Радник

---

МЕТОДИ ПРОФІЛАКТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ:

ПОНЯТТЯ, СУТНІСТЬ ТА ХАРАКТЕРИСТИКА

А. Лещух

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

 

 

 

 

Процес державотворення в Україні зумовлює значний інтерес науковців та практиків

до питань, пов’язаних із здійсненням цілеспрямованої діяльності органів місцевого

самоврядування у сфері зміцнення законності і правопорядку, утвердження,

забезпечення і охорони прав і свобод людини і громадянина, закріплених Конституцією

та законами України. Особливої гостроти у цьому аспекті набуває як сама проблема

боротьби зі злочинністю та правопорушеннями, що створюють перешкоди у розбудові

Української держави, так і профілактична діяльність та її методи на місцевому рівні.

Ключові слова: сфера зміцнення законності, профілактична діяльність, методи на

місцевому рівні.

Погіршення економічної ситуації в державі, стрімкі зміни податкової політики

та умов господарювання і ринкової кон'юнктури зумовили посилення соціального

чинника вчинення правопорушень. Серед основних причин виникнення проблем у

сфері профілактики правопорушень є: недосконалість нормативно-правового,

організаційного, фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення

профілактики правопорушень; неналежний рівень комплексних запобіжних заходів,

спрямованих на усунення причин та умов вчинення правопорушень, профілактичної

роботи з особами, схильними до їх вчинення; низь

кий рівень правової культури

населення, роз'яснювальної роботи з формування відповідального ставлення

громадян до питань дотримання законності, особистої участі в охороні громадського

порядку, профілактики правопорушень та боротьби із злочинністю; відсутність

дієвого механізму участі громадськості у забезпеченні правопорядку в державі тощо.

Ці проблеми значною мірою могли б бути вирішені за умови визнання державою

органів місцевого самоврядування повноцінними суб’єктами профілактики

правопорушень, законодавчого закріпленняметодів таформїх діяльності, належного

фінансування та контролю за профілактичною роботою намісцях.

У наш час дослідженню проблемних питань щодо профілактичної діяльності

органів управління на місцях приділяли увагу О.Б. Андрєєва, О.М. Бандурка,

І.П. Голосніченко, І.М. Даньшин, О.М. Джужа, А.Ф. Зелінський, О.М. Литвинов,

П.П. Михайленко, О.І. Остапенко, В.М. Плішкін, Л.Л. Попов, В.П. Петков,

В.П. Філонов та інші учені.

Метою цієї статті є розкриття поняття, сутності та характеристики методів

профілактичної діяльності органів місцевого самоврядування для кращого їх

розуміння та ефективного застосування на рівні територіальної громади

відповідної ланки. Для досягнення цієї мети у статті слід визначити пріоритетні

цілі та основні напрямки профілактичної діяльності цих органів Суть профілактичної діяльності органів місцевого самоврядування полягає у

здійсненні впливу на об’єкт профілактики іззастосуванням відповідного механізму

для виконання їх завдань у цій сфері. Вплив на об’єкти профілактики

адміністративних правопорушень здійснюють за допомогою різноманітних

методів. За своїм змістом вони можуть бути: спеціальні, економічні, організаційно-

розпорядчі, соціально-психологічні, переконання, примус, психологічні [1, с. 56–

57].

В юридичній науці під методами впливу розуміють: способи дії на процеси

(динаміку) та системи (статику) управління [2, с. 199]. або “засіб дії права на

суспільні відносини” [3, с. 345]. Тобто, поняттям методів профілактики

охоплюється сукупність певних способів і прийомів, які застосовуються

уповноваженими державою суб’єктами профілактики адміністративних

правопорушень.

До методів профілактики певною мірою можна віднести певні способи

практичного здійснення уповноваженими суб’єктами владно-організуючого

впливу на профілактовані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих

цим суб’єктам функцій та повноважень (компетенції), а також особливостям та

характеристикам об’єктів, на які спрямовані профілактичні заходи. Отже, методи є

одними з найголовніших елементів здійснення публічної влади органами та

посадовими особами місцевого самоврядування у сфері профілактики

адміністративних правопорушень та усунення причин та умов, що сприяють їх

учиненню.

