Радник

---

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ

ФОРМУВАННЯ РАЙОННИХ РАД

В. Прус

Львівський національний університет імені Івана Франка,

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна,

Е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

 

Розглянуто проблеми формування районних рад в Україні. Особливу увагу звернуто

на актуальні питання виборчої системи на виборах до районної ради, визначення

кількісного складу районної ради та процедури висування кандидатів у депутати до

районної ради. Досліджено та проаналізовано правові позиції Європейської комісії “За

демократію через право” (Венеціанської комісії) стосовно проблеми стабільності

виборчого законодавства в Україні.

Ключові слова: районна рада, виборча система, стабільність законодавства.

Одним із найважливіших показників рівня демократичності будь-якої держави

є порядок організації формування органів публічної влади у цій державі. За тривалі

роки розвитку правової думки в сучасній світовій практиці виробилися конкретні

засади, принципи, на основі яких формують органи, що представляють інтереси

громадян. В більшості розвинутих та демократичних держав світу головною

формою безпосередньої демократії стосовно організації формування

представницьких органів є вибори. Європейська та й світова спадщина стосовно

здійснення прямого волевиявлення громадян спирається на п’ять основних засад

виборчого права: загальність, рівні

сть, вільність, таємність та безпосередність.

Отже, всі норми виборчого законодавства мають бути сформовані на основі цих

принципів та якомога ефективніше сприяти реалізації виборчих прав громадян.

Крім того, стабільність норм має бути такою, щоб унеможливити будь-які підозри

в маніпулюванні цими нормами, процесуальна база має забезпечувати ефективну

реалізацію встановлених норм виборчого законодавства. Одним із елементів

представницьких органів на місцях є районна рада, яка представляє спільні

інтереси територіальної громади відповідного району, відповідає за культурний та

економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці, а тому проблеми

формування та забезпечення належного представництва територіальних громад у

районній раді потребують уваги з боку науковців в контексті необхідності

вдосконалення нормативно-правового регулювання.Починаючи з 1991 р. в Україні діяло шість законів, які регулювали суспільні

відносини у сфері організації та проведення виборів до районних рад. Необхідність

належного законодавчого забезпечення конституційних гарантій громадян вільно

обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, створення умов для

демократичності та прозорості місцевих виборів не викликає жодних сумнівів.

Однак, чи справді законодавець намагається вдосконалити процедуру організації

та проведення виборів задля забезпечення прав громадян на волевиявлення, чи

лише забезпечує інтереси окремих політичних сил.

Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки

Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”був оприлюднений і

набув чинності 10 липня 2010 р. [1] Згодом, 30 серпня 2010 року були внесені

зміни до цього нормативно-правового акту Законом України “Про внесення змін до

закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”” [2]. Це стало

останніми корективами до виборчого законодавства стосовно місцевих виборів,

перед безпосереднім здійсненням волевиявлення населенням 31 жовтня 2010 р.

Новий закон про місцеві вибори вніс суттєві зміни до процедури організації та

проведення виборів до районної ради. Основним позитивом, на який постійно

звертали увагу, була зміна виборчої системи, за якою обирали депутатів районної

ради: – з пропорційної за закритими списками на змішану (мажоритарно-

пропорційну). За новою виборчою системою частину від кількості депутатів

(загального складу) відповідної ради обирають за виборчими списками кандидатів

у депутати від місцевих організацій політичних партій у багатомандатному

виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району, а другу

частину від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради – за

мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах,

на які поділяється територія відповідного району. Хоча такий законодавчий підхід

і є певним кроком уперед в частині відмови від закритих партійних списків, але

лише в прямому значені такого вислову – “рівно на половину”. Вітчизняні фахівці

з виборчого права постійно наголошували на позиції, якщо і не відмови від

пропорційної системи закритих списків виборців, то хоча б можливості

впровадження відкритих списків. Неодноразово науковці та практики зазначали,

що вибори депутатів районних, обласних рад за пропорційною системою

суперечать конституційній природі цих рад як органів, що представляють спільні

інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, оскільки громади реально

