Радник

РЕОРГАНІЗАЦІЯ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ

ЗА СУДОВОЮ РЕФОРМОЮ 1864 РОКУ В УКРАЇНІ

ТА СУЧАСНІ ПЕРСПЕКТИВИ ЇЇ РЕФОРМУВАННЯ

Р. Савуляк

Червоноградський міський суд Львівської області

вул. Св. Володимира,15, 80102 Червоноград, Львівська обл., Україна

У статті з історичного погляду розглянуто питання формування національної

правової традиції інституту прокуратури на українських землях у ХІV–ХVІІІ ст.,

запровадження із 1722 р. в українських губерніях прокуратури Російської імперії та її

реорганізацію за судовою реформою 1864 р.

Ключові слова: судова реформа, прокуратура, адвокатура, Російська імперія.

Роль прокуратури у правовому механізмі сучасної держави є, безперечно,

важлива і значуща. З огляду на це, перспективи її реформування необхідно

оцінювати не у вузькому форматі, а в контексті національних правових традицій,

загальних засад побудови правової системи України, відповідно до правової

природи інституту прокуратури та базових основ її організації.

Дослідження інституту прокуратури в Україні в історико-правовому контексті

пов’язане з певними труднощами, оскільки є неоднозначні підходи до визначення

періодизації української державності та, з огляду на це, різні характеристики

відповідних державних інститутів.

Традиційно історію прокуратури починають висвітлювати від часів Петра І,

коли Україна була складовою частиною Російської імперії. Однак, останнім часом

у літературі з’являються твердження, що прокуратура існувала в Україні і в

допетровські часи [4].

Найточніші відомості про зародження прокуратури н

земель відшукуємо в книзі, яку видав 1999 р. у Варшаві Володимир Свербигуз

“Старосвітське панство”. Зокрема в ній зазначено, що 1578 р. на Сеймі Речі

Посполитої було створено особливий для України трибунал – Луцький [ 3, с. 12].

Це був вищий суд для України. Його дія поширювалася на Київське, Волинське та

Брацлавське воєводства, офіційною мовою була українська. Наступного, 1579 р. у

м. Батурині було створено Український трибунал у вигляді міністерства [ 3, с. 16 ].

Він складався з семи департаментів. Важливим для нас є те, що на початку

діяльності цього трибуналу його депутати щорічно обирали прокурора

(інстигатора).У науковій статті завідувача кафедри національної академії прокуратури

України Л. Грицаєнка “Історико-правовий процес утвердження інституту

прокуратури в Україні” [ 1 ] проаналізовано діяльність інстигаторів у період з

другої половини ХІV ст. і до початку ХІХ ст. в українських містах, які на той час

отримали маґдебурзьке право.

Отож, унаслідок запровадження в ХІV–ХV ст. у правовий устрій багатьох

українських міст маґдебурзького права тогочасні українські землі отримали

можливість історичного розвитку, який був тісно пов’язаний з правовими

традиціями Західної Європи. Саме тоді було сформовано специфічний державно-

правовий інститут, який є характерним для романо-германської правової сім’ї –

прокуратури обвинувально-захисного типу. Тому історично українська правова

традиція формування інституту прокуратури в цей період ґрунтується на тісному зв’язку з адвокатурою та судом. За цими характеристиками вітчизняна правова

традиція належить до найкращих європейських зразків розвитку інституту

прокуратури.

Згодом, у ХVІІІ ст. на українських землях запанувала інша правова традиція.

Указом від 16 травня 1722 р. “Об учреждении в Глухове малороссийской коллегии

и назначении в оную присутствующим бригадира Вельяминова” російський цар

Петро І “…указал при гетмане господине Скоропадском, в Глухове, для

управления судов и прочего,… быть коллегии… да при той же коллегии быть

прокурорам…” [4].

Скасувавши полково-сотенний адміністративно-територіальний устрій на

українських землях у другій половині ХVІІІ ст. та ліквідувавши посади інстигаторів,

російський царизм запровадив власну систему органів контролю за діяльністю

органів влади на місцях, і такими органами були губернські прокурори та їхні

помічники, прокурори при вищих земських судах, губернських магістратах і вищій

розправі, а також повітові стряпчі, які здійснювали контрольно-репресивні функції,

спрямовані на збереження самодержавної влади Російської імперії в Українських

губерніях. Це була прокуратура наглядового типу з широкими повноваженнями

щодо здійснення нагляду в усіх сферах суспільного і державногожиття.