У широкому розумінні ці методи забезпечують єдність елементів системи

місцевого самоврядування, дисципліну і порядок у взаємовідносинах різних

суб’єктів та інститутів державного управління та місцевого самоврядування,

законність функціонування їх органів як повноцінних суб’єктів системи

профілактики адміністративних правопорушень.

Методи профілактичної діяльності органів місцевого самоврядування на нашу

думку доцільно розглядати з урахуванням: 1) теоретичного обґрунтування

необхідності їх існування; їх значення в управлінському середовищі;

2) формування та нормативного забезпечення механізму реалізації.

У сфері профілактики адміністративних правопорушень метод впливу являє

собою правовий засіб, який використовують для досягнення мети, вирішення

завдань та за допомогою правових форм діяльності органів місцевого

самоврядування.Метод профілактичного впливу дає змогу побачити характер взаємовідносин

між суб’єктом і об’єктом профілактики і обов’язково відображені у конкретній

формі профілактики. Без форми профілактичної діяльності, методи як способи

впливу суб’єкта на об’єкт, втрачають зміст, оскільки владний профілактичний

вплив залишався б лише бажаним проектом, що позбавлений формального змісту,

а застосувати заходи адміністративного впливу без документального оформлення

таких дій (без прийняття відповідного правового акта органу місцевого

самоврядування) майже неможливо.

У системі органів місцевого самоврядування методи є найважливішим

правовим засобом їх діяльності при цьому питання щодо їхньої класифікації

залишаються дискусійними. Пропонуємо класифікувати ці методи за такими

критеріями: 1) за формою виразу: правові – містяться в правових актах та мають

правовий зміст та організаційні – характеризуються здійсненням органом

самоврядування визначених організаційно-управлінських дій; 2) за наявними адміністративно-правовими ознаками: нормативні – застосовуються з метою

прийняття нормативно-правових актів та індивідуальні – застосовуються з метою

прийняття індивідуального адміністративного акту; 3) за ступенем управлінського

впливу на об’єкт профілактики: імперативні (заборони, прямі адміністративні

команди, владні приписи та ін.), уповноважувальні (дозвіл вчинення дій чи

прийняття акту) та заохочувально-рекомендаційні (заохочення та рекомендації

відповідної поведінки, визначених дій).

У радянський період такі науковці: В.Ф. Опришко, О.А. Костюченко та

Ю.М. Крупка виділяли такі загальні методи державного управління: переконання,

примус, адміністративні та економічні методи [4, с. 120–122], а у наш час вчені-

теоретики А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, С.Л. Лисенков методи управління

поділяють за наступними видами: а) переконання; б) заохочення; в) примус [2,

с. 86], у державному будівництві і місцевому самоврядуванні – В.С. Журавський,

В.О. Серьогін та О.Н. Ярмиш до загальних методів зачислюють також: планування,

координацію діяльності, вироблення рішень, інструктування, інформаційне

забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням, роботу з кадрами

апарату та ін. [5, с. 70].

Є також поділ методів профілактичної діяльності органів місцевого

самоврядування на: правові, організаційні і організаційно-правові, які

характеризуються загальними і специфічними рисами та сприяють ефективному

здійсненню завдань та функцій органів місцевого самоврядування, їх посадових і

службових осіб та територіальних громад [6, с. 42].

