Радник

СИСТЕМА ДЖЕРЕЛ ЄВРОПЕЙСЬКИХ ПРАВОВИХ

СТАНДАРТІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

О. Копиленко, І.Демченко

Інститут законодавства Верховної ради України

Статтю присвячено дослідженню системі джерел міжнародного права, що містять

європейські правові стандарти місцевого самоврядування. Автор розглядає та аналізує

ключові положення міжнародних документів, що містять європейські правові стандарти

місцевого самоврядування, досліджує ступінь їх імплементації у правову систему

України. Автор висловлює пропозиції стосовно подальшого удосконалення

законодавства України у сфері місцевого самоврядування.

Ключові слова: Європейські правові стандарти місцевого самоврядування, місцеве

самоврядування, Рада Європи, Європейська Хартія місцевого самоврядування,

Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між

територіальними общинами або властями.

На сьогоднішній день розвиток демократичної і правової держави неможливо

уявити без розвитку місцевого самоврядування. Використання європейських

правових стандартів побудови місцевого самоврядування, що прийняті і

застосовуються у країнах Європи, можуть бути використані для впровадження

найбільш прийнятної моделі місцевого самоврядування в Україні. Тому цілком

слушно постає питання про те, які джерела європейського права, під якими

розуміємо джерела права Ради Європи та Європейського Союзу, містять у собі

зазначені стандарти Питання європейських правових стандартів місцевого самоврядування

неодноразово висвітлювалося вітчизняними науковцями, серед яких по

відмітити М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, В.А. Григорьева,

В.Ф. Погорілко та ін. У роботах зазначених науковців більшою мірою увага

приділялася дослідженню власне окремих міжнародних договорів, що містять такі

стандарти. Наприклад, дослідженню Європейської хартії місцевого

самоврядування присвячено значну кількість наукових робіт. Проте, слід

констатувати відсутність комплексних досліджень стосовно системи джерел, що

містять європейські правові стандарти місцевого самоврядування.

Як зазначає М. Козюбра [1, с. 7], згідно з прийнятою у країнах Західної Європи

концепції, загальні принципи права – це не просто певні ідеї, які існують у

правосвідомості, навіть теоретичній, а й відправні начала права, які можуть

фіксуватися, а можуть і не фіксуватися в текстах нормативно-правових актів.

Проте, як зауважив А. Колодій [2, с. 23–24], у вітчизняному загальнотеоретичному

правознавстві продовжує домінувати точка зору, згідно з якою будь-які вихідні

(керівні) положення для того, щоб отримати статус принципів права, обов'язково

мають бути закріплені в його нормах. Погоджуючись із зазначеним М. Козюброю

підходом до розуміння загальних принципів права, задля цілей статті будемо

дотримуватися позиції А. Колодія, що принципи права мають бути закріплені у

правових нормах.

Безапеляційно першоосновою як європейських так і міжнародних правових

стандартів є Загальна Декларація прав людини [3], у статті 21 якої зазначено, що

кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або

через вільно обраних представників. Рада Європи завжди визнавала значимість, якудемократія відіграє на місцевому і регіональному рівнях. Захист та зміцнення органів

місцевої і регіональної влади, місцевого самоврядування вцілому поступово

перетворився на один з ключових напрямів діяльності Організації. Ще в 1957 році у

структурі Ради Європи для місцевих органів влади була заснована Постійна

Конференція місцевих і регіональних влад Європи. Рада Європи працює над тим,

щоб місцеві влади отримали належне представництво. За час, що минув, сфера її

впливу поширилась від Ісландії до Російської Федерації, від Норвегії до Балкан. 14

січня 1994 року рішенням Комітету міністрів Ради Європи було засновано Конгрес

місцевих і регіональних владЄвропи, який прийшов на зміну ПостійноїКонференції.

У 2003 році назву “Конгрес місцевих і регіональних влад Європи” було замінено на

“Конгресмісцевих і регіональних влад РадиЄвропи”.

