конституція України, проголосивши та визнавши людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю, без сумніву, засвідчила свій демократичний характер, однак, водночас, поклала велику відповідальність на весь державний механізм з реалізації її норм.

Ухвалення Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України можна вважати завершальним етапом створення в Україні основ демократичного суспільства та початком нового етапу в її історії, впродовж якого ці основи необхідно стверджувати.

У колишньому Радянському Союзі, суд розглядався як орган, покликаний охороняти від неправомірних дій державу, відповідальності ж держави перед своїми громадянами не надавалось належного значення. Проголошення незалежності України, прийняття Декларації про державний суверенітет України, схвалення Акту проголошення незалежності України, прийняття Конституції України та цілої низки законів засвідчили, що Україна стала на шлях побудови правової держави та громадянського суспільства, де належне місце відводиться судовій владі.

Закріплення в Конституції держави, яка прагне стати правовою, принципів розподілу влад та незалежності судочинства, логічно зумовлює наявність нормативно-правового акту, що регламентує судовий порядок розгляду та вирішення адміністративних справ. Це своєю чергою, повинно забезпечувати гарантію правового захисту громадян від дій та рішень органів управління та їхніх посадових осіб. В такому випадку, як правило, говорять про адміністративну юстицію, тобто про судовий захист громадян від дій та рішень органів управління, що порушують їхні права та свободи. Судовий захист уявляє собою не лише один із способів забезпечення законності в галузі державного управління та місцевого самоврядування, але й судовий контроль за виконавчою владою.

Закон України "Про внесення змін до статей 235, 236 та глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України" від 31 жовтня 1995 року вважаємо першим практичним кроком на шляху розвитку адміністративної юстиції в новітній історії України. Однак повсякденно відчувається необхідність у подальших кроках у справі адміністративно-процесуального забезпечення побудови та функціонування цього інституту, зокрема прийняття Адміністративного процесуального кодексу України, потреба в якому щоразу зростає.

Інститут судового захисту у справах за скаргами на неправомірні рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та їхніх посадових осіб, як самостійний розділ сучасної української науки, не є достатньою розробленим, однак аналіз досліджень на цю тематику дає підстави стверджувати, що одним з найбільш дискусійних питань є питання про процесуальну належність адміністративної юстиції.

Мета та завдання цього дослідження полягає в обґрунтуванні значення та необхідності в нових правових умовах запровадження та повноцінного функціонування органів адміністративної юстиції в Україні, авідтак, визначення певних особливостей адміністративного процесу як засобу забезпечення процедури розгляду спору в адміністративному суді.

Інформаційна база цієї тематики вміщує норми Конституції та чинного законодавства України, а також дослідження, монографії та публікації в галузі адміністративного права таких вчених та практиків: Д.Н. Бахрах, Д.М. Чечот, В.Т. Квіткін, А.Т. Боннер, А.А. Дьомін, Ю.Н. Старілов, В.С. Стефанюк, О.Д. Крупчан та ін. Проблематику адміністративної юстиції також відображено у відповідних нормах законодавства Польщі, Франції, Німеччини та інших держав.

Згідно ст.237 ЦПК України, розгляд скарги здійснюється за правилами цивільного судочинства [1, с.278]. Окремі вчені, фахівці з цивільного процесу (Д.М. Чечот, А.Т. Боннер) вважають, що адміністративний процес є частиною цивільного процесу. Інші вчені, зокрема В.Т. Квіткін, займають компромісну позицію, зауважуючи, що найефективніший судовий захист прав громадян в сфері державного управління буде досягнутий тільки при поєднанні цивільних процесуальних та адміністративних процесуальних норм [2, 14].

Аналізуючи викладені міркування, вважаємо, що, звичайно, адміністративний процес має багато схожого з цивільним процесом, і тому, цивільно-процесуальні норми можуть стати моделлю для створення адміністративної юстиції в Україні. Ще на початку минулого століття С.А. Корф зазначав: "Немає жодного сумніву, і це визнають як прибічники, так і недруги адміністративної юстиції, що джерелом і способом побудови адміністративного процесу став процес цивільний, столітні принципи якого були застосовані до новоствореного в ХІХ столітті адміністративного процесу… Цим пояснюється те, що багато принципів обох процесів тотожні, інші дуже подібні один до одного" [3, с.466-467].