За російською правовою традицією прокуратура – “око государево”– не брала

участі у судових справах, а лише наглядала за законністю в інтересах імперії. Від

часу створення та наступних майже півтора століття російська прокуратура, як

писав наприкінці ХІХ ст. міністр юстиції і генерал-прокурор Російської імперії

М. Муравйов, була органом адміністративного та фіскального нагляду, а судова,

обвинувальна або позовна діяльність слугувала лише одним із доповнень до

функцій нагляду, ледве помітним у законі, слабким і незначним на практиці [4].

Традиція російської імперської прокуратури як адміністративно-наглядового

органу, що утвердилась у ХVІІІ ст. була перервана на українських землях в період

судової реформи 1864 р Судова реформа 1864 року в Російській імперії, як і низка інших реформ

другої половини ХIХ ст., не змінила абсолютистської сутності царського

самодержавства. Хоча судова реформа 1864 р. визначалася тим, що нею був

створений формально позастановий суд, а в одній з ланок судової системи

запроваджений суд присяжних. В основу створення місцевих мирових судів був

покладений принцип виборності суддів, кількість ланок була значно скорочена.

Реформа проголосила демократичний принцип відокремлення суду від

адміністрації та принципи гласності, усності, змагальності судового процесу,

запроваджено адвокатуру та реорганізовано прокуратуру.

Під час підготовки судової реформи було поставлено питання про

реорганізацію прокуратури. Автори судової реформи намагалися значно

розширити права прокуратури, наділити її новими повноваженнями на зразок

тогочасних європейських прокуратур. Прокуратура в системі органів держави була

включена в судове відомство, але мала свою організацію.

Суть реорганізації прокуратури відповідно до основних принципів судової

реформи 1864 р. полягала у звільненні її від функцій загального нагляду, хоча було

збережено нагляд за місцями позбавлення волі.

Основним завданням прокуратури став нагляд за дізнанням і слідством та

підтримка державного обвинувачення в суді. Зокрема під час проведення дізнання

та слідства прокурор мав право: вимагати від органів дізнання і досудового

слідства кримінальні справи для перевірки, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, які

вчинили злочини; скасовувати незаконні постанови судових слідчих та осіб, які

проводили дізнання; давати письмові вказівки про розслідування злочинів, про

обрання, зміну або скасування запобіжних заходів, кваліфікацію злочинів,

проведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочини; доручати

поліцейським органам (органам дізнання) виконання постанов про затримання,

привід, взяття під варту, проведення обшуку, розшук осіб, які вчинили злочини, а

також давати вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і

встановлення осіб, які їх вчинили у справах, що перебували у провадженні

стряпчого або судового слідчого; усувати особу, яка проводить дізнання, або

слідчого від дальшого ведення дізнання або досудового слідства, якщо вони

допустили порушення закону під час розслідування кримінальної справи.

Функція підтримки державного звинувачення зводилась до того, що прокурор

у разі передання йому справи cамостійно складав обвинувальний висновок, після

чого скерував справу до суду. Судовий процес проводився за принципом

змагальності міжобвинуваченням ізахистом.

Прокуратура за реформою 1864 р. створювалася в судах.

Відповідно до Судових статутів засновували посади прокурора окружного

суду та судових палат. Розслідування кримінальних справ було покладено на

судових слідчих, які діяли при судах, і їхні рішення могли бути оскаржені

безпосередньо до суду. Так поліція позбулася функцій попереднього слідства.

Організація прокуратури ґрунтувалася на принципах суворої ієрархічності,

єдиноначальності і взаємозамінності. Прокурорський нагляд здійснювався під

вищим керівництвом генерал-прокурора який був і міністром юстиції Російської

імперії. Йому було надано надзвичайно великі повноваження при комплектуванні

кадрів на судово-прокурорські посади. За його поданням царськими указами

призначалися голови, помічники голів і члени окружних судів, в тому числі судові

слідчі. Обер-прокурори Сенату і прокурори судових палат також безпосередньо

підпорядковувалися генерал-прокуророві. Прокурори окружних судів діяли під

керівництвом прокурорів судових палат. Кількість помічників (товаришів)

прокурора і розподіл їхніх обов’язків залежали від розмірів судового округу.