Отже, реалізація форм профілактичної діяльності органів місцевого

самоврядування та їх посадових осіб здійснюється за допомогою таких методів:

а) переконання – застосування якого є доцільним передусім у відповідній

ідеологічній діяльності, пов’язаній із правовим вихованням населення,

проведенням різних профілактичних заходів, спрямованих на формування у

територіальній громаді переконання в об’єктивній необхідності реалізації

профілактичних функцій; б) заохочення – сутність якого полягає у стимулюванні

та наданні різних пільг суб’єктам, що безпосередньо беруть участь або сприяють

ефективному здійсненню профілактичних функцій держави; в) примусу – полягає у

застосуванні щодо суб’єктів, котрі вчинили правопорушення, передбачених

нормами права заходів покарання, перевиховання та спонукання до діяльності,

спрямованої на утримання від учинення правопорушень, усунення наслідків

шкоди, заподіяної такою поведінкою.Загалом, переконання і примус посідають в адміністративно-правовій науці

центральне місце серед інших видів методів впливу, а на практиці профілактичної

діяльності органів місцевого самоврядування ці методи мають велику кількість

різних проявів. Місцеве самоврядування під час здійснення профілактики

правопорушень так чи інакше спирається на владу, тому воно в необхідних

випадках не може бути реалізоване беззастосування примусу.

Дослідник А.Т. Комзюк вважає, що державний примус однією з невід’ємних

складових здійснення державної влади як їїзасіб (метод), а в кінцевому підсумку –

як основну ознаку держави загалом. Державний примус, на думку цього науковця,

це метод впливу держави на свідомість та поведінку осіб, що допускають

протиправні вчинки. Заходи адміністративного примусу, вважає він,

використовуються, на відміну від інших видів державного примусу, для

попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання

правопорядку за різних надзвичайних обставин. Необхідність їхнього використання в такому разі пояснюють тим, що реально є загроза суспільним

відносинам, завдання їм шкоди, хоча правопорушення немає [7, с. 28–29]. Однак

варто мати на увазі те, що вид державного примусу не визначається тим,

порушення норм якої галузі права є підставою для його застосування. Зокрема,

стосовно державних службовців, які вчинили дисциплінарні проступки, –

відповідні суспільні відносини регулюються нормами, переважно,

адміністративного права. Тобто, йдеться про дисциплінарний примус в

адміністративному порядку [8, с. 48].

До переконання як методу впливу на людей органи місцевого самоврядування

вдаються в процесі прийняття роз’яснювальних, виховних, заохочувальних та

інших заходів морального значення. Заохочення, наприклад, сприяє забезпеченню

законності та правопорядку на відповідній території. Досягнення мети і завдань

місцевого самоврядування у сфері профілактики може забезпечуватися з

допомогою заходів примусового характеру. У цьому разі об’єкти профілактики

мають діяти в порядку, встановленому нормативними правовими актами. У разі,

якщо поведінка осіб не відповідає вимогам цих правових актів, органи місцевого

самоврядування мають право застосувати заходи примусового характеру. Деколи

ці заходи бувають превентивними, тобто такими, що забезпечують на відповідній

території правопорядок, громадський порядок, установлений режим здійснення

дій. Інакше заходи примусу спрямовуються на покарання осіб, що вчинили

правопорушення (проступок), ще в інших – спрямовані на припинення

неправомірної поведінки осіб, а також відновлення законного порядку в системі

різноманітних громадських відносин.

Примус у профілактичній діяльності органів місцевого самоврядування

характеризується односторонністю владного впливу на об’єкт профілактики.

Уповноважений законом суб'єкт профілактичної діяльності приймає владні, що

тягнуть юридичні наслідки, правові акти управління, які є обов’язковими для

виконання на відповідній території [9]. Вже саме невиконання акту органу

самоврядування вважається правопорушенням і може тягти за собою застосування

до винного установлених законом заходів примусу тож ідеологія місцевого

самоврядування сама потребує наявності в його арсеналі методів прямого владного

адміністративного впливу. Переконання є пріоритетним методом здійснення влади, особливо в сфері

охорони громадського порядку. Найпоширенішими формами використання методу

переконання є: проведення систематичної роз’яснювальної роботи про зміст

адміністративно-правових актів; інформування населення про стан охорони

громадського порядку та боротьби із злочинністю і правопорушеннями;

організаційна робота з громадськими формуваннями тощо. Переконання – це процес

дій, що здійснюються послідовно, який містить такі елементи, як заволодіння

увагою, усвідомлення, вплив на свідомість, емоції, створення інтересу та ін.