Головна особливість, яка відрізняє адміністративний процес від цивільного полягає в тому, що стороною тут виступає орган управління (посадова особа). В адміністративному судочинстві посадова особа виступає не як приватна особа, а як представник апарату, відомства, в якому вона працює. Дії, що заперечуються скаржником, визнаються цією особою як службові дії, спрямовані на виконання службових обов’язків. Виступаючи в процесі як сторона, посадова особа не перестає залишатись працівником апарату управління і обґрунтовує свої дії інтересами держави. В адміністративному судочинстві суд, визнаючи дії посадової особи її власними діями, які внаслідок незаконності втрачають властивості державної волі, розглядає цю особу як таку, що пов’язана з апаратом управління.

Цей момент зв’язку службової особи з апаратом, а також інші моменти, що визначають специфіку управлінської діяльності (реалізація владних повноважень, наявність дискреційних прав, виконання розпоряджень і інструкцій вищестоящих органів), накладають на адміністративний процес в суді відбиток величезної сили, надають йому таких якостей, що роблять природу цього процесу не цивільно-правовою, а адміністративно-правовою.

Сучасний адміністративний процес, як правова форма розгляду судом управлінських спорів, що забезпечує захист прав і свобод громадян відрізняється за своїм змістом, юридичним характером, призначенням, цілями і завданнями від цивільного процесу, на основі якого сьогодні розглядаються спори, що виникають з адміністративно-правових відносин. Головним завданням адміністративного процесу, як процесуальної форми розгляду спорів між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та публічною владою – з іншого, з приводу захисту суб’єктивних публічних прав перших, є відновлення порушених публічною владою та її посадовими особами прав і свобод громадян, забезпечення правопорядку, встановленого режиму публічного управління. Щодо цивільного процесу, то його головним завданням є відновлення законного порядку відносин в сфері приватного життя. На думку В.А. Рязановського, громадяни сучасної держави володіють не лише суб’єктивними цивільними, але й суб’єктивними публічними правами. Вчений вважає, що, незважаючи на те, що право на публічний позов і матеріальне публічне право перебувають у певному зв’язку між собою, все ж є самостійними явищами суспільного життя, а адміністративний процес є самостійним інститутом [4, с.26].

Ще в 70-х роках ХХ ст. пропонувалось усі справи, які містять спір про адміністративне право, відносити до категорії справ, що випливають з адміністративно-правових відносин і об’єднати їх у спеціальному розділі цивільного процесуального кодексу. Вже тоді пропонувалось розглядати в судовому порядку скарги на постанови про накладення стягнень.

Ю.Н. Старілов наводить такі аргументи в користь самодостатності адміністративного процесу стосовно цивільного та кримінального:

1) специфіка адміністративних спорів між громадянином та органами управління, що характеризується адміністративно-правовими відносинами, які при цьому виникають;

2) рівноправне процесуальне становище позивача (громадянина) та відповідача (органа управління, посадової особи) в адміністративному процесі;

3) необхідність поширювати на адміністративний процес багатьох принципів процесуального права: змагальності, рівність сторін, усності процесу та інших [5, с.17].

Проаналізувавши еволюцію досліджень про адміністративну юстицію, її зміст, доходимо висновку, що одним з найбільш дискусійних питань у науковій літературі було визначення, до якого процесу – цивільного чи адміністративного – відносити розгляд загальними судами спорів громадян з органами управління і перевірку законності їхніх дій та рішень. Більшість вчених дотримувалась думки, що процедура розгляду адміністративних спорів про адміністративне право між громадянами і органами управління є цивільно-процесуальною. Такий вид цивільно-процесуального судового провадження був названий непозовним. Відтак, можна зробити висновок, що наявне у радянському та й в сучасному українському законодавстві формулювання унеможливлювало та все ще унеможливлює спроможність громадянина бути позивачем у суді стосовно органів державного управління та їхніх посадових осіб. Громадянин може лише оскаржити до суду дії, бездіяльність або рішення органів управління чи їхніх посадових осіб. Бути ж у ролі позивача як рівноправної сторони в судовому процесі, згідно з чинним законодавством, особа не може.

В цьому контексті відомий вчений-адміністративіст Д.Н. Бахрах справедливо зауважував що, звернення до суду із скаргою на дії або рішення органів управління (посадових осіб, державних і муніципальних службовців) є термінологічним анахронізмом. Громадянин у спорі із суб’єктом влади і управління завжди повинен виступати в якості позивача – рівноправної сторони процесу, а не скаржника, яким він є у адміністративному процесі [6, с.52-53].