Законодавство царської Росії встановило дуже суворі умови для заміщення

прокурорських посад. Крім вищої юридичної освіти від кандидатів на заміщення

прокурорських посад вимагали значною службового стажу і особливої політичної

благонадійністі. Усі прокурори судових палат, 95% прокурорів окружних судів і

90% їхніх товаришів були дворянами (решта вихідцями із духовенства, буржуазії і

чиновників). Переважна більшість чинів прокуратури були реакціонерами і

монархістами. Помірковано ліберальні діячі в прокуратурі 60-70-х років

(наприкладЯ.Ф. Коні) стали рідкісним винятком ізатримувалися в ній недовго. Водночас, як загальна, так і, зокрема, військова прокуратура Російської імперії

протягом усього періоду її існування слугувала інструментом, за допомогою якого

правлячий режим імперії вживав заходів, спрямованих на придушення

національно-визвольного руху в Україні. Вона була тісно пов’язана з поліцією

загалом ізжандармською поліцією зокрема.

У кінці ХІХ та на початку ХХ ст. у державних колах Російській імперії

посилились заклики повернути прокуратурі функціїзагального нагляду. Дискусія з

цього приводу тривала аж до 1917 р., поки монархія не була знищена. У 1922 р. в

Україні, яка на той час була радянською республікою, відбулося відновлення

прокуратури відповідно до наглядовоїмоделі, що збереглася й сьогодні. Аналіз таких джерел, як-от маґдебурзьке право, сеймовізакони та Конституції

Речі Посполитої, проекту Зводу Українських Законів “Права, за якими судиться

малоросійський народ”, “Уложення про управління губерніями” 1775 р, Судових

статутів 1864 р, Актів прокурорського реагування, архівних матеріалів, у яких

відображена статистика роботи Харківської, Київської та Одеської судових палат у

ХІХ ст. – засвідчив, що функції прокуратури тісно пов’язані з політичним

режимом. Якщо у державі виражені ознаки тоталітарного режиму, то надмірно

розширюються межі прокурорського нагляду і проявляється репресивна діяльність

прокуратури. Врешті, в умовах руху до демократії функції прокуратури відносно

обмежуються, зосереджуючись головно на кримінальному переслідуванні, а також

на виконанні певних наглядових функціяй.

Досвід реформування органів прокуратури Російської імперії за судовою

реформою 1864 р. може виявитися корисним сьогодні в Україні під час прийняття

нової Конституції та проведення судово-правової реформи. Однак це

реформування не має призводити до руйнування того, що протягом тривалого часу

добре слугувало людям, державі та суспільству.

Реформування прокурорських органів повинно спрямовуватися на

забезпечення високих європейських і світових стандартів. При цьому воно має

бути сумісним зісторією і культурою країни і прийнятним для її населення.

Тому з урахуванням історичного досвіду функціонування прокуратури при

судових установах, власного досвіду практичної роботи в органах прокуратури та

суду пропонував би під час доопрацювання нової редакції Конституції України та

Законів України “Про статус суддів”, “Про судоустрій України”, “Про

прокуратуру” зачислити прокуратуру до органів правосуддя, як це є у більшості

держав Європейського Союзу.

Узагальнений досвід діяльності прокуратури в цих країнах попри розмаїття

окремих форм та деталей свідчить про те, що основною її функцією є здійснення

публічного обвинувачення, включно з прийняттям рішення про порушення

кримінального переслідування, пред’явлення обвинувачення та підтримання його в

суді, а також реалізацію права на апеляцію. Логічним доповненням до цієї функції

визнається функція нагляду за виконанням вироків, тобто за порядком у

пенітенціарних установах. За межами кримінальної юстиції роль прокуратури має

характер винятку. Зокрема йдеться про практику участі прокурорів у справах щодо

захисту дітей (Чеська Республіка, Словацька Республіка, Данія), прав недієздатних

осіб (Італія, Португалія), права іноземців (Данія).В українських сучасних реаліях ми бачимо дещо інші тенденції.

У пояснювальній записці до проекту нового закону України “Про

прокуратуру” зазначено, що прокуратура України не підпорядковується виконавчій

або судовій владі, оскільки її діяльність є переважно наглядовою, елементом

системи стримувань і противаг між гілками влади… існування прокуратури

пов’язано з необхідністю демократичних форм контролю органів усіх гілок влади у

випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням конституції

України” [6]. Із цього доходимо висновку, що прокуратура в Україні залишається

наглядовою установою, “оком государевим”, тобто моделлю прокуратури

Російської імперії ХVІІІ–початку ХХ ст. В жодній із країн Європи органи

прокуратури не є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади. За

загальним правилом, уся діяльність прокуратури є у сфері судового контролю.

Саме судовий контроль, а не прокурорське реагування, слугує формою

демократичного контролювання усіх гілок влади.Крім того, аналізуючи нині чинний закон України “Про прокуратуру”[5] та

проект нового закону “Про прокуратуру”[6], експерти Ради Європи звертають

увагу на :

– надмірний рівень централізації прокуратури;

– забезпечення чіткості у відносинах прокуратури з органами виконавчої та

законодавчої влад;

– конкуренцію прокурських повноважень зі сферою судового контролю;

– неузгодженість прокурора зі статусом слідчого;

– відсутність надійних гарантій незалежності та самостійності прокурорів усіх

рівнів.