втрачають гарантовану можливість спрямувати свого представника в районну,

обласну раду [3, с. 133]. Виступаючи проти впровадження пропорційної системи на

виборах районних рад, фахівці обґрунтовують свої погляди тим, що вказані органи

представляють не інтереси колективів населення району, а спільні інтереси

територіальних громад, і тому їх не можна обирати єдиним колективом, а варто

формувати так, щоб забезпечити представництво складових частин району [4, с. 5].

Деякі науковці пропонують районні ради формувати із сільських, селищних міських голів. У науковій літературі висловлено думку, що колегіальний, який

складається із голів територіальних громад сіл і селищ, є організаційною формою

узгодження інтересів сіл та селищ з метою найефективнішого вирішення спільних

завдань. Застосування такої моделі забезпечить безконфліктність функціонування

усієї системи місцевого самоврядування на районному рівні, адже наявність на

рівні району колегіального органу, який складається із голів сільських і селищних

територіальних громад, дає змогу ще до прийняття рішення узгодити інтереси всіх

зацікавлених сторін [ 5, с. 8]. Така модель дає реальну можливість укріпити органи

місцевого самоврядування на рівні сіл і населенню безпосередньо вплинути на

вирішення питань місцевого значення [6, с. 75]. У цьому випадку погодимося з

думкою вітчизняних науковців стосовно такої моделі організації функціонування

представницького органу на рівні району, що її застосування не значно підвищить

ефективність місцевого самоврядування на цьому рівні, оскільки вона має низку

недоліків, які суттєво нівелюють позитив від її впровадження. Районній раді буде

важко прийняти нормативні акти програмного характеру для стратегічного

розвитку району, бо кожний голова буде обстоювати необхідність пріоритетного

вирішення тактичних завдань. Районна рада фактично перетвориться з органу,

який повинен представляти спільні інтереси територіальних громад сіл та селищ,

на орган, де будуть представлені інтереси посадових осіб місцевого

самоврядування сіл та селищ, які, як відомо, можуть не збігатися [3, с. 136]. Своєю чергою, деякі науковці намагаються оптимізувати пропорційну модель закритих

списків під час формування районних рад. Глухачов Є.Ф. пропонує проводити

вибори за закритими списками, але за певними округами. На його думку, таку

модель застосовують під час виборів у районні ради, коли осередки політичних

партій включають до своїх списків стільки кандидатів у депутати, скільки за

мажоритарною системою посилала окрема територіальна громада до районного

представницького органу [7, с. 274]. Однак така новела дає підстави для сумніву,

що всі негативні аспекти пропорційної системи за закритими списками будуть

усунуті. До того ж, Парламентська Асамблея Ради Європи неодноразово звертала

увагу на неприйнятність моделі пропорційної виборчої системи в Україні за

закритими виборчими списками, яка позбавляє виборців будь-якого можливого

впливу на партійні списки та веде не до появи кваліфікованих партійних осередків

на місцях, а до формування груп осіб за певними спільними, зазвичай

економічними, інтересами. Залишення пропорційної виборчої системи за

закритими списками стосовно виборів до районної ради ніяк не забезпечить

рівності представництва територіальних громад у районній раді, а відтак,

суперечить і конституційно-правовій природі районної ради – як органу місцевого

самоврядування, який представляє спільні інтереси територіальних громад сіл,

селищ і міст.  Певне нерозуміння з приводу доцільності зумовлює і положення Закону

стосовно визначення загально складу (кількості депутатів) районної ради:

“Рішення про загальний склад (кількість депутатів) обласної, районної, міської

(крім районів, міст в Автономній Республіці Крим, міст Києва, Севастополя) ради

приймається відповідною обласною радою поточного скликання не пізніш як за 50

днів до дня місцевих виборів” [1]. Якщо в старій редакції Закону України “Про

вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та

сільських, селищних, міських голів” від 6 квітня 2004 р. рішення про загальний

склад (кількість депутатів) районної ради приймає відповідна рада поточного

скликання, то у новій редакції такі повноваження передалися відповідним

обласним радам. Впровадження такого положення певним чином порушує

принцип децентралізації, на якому ґрунтується місцеве самоврядування в Україні.