Джерелом європейських правових стандартів місцевого самоврядування є

міжнародні договори, що укладені під егідою Ради Європи. Відповідно до п. b

статті 1 Статуту Ради Європи [4], мета [Ради Європи] досягається за допомогою

органів Ради шляхом…укладання угод… в економічній, соціальній, культурній,

науковій, правовій та адміністративній галузях, а також у галузі захисту та

збереження і подальшого здійснення прав людини і основних свобод. Договори

Ради Європи є важливими ще й тому, що вони встановлюють тісніші зв’язки між

державами-членами, зокрема заохочуючи їх до гармонізації власних правових актів

та систем, а також сприяють уніфікації європейської правової системи та

визначають мінімальні юридичні стандарти [5, с. 77]. Насправді, договори укладені

під егідою Ради Європи, включають у себе конвенції, угоди, регламенти, хартії,

кодекси та оглядові чи рамкові конвенції. Хоч би як вони не називалися, їхнє

юридичне навантаження залишається однаковим. Іншими словами, обрана назва

договору не має жодного юридичного значення та не стосується конкретного

правового інструментарію, що мав би застосовуватися до нього [5, с. 89]. Україна,як країна-член Ради Європи з 1995 р., проголошується державою, для якої

євроінтеграція визнана одним із основних напрямів зовнішньої політики [6, с. 41].

Отже, цілком слушно постає питання про те, які ж міжнародні договори, укладені

під егідою Ради Європи, складають той масив нормативних актів, що у всій Європі

визнаніза основоположні стандарти місцевого самоврядування?

Першим документом є Європейська рамкова конвенція про транскордонне

співробітництво між територіальними общинами або властями від 21.05.1980 року

[7] (надалі–Рамкова Конвенція 1980 року). Дана конвенція врегульовувала питання

будь-яких спільних дій, спрямованих на посилення та поглиблення

добросусідських відносин між общинами, властями або органами сусідніх держав,

які здійснюють місцеві та регіональні функції, та визнаються як такі згідно із

внутрішнім законодавством кожної із держав. Вона визнає за місцевими і

регіональними властями право співпрацювати поза національними кордонами в

межах їх повноважень, що встановлені внутрішньодержавним законодавством з

питань створення спільних громадських служб, будівництва спільних об`єктів або

охорони довкілля з однойменними суб’єктами зарубіжних країн, що є суміжними.

Вона фактично створює нормативну базу для виникнення так званих європейських

регіонів та має чіткий телеологічний напрям – встановлення взаємодії регіонів

різних країн з метою не тільки підвищення добробуту населення, а й

удосконалення системи регіонального управління та самоврядування. Україна

приєдналася до цієї конвенції [8].

Варто зазначити, що приєднання України до Рамкової Конвенції 1980 року

відбулося до вступу в Раду Європи. Це є не тільки свідченням визнання потенційних можливостей України у цій сфері як значної європейської держави,

що обрала демократичні орієнтири розвитку та готова брати участь в європейських

інтеграційних процесах, що стрімко набирають силу і трансформуються в

домінантну тенденцію регіональної і глобальної міжнародної політики, а й

своєрідним першим запрошенням до родини європейських народів [9, с. 163].

До Рамкової Конвенції 1980 року державами-членами Ради Європи у м.

Страсбурзі було підписано два додаткові протоколи. Перший із них – Додатковий

протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво

між територіальними общинами або властями від 9 листопада 1995 року [10].