Окрім вищезгаданого загального нагляду, у сферах, не пов’язаних із

кримінальними злочинами, роль прокуратури в Україні і нині залишається досить

помітною у цивільному та адміністративному судочинстві. Зокрема, нині чинний

закон України “Про прокуратуру” нечітко визначає функцію прокуратури щодо

представлення прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. Особа

сама повинна вирішувати – просити в держави допомоги чи ні.

Надмірним, на думку експертів Ради Європи, є прокурорські повноваження

щодо розгляду скарг та заяв про порушення прав будь-якої фізичної чи юридичної

особи та прийняття з них рішень; повноваження давати обов’язкові приписи всім

органам, установам, підприємствам та організаціям, включно з вимогою з’явитися

до прокурора для дачі пояснення; право прокурорів заходити у приміщення будь-

якого державного органу, громадської організації, підприємства установи чи

організації незалежно від форм власності; право мати доступ до всіх документів і

матеріалів, у тому числі тих, які містять комерційну або конфіденційну

інформацію; повноваження здійснення нагляду за підзаконними нормативними

актами на предмет їх відповідності до Конституції та Законів України із внесенням

протестів, що призупиняють їх чинність.

Ці та інші зауваження мають принциповий характер і при оновленні статусу

прокуратури потребують глибокого аналізу.Водночас виникає запитання. Вищезазначені зауваження – це спроба нав’язати

неприйнятні для нас “західні” ідеї та принципи чи рекомендації українських

фахівців, які вже не один рік закликають повернутися до національних

демократичних традицій розбудови прокуратури, адвокатури та системи правосуддя.

Зазначимо, що основу демократичних європейських правових моделей

становить трикутник “суд–прокуратура–адвокатура”, які, маючи спільну основу

набуття правових знань та морально-етичних засад, формують єдині підвалини

правової ідеології, праворозуміння та правозастосування, а відтак, і верховенства

права в суспільстві. Найвагоміший згусток цієї єдності проявляється у цілісній

практиці касаційного суду країни. На помітній відстані від цих органів

розміщуються поліцейські та інші органи охорони порядку. Саме єдність правової

ідеології, зокрема однакового розуміння правових ідей та принципів, і є головним

джерелом сили судді, прокурора та адвоката.

Основу нинішньої української моделі становить лінія правоохоронних органів

на чолі з прокуратурою. Цю лінію також доповнює суд. Тому правову ідеологію,

основи праворозуміння та правозастосування у нас формує не правнича професія, а

політична влада. У такому випадку суд з адвокатурою об’єктивно стають слабкими

ланками, втрачають авторитет у суспільстві. А прокуратура спільно з іншими

правоохоронними органами концентрує свої зусилля на виконанні завдання із

забезпечення законності винятково у розумінні чинної політичної влади. Враховуючи те, що в Україні при владі перебувають декілька політичних сил, то й

офіційних розумінь законності у нас виникає декілька. Саме в такій атмосфері

“правової ідеології та законності” і доводиться балансувати українській

прокуратурі разом зіншими правоохоронними органами.

Тому досвід реформування органів прокуратури за судовою реформою 1864 р.

в Українських губерніях може бути корисний під час проведення судово-правової

реформи в сучасній Україні, для того щоб прокуратура була надійним органом

правової держави, послідовним захисником і гарантом прав і свобод людини.

––––––––––––––––––––

1. Грицаєнко Л. Історико-правовий процес утвердження інституту прокуратури в Україні

/ Л. Грицаєнко //Право України. – 2008. – №11. – С.121–129.

2. Михайленко О.Р. Прокуратура України: Підручник / О. Михайленко. – Київ : Юрінком

Інтер, 2005. – 315 с.

3. Свербигуз В. Старосвітське панство / В. Свербигуз. – Варшава, 1999. – 247 c.

4. Сірий М. Не “око государеве”, а захисник публічного інтересу. Сучасні перспективи

реформи прокуратури / М. Сірий // Дзеркало тижня. – 2009. – №18 (746) 23–29 травня.

5. Про прокуратуру: Закон України від 05 листопада 1991р. №1789 – ХІІ // Відомості

Верховної Ради України. – 1991. – №53. – Ст.793.

6. Проект Закону України “Про прокуратуру” (Реєстраційний номер 2491)