Водночас доцільність передачі повноважень стосовно визначення загального

складу районної ради від одного органу до іншого, м’яко кажучи, мінлива. Згідно з

цією ж статтею загальний склад (кількість депутатів) районної ради визначається з

урахуванням кількості територіальних громад сіл (кількох сіл, жителі яких

добровільно об'єдналися у сільську громаду), селищ, міст районного значення, що

входять до складу відповідного району, для забезпечення їх можливого

представництва у відповідній районній раді пропорційно до чисельності такої

територіальної громади. При цьому є імовірність, що один депутат може

представляти мешканців декількох сіл, (сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у

сільську громаду). Отже всупереч ст. 140 Конституції України [8] можливі

випадки, коли територіальна громада не матиме свого представника, який

представлятиме виключно інтереси цієї територіальної громади у районній раді.

На окрему увагу заслуговує інновація стосовно визначення процедури

висування кандидатів у депутати районної ради винятково через місцеві організації

партій. Відповідно до чинного Закону право висування кандидатів у депутати

Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, в тому

числі міст Києва та Севастополя, районної у місті ради реалізується виборцями у

відповідних багатомандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах через місцеві організації партій [1]. Це нововведення не відповідає Конституції

України, оскільки звужує гарантоване ч. 1 ст. 38 Конституції України право

громадянина бути обраним до органів місцевого самоврядування та узалежнює

реалізацію цього права від рішень місцевих організацій партій. Також зазначений

підхід не узгоджується з положенням Копенгагенського документа ОБСЄ 1990 р.

згідно з яким “держави-учасниці будуть поважати право громадян добиватися

політичних чи державних постів індивідуально, чи як представники політичних

партій або організацій, без дискримінації” [9]. Крім того, встановлення своєрідної

прив’язки кандидата в депутати районної ради до певного осередку політичної

партії негативно впливає і на саму політико-ідеологічну якість такого осередку.

Адже законодавець не встановив обов’язок кандидата, який висувається від певної

політичної сили за мажоритарним округом членства в цій партії. Тому кандидат

може бути абсолютно не свідомим політичної спрямованості політичної сили, від

якої висунений, і надалі не дотримуватися партійної позиції чи програми.

Також потрібно зазначити, що 4 жовтня 2010 р. Парламентська Асамблея Ради

Європи видала Резолюцію № 1755 “Функціонування демократичних інституцій в

Україні”, якою наголосила на основних проблемних питаннях, вирішення яких

сприяло б становленню України на європейській та світовій арені як демократичної

держави. Щодо місцевих виборів було зазначено: “Виявляємо недостатню віру в

чесність проведення виборів, що є наслідком недоліків виборчого законодавства та

давньої традиції маніпулювання політичними силами законодавчою основою

виборів для отримання короткострокових політичних вигод ” [10]. Це положення

свідчить про недостатню стабільність виборчого законодавства в Україні. Однак

протягом всіх років незалежності України простежують незмінну тенденцію, яка,

як на мене, вже набуває певних ознак звичаю, а саме – періодична, докорінна зміна

виборчого законодавства напередодні виборів. Звичайно такі дії законодавця

можна пояснити розвитком суспільних відносин, пошуком оптимальної виборчої

моделі чи знайти низку інших вагомих підстав для внесення змін та поправок.