Способи переконання також є різноманітними: навчання, пропаганда, агітація,

роз’яснення, обмін досвідом. Особливо значний вплив на поведінку громадян

мають мітинги, збори, візуальна та аудіореклама, своєчасне реагування на

звернення, небюрократичне вирішення справ. Велике значення має й система

інформування про досягнення, успішну муніципальну діяльність. Виставки,

конкурси, огляди, лозунги, заклики, програми, публічні слухання, диспути та інше

такожперебувають в арсеналізасобів переконання.

Стимулювання як профілактичний метод передбачає використання

різноманітних заохочувальних та примусових заходів матеріального та морального змісту. Його найважливішим та найефективніший видом є заохочення – спосіб

впливу, який черезінтерес, свідомість скеровує волю людей на позитивну і корисну

діяльність та характеризується особливостями: а) фактична позитивно оцінена

суб’єктом профілактики – органом місцевого самоврядування поведінка особи;

б) застосовується безпосередньо у територіальній громаді щодо окремих

індивідуальних чи колективних суб’єктів; в) полягає у моральному схваленні

позитивної поведінки особи, наданні їй переваг, прав, пільг, матеріальних цінностей

та інших благ, непрямо, черезінтереси, емоції, свідомість вплив на волю заохоченого

та інших осіб, стимулюючи, спонукаючи до подальшої позитивної поведінки.

За результатами вибіркового опитування 150 респондентів автором визначено,

що ефективними методами профілактичної діяльності органів місцевого

самоврядування на відповідній території варто вважати: примус – 40 осіб;

переконання – 78 та заохочення – 32.

Методи здійснення профілактики адміністративних правопорушень органів

місцевого самоврядування мають характерні риси: 1) публічно-владний зміст;

2) суб’єкти застосування; 3) об’єкти профілактичного впливу; 4) необхідність

досягнення цілей та завдань профілактики; 5) форма здійснення владного

профілактичного впливу (прийняття адміністративного акта чи вчинення дії);

6) планування та прогнозування профілактичної діяльності та поведінки

профілактованих.

Ці методи, своєю чергою, утворюють систему способів та прийомів

профілактичного впливу: а) регулювання профілактичної діяльності;

б) встановлення відповідних положень, що діють на відповідній території;

в) прийняття рішення про необхідність впровадження у процес нових технологій та

інструментів; г) встановлення заборон, правообмежень та обов’язків у здійсненні

тих чи інших дій чи прийнятті відповідних рішень; д) усне чи письмове

розпорядження про необхідність виконання конкретного завдання; е) здійснення

дозвільної реєстрації; є) прийняття рішення щодо утворення, реорганізації і

ліквідації організацій, підвідомчих органам місцевого самоврядування;

ж) бюджетна фінансова підтримка окремих галузей; з) прийняття рішення про

реорганізацію системи і структури органів місцевого самоврядування;

и) формування та розвиток управлінського персоналу; і) призупинення чи відміна

правових актів органів місцевого самоврядування; ї) прийняття рішення про укладення публічно-правових договорів; й) встановлення процесуальних положень

і процедур здійснення регулюючої діяльності у сфері профілактики

адміністративних правопорушень; к) здійснення контрольної та наглядової

діяльності; л) здійснення адміністративної юрисдикції; здійснення нормотворчої

діяльності; м) вживання заходів адміністративного впливу; н) застосування

заохочувальних чи стимулюючих заходів тощо.