Зрештою й саме непозовне провадження стосувалось і стосується досить обмеженого кола питань. Серед них:

- скарги на неправильності в списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

- скарги на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад і заяви про скасування рішень виборчої комісії;

- скарги на рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії;

- скарги на рішення, прийняті відносно релігійних організацій;

- скарги на дії органів і службових осіб у зв’язку з накладенням адміністративних стягнень;

- скарги на рішення, дії або бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби, та ін. [1, с.266-286].

Наведені види скарг, що передбачені чинним законодавством України, стосуються важливих сфер суспільного життя, однак із врахуванням реалій сьогодення слід поставити питання про їхнє співвідношення з сучасним правовим статусом особи, з закріпленими у законодавстві правами і свободами людини і громадянина, що можуть бути порушені з боку органів публічної влади.

З прийняттям Конституції України 1996 року у зв’язку з проведенням демократичних перетворень перелік прав та свобод громадян, закріплений на конституційному рівні, істотно збільшився і ті можливості громадян на оскарження, що містяться у Цивільному процесуальному кодексі України, на нашу думку, не відповідають реаліям сьогодення. Спектр прав та свобод українського громадянина на сьогодні, охоплює значно ширше коло відносин, аніж той, що був продекларований в Радянському Союзі. В зв’язку з цим перелік справ, що виникають з адміністративно-правових відносин, що закріплений у Цивільному процесуальному кодексі України і розглядаються в порядку цивільного судочинства, не дає підстав говорити про всебічний, з урахуванням існуючих конституційних гарантій, судовий захист громадян, які вважають, що діями органів влади було порушено або порушуються їхні права.

Сьогодні необхідно мислити по-іншому. Якщо в минулому законодавець не міг передбачити, що в 90-х роках ХХ ст. у громадян з’являться нові можливості, обумовлені прагненнями побудови демократичної соціальної держави, то сучасний законодавець повинен реагувати на ці процеси вчасно та кваліфіковано для того, щоб ті права людини і громадянина, які проголошуються та містяться у нормативно-правових актах могли бути відновлені у випадку їхнього порушення у встановленому законом порядку.

Про необхідність розширення сфери судового контролю, судового захисту громадян від органів управління, їхніх дій та актів висловлювали думки вже у 70-х роках ХХ ст., однак з відомих причин у сферу практичної площини трансформувати їх не вдавалось.

Підсумовуючи викладене, можна констатувати, що дискусія з приводу запровадження в Україні органів адміністративної юстиції, формування адміністративного судочинства та визначення процесуальної належності адміністративної юстиції впродовж останніх десятиріч з різною інтенсивністю, але все ж простежувалась, і сьогодні такі дискусії ще не вичерпані. Саме існування прибічників та супротивників функціонування адміністративної юстиції призводить до непослідовності в питанні її впровадження та відсутності єдиного правового інституту, який би всесторонньо регламентував матеріальні і процесуальні питання адміністративної юстиції. Поряд з тим основні юридичні передумови для впровадження цього виду судового контролю в Україні та процесуального оформлення його діяльності існують, а створення адміністративних судів повинно відбутися у ті строки, які передбачено п.16 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 7 лютого 2002 року "Про судоустрій України".

Формування в Україні адміністративного судочинства логічно зумовлює створення адекватного процесуального інструментарію – Адміністративного процесуального кодексу України, прийняття якого, після набрання чинності Закону України "Про судоустрій України" повинно стати одним із першочергових питань у порядку денному українського законодавця.

––––––––––––––––––––

1. Кримінально-процесуальний кодекс України. Цивільний процесуальний кодекс України // Верховний Суд України Відп. ред. В.Т. Маляренко. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С.278.

2. Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореф. дис... канд. юрид наук. – М., 1968. – С.14.

3. Корф С.А. Административная юстиция в России. – Спб., 1970. – Т. 2. – С.466-467.

4. Рязановский В.А. Единство процесса. – М.: Городець, 1996. – С.26.

5. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Изд. – НОРМА (Изд. группа НОРМА-ИНФРА М), 2001. – С.17.

6. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть Общая. – М.: БЕК, 1993. – С.52-53.

 

© Заверуха О., 2004

< Попередня   Наступна >