Однак імовірніша причина таких нововведень – ситуативна вигода для окремих

політичних сил, які перед кожним волевиявленням громадян вносять саме такі

зміни та поправки, якізможуть забезпечити для них певні преференції Така практика аж ніяк не сприяє нашій державі формувати та реалізовувати

головні демократичні принципи під час організації та проведення прямого

волевиявлення громадян. Водночас, систематична зміна виборчого законодавства в

інтересах певних політичних сил порушує норми Конституції України, а саме –

положення ст. 71, яка проголошує: “Вибори до органів державної влади та органів

місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основізагального, рівного

і прямого виборчого права…” [8]. Власне, у цьому випадку порушується принцип

рівності у виборчому праві, адже позапарламентські політичні сили не мають

жодних важелів для формування виборчого законодавства, а провладні сили цим

радо зловживають.

На такі недоліки виборчого законодавства вже не перший рік вказують

вітчизняні науковці-конституціоналісти та європейські держави в особі своїх

компетентних органів. Наприклад, стосовно нещодавніх виборів до місцевих рад,

які відбулися 31 жовтня 2010 р., спостерігачі від Ради Європи, ОБСЄ та

Європейського парламенту головним порушенням вважають поспішне ухвалення

нового виборчого закону. З метою недопущення таких порушень в майбутньому,

вважаю за необхідне вжити низку заходів на законодавчому рівні, які б не

уможливили аналогічні маніпулювання з виборчим законодавством. У жовтні 2002 р. Європейська комісія за демократію через право

(Венеціанська комісія) підготувала та прийняла Кодекс добросовісної практики

під час проведення виборів. Це кодифікований документ рекомендацій

стосовно порядку проведення якомога демократичніших виборів з дотриманням

п’яти основних засад загальноєвропейського досвіду в галузі виборів: загальні,

рівні, вільні, прямі вибори шляхом таємного голосування. Неабияку увагу такі

кодифіковані рекомендації приділяють і питанню стабільності виборчого

законодавства. У висновках Кодексу зазначено таке положення: “стабільність

норм має бути такою, щоб виключити будь-які підозри в маніпулюванні” [11].

На жаль, сучасні українські реалії дають змогу побачити, що про жодну

стабільність виборчого законодавства не йдеться. Хоча, український

законодавець ще в далекому 1996 р. розумів важливість принципу стабільності

регулювання даного виду суспільних відносин, і тому в Конституції України

розділі ХІІІ ст. 156 передбачив жорсткіший порядок внесення змін до розділу

ІІІ Конституції – Вибори. Референдум. Щоправда, серед положень ІІІ розділу

Конституції України немає норми, яка б унеможливлювала прийняття нових

виборчих законів перед самими виборами. Однією з рекомендацій

Венеціанської комісії є встановлення заборони на внесення поправок до

виборчих законів не менше, ніж за рік до проведення виборів стосовно

фундаментальних елементів закону про вибори: виборчої системи, належного

членства у виборчих комісіях та формування меж виборчих округів. Така

заборона, на думку Комісії, має бути зазначена в Конституції або в законі, який

на рівень вищий, ніж звичайний закон.Великі надії стосовно вирішення проблем виборчого законодавства в Україні

покладаються на прийняття Виборчого кодексу України. Відповідний

законопроект зареєстрований у Верховній Раді України 19 березня 2009 р. за

номером 4234, однак у змісті цього законопроекту не включені норми, які б

вирішували питання стабільності виборчого законодавства України. Хоча в

пояснювальній записці до проекту Виборчого кодексу України проблему постійної

фундаментальної зміни виборчих законів визнають. Навіть якщо в процесі

доопрацювання законопроекту відповідні статті про заборону перегляду виборчих

законів стосовно фундаментальних елементів будуть внесені, це не унеможливлює

в майбутньому вилучення чи зміни цих статей разом з пропозиціями стосовно

зміни виборчих законів, проголосованих “пакетом” простою більшістю від складу

Верховної Ради України. Відповідно до загальної теорії держави і права та досвіду

зарубіжних країн найефективнішим методом забезпечення стабільності

нормативно-правового акта є встановлення складної процедури внесення змін та

поправок до нього.