Правове регулювання правовідносин між суб’єктами та об’єктами системи

профілактики адміністративних правопорушень на рівні територіальних громад та

різних ланок місцевого управління можемо здійснювати за допомогою способів,

які досліджувалися в науці теорії держави і права. До них зачислюють:

а) уповноваження – встановлення нормами права можливість певної поведінки

суб’єкта; б) зобов’язання – юридично закріплена необхідність певної поведінки в

тих чи інших умовах, обставинах; в) заборонення – встановлення нормами права

необхідність утримуватися від певної поведінки; г) заохочування – встановлення в

нормах права можливості одержання певних пільг і переваг за здійснення бажаних

або корисних для держави й суспільства діянь [3, с. 250–251]. Отже, на сьогодні повноваження стосовно профілактики адміністративних

правопорушень відповідно до Конституції України, належать більшою мірою до

компетенції державних органів і, на жаль, поряд з державною системою

забезпечення безпеки і боротьби з правопорушеннями, умовами і причинами

їхнього вчинення не була створена недержавна система профілактики. Хоча

формально органам місцевого самоврядування у сфері профілактики

адміністративних правопорушень, держава передбачила та на рівні закону

закріпила окремі функції та завдання щодо прийняття актів у цій сфері.

Проаналізувавши сказане, приходимо до висновку, що методи місцевого

самоврядування у сфері профілактики адміністративних правопорушень на

підвідомчій території це – способи, засоби і прийоми, що застосовуються в межах

визначених форм для здійснення завдань і функцій органів (територіальних

громад), зумовлені їхньою компетенцією.

Однак чинне законодавство майже не згадує про роль у загальнодержавній

системі профілактики деліктів приватних структур (служб безпеки, детективно-

охоронних агенцій, науково-навчально-консультативних установ, інформаційних

агентств, експертних об’єднань, громадських організацій територіальні громади,

групи (добровільні загони) громадян або й - окремі члени територіальних громад,

трудові колективи, що сприяють державним правоохоронним органам, не

застосовує відповідного понятійного апарату і не виділяє профілактичних методів

їхньої діяльності.

Висвітлене, а також неспроможність оцінити об’єктивну ситуацію зі станом

правопорядку у державі та невизнання бодай самого факту участі у

загальнодержавній системі профілактики правопорушень одних із найважливіших

суб’єктів – органів місцевого самоврядування підтверджується розпорядженням

Уряду України від 29 вересня 2010 р. № 1911-р "Про схвалення Концепції

Державної програми профілактики правопорушень на період до 2015 року" [10],

якою місцеве самоврядування незаслужено забуте та усунуте від вирішення питань

профілактики правопорушень, що, сподіваємося, буде вирішено під час розробки

та прийняття Державної програми профілактики правопорушень в Україні на

період до 2015 р

1. Ортинський В.Л. Управління в органах виконавчої влади України: навч. посібник /

В.Л. Ортинський, З.Р. Кісіль, М.В. Ковалів. – К.: Центр учбової літератури, 2008. –

296 с.

2. Теорія держави і права: навч. посібн. / А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, С.Л. Лисенков

та ін.; за заг. ред. С.Л. Лисенкова, В.В. Копєйчикова. – К., 2002. – 368 с.

3. Лисенков С.Л. Загальна теорія держави і права: навч. посібн. / С.Л. Лисенков. – К. :

Юрисконсульт, 2006. – 355 с.

4. Советское право: учебник / [В.Ф. Опрышко, О.А. Костюченко, Ю.Н. Крупка и др.]; под

ред. В.Ф. Опрышко. – К. : Выща шк., 1990. – 463 с.

5. Журавський В.С. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні:

навч. видання / В.С. Журавський, В.О. Серьогін, О.Н. Ярмиш. – К. : Видавничий дім

“ІнЮре”, 2003. – 672 с.

6. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування в

Україні: підручник / А.М. Колодій, А.Ю. Олійник; за ред. Я.Ю. Кондратьєва. – К. :

Юрінком Інтер, 2003. – 464 с.

7. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції:

поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: монографія / А.Т. Комзюк;за заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. –

336 с.

8. Ківалов С.В. Організація державної служби в Україні: навч.-методич. посібник /

С.В. Ківалов, Л.Р. Біла. – Одеса : Юридична література, 2002. – 328 с.

9. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року

№280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

10. Про схвалення Концепції Державної програми профілактики правопорушень на період

до 2015 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 вересня 2010 р. №

1911-р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua. – Заголовок з

екрана

< Попередня   Наступна >