Отож, вирішити проблему стабільності виборчого законодавства в Україні

можна двома шляхами: внесенням в ІІІ розділ Конституції України норми про

заборону перегляду фундаментальних елементів виборчих законів за рік до

проведення виборів; або схожу норму вказати у Виборчому кодексі України та

водночас зазначити у Конституції України про можливість внесення змін до

зазначеного Кодексу кваліфікованою більшістю (2/3) від конституційного

складу Верховної Ради України і тим самим визначити Виборчий кодекс

України конституційним законом з особливим порядком внесення до нього

змін. Водночас, впроваджуючи особливий порядок внесення змін до Виборчого

кодексу України буде ускладнено процедуру зміни інших виборчих норм, які

повинні вирізнятися відносною динамічністю, тому такий варіант можна застосовувати лише тоді, коли в нашій державі буде сформовано і погоджено

найоптимальніші виборчі моделі та вирішено всі суперечності стосовно

процедурних аспектів проведення виборів. Внесення змін до ІІІ розділу

Конституції України “Вибори. Референдум” також малоймовірне у зв’язку із

самою складністю процедури внесення змін, але такі нововведення можна

включити в текст нової редакції Конституції України. На сьогодні все ж

першим кроком з приводу вирішення проблеми стабільності виборчого

законодавства залишається внесення у Проект Виборчого кодексу України

норми стосовно встановлення заборони на внесення поправок до виборчих

законів не менше, ніж за рік до проведення виборів щодо фундаментальних

елементів закону про вибори: виборчої системи, належного членства у

виборчих комісіях та формування меж виборчих округів.

Тому я глибоко переконаний в необхідності внесення відповідних змін та

оптимізації виборчих законів стосовно формування районних рад вже сьогодні.

Беручи до уваги європейський досвід, а також напрацювання вітчизняних

науковців та практиків у сфері виборчого права, потрібно внести корективи до

виборчих законів, які б забезпечили належну організацію та проведення виборів до

районних рад в Україні

1. Закон України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,

місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 10 липня 2010 року //

Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 35-36. – С т.491.

2. Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів

Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,

міських голів” від 30 серпня 2010 року // Відомості Верховної Ради України. – 2010. –

№ 39. – ст.514.

3. Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів: Монографія/ за ред.

Ю. М. Тодики. – Х.: Право, 2009. – 540 с.

4. Ключковський Ю.Б. Необхідність закладення бази для реалізації реформи державного

та муніципального управління // Аспекти самоврядування. – 2005. – № 2. – С. 4-6.

5. Братусь І. Пропозиції щодо адміністративної реформи – погляд практика місцевого

самоврядування// Аспекти самоврядування. – 2005. – № 2. – С. 7-9.

6. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная

практика: Монография. – К.: Истина, 2005. – 289 с.

7. Глухачов Є.Ф. Запровадження пропорційної системи виборів до місцевих рад України:

проблеми та шляхи їх вирішення // Актуальні проблеми державного управління: Зб.

наук. пр. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. №1 (27). – С. 269-276.

8. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. –

1996. – № 30. – Ст. 141.

9. Зауваження до проекту Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради

Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від

10 серпня 2010 року // До реєстр. №6601. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=38133

10. Резолюція 1755 (2010) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Функціонування

демократичних інституцій в Україні". Міжнародний документ від 4 жовтня 2010 року.

– Сист. № 994_а19. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua

11. Кодекс належної практики у виборчих справах від 30 жовтня 2002 року. Страсбург.

(CDL-AD(2002)023rev) № 190/2002 // “Vybory ta Demokratiya” (“Elections and

Democracy”), 2006, No. 4(10).

< Попередня   Наступна >