Україна підписала 1 липня 2003 року та ратифікувала [11] Додатковий протокол до

Європейської рамкової конвенції укладений 1995 року із заявою про те, що

Україна бере на себе зобов’язання застосовувати статті 4 та 5 зазначеного

додаткового протоколу. Другий - Протокол №2 до Європейської рамкової

конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або

властями, який стосується міжтериторіального співробітництва від 5 травня 1998

року [12]. Від імені України Протокол №2 до Європейської рамкової конвенції

укладений 1998 року був підписаний 3 листопада 1998 року та ратифікований у

2004 році [11].Пріоритетом роботи Конгресу є також сприяння розвитку регіональної

демократії, єврорегіональному розвитку, прикордонному та транскордонному

співробітництву, в тому числі в рамках єврорегіонів, до складу 6-и з яких входить

Україна. Провідними документами Ради Європи у цій сфері є Гельсінські

принципи щодо регіонального самоврядування [13, с. 516]. Комітет міністрів Ради

Європи ухвалив текст протоколу 9 вересня 2009 року та погодився відкрити його

для підписання та ратифікації з нагоди 16-ї сесії Європейської конференції

міністрів Ради Європи, відповідальних з питань місцевого і регіонального

врядування під час зустрічі в м. Утрехт (Королівство Нідерланди) 16-17 листопада

2009 року.

16 листопада 2009 року Радою Європи був схвалений Протокол №3 до

Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між

територіальними общинами або властями, що стосується Об’єднань

Єврорегіонального співробітництва [14]. Найбільш важливими положеннями цього

Протоколу №3 є:

надання Об’єднанням Єврорегіонального співробітництва статусу юридичної

особи;

створення механізмів фінансової підтримки з боку держави.

Враховуючи географічне положення України (той факт, що східний кордон ЄС

проходить по державному кордону України) економічні та політичні чинники,

плідну участь деяких місцевих органів влади Україні у єврорегіонах, питання

підписання та ратифікації Протоколу №3 є лише питанням часу.

Наступним міжнародним договором є Європейська Хартія місцевого

самоврядування від 15 жовтня 1985 року [15]. Даний документ є квінтесенцією

місцевого самоврядування для країн Європи. Європейська хартія місцевого

самоврядування втілює у собі концентрований європейський досвід створення

ефективної системи місцевого та регіонального управління, як однієї із головних

підвалин демократичного устрою держави [16, с. 395].

Хартія зобов’язує сторони застосовувати основні правила, які гарантують

політичну, адміністративну та фінансову незалежність органів місцевого

самоврядування. Таким чином, це є демонстрацією на європейському рівні політичної волі надати практичної значущості на всіх рівнях територіального

управління принципам захисту демократії, виробленим під час створення Ради

Європи.

Структурно Хартія складається з преамбули та двох частин. Перша частина

присвячена матеріально-правовим питанням місцевого самоврядування, друга

стосується зобов’язань сторін-держав, які її підписали. Для ратифікації Хартії

кожна держава повинна підтвердити свої зобов’язання стосовно дотримання не

менш ніж 20-ти її положень. Оскільки виконання Хартії є складним процесом у

політичному, правовому та соціально-економічному стані, тому держави, які її

ратифікують, роблять стосовно неї ті чи інші застереження. Така практика існує

серед багатьох держав, які ратифікували Хартію [17, с. 104–114], і свідчить про

відповідальне ставлення держав за взяті зобов’язання перед європейським

співтовариством.

Україна без застережень ратифікувала Європейську Хартію місцевого

самоврядування у 1997 році [18]. Це означає, що Україна як держава-член Ради

Європи взяла на себе зобов’язання дотримуватися положень Європейської Хартії

місцевого самоврядування в повному обсязі. Отже, з 1998 року, згідно із

положенням статті 9 Конституції України, Хартія є частиною національного

законодавства. З часу прийняття Хартії її положення були предметом багатьох

наукових дискусій. В принципі, це є досить правильним, оскільки не можна

зменшити важливість цього документу, який визнали усі без виключення країни

Європи. Положення Хартії знайшли своє відображення у багатьох конституціях

країн так званої “нової демократії”.

16 листопада 2009 року був прийнятий Додатковий протокол до Європейської

хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу

влади [19], основні положення якого зводяться до підсилення права участі та

впливу на здійснення повноважень та обов’язків місцевих органів влади кожного

громадянина та права на отримання інформації від місцевих органів влади. Даний

протокол вже підписаний 12-ма європейськими країнами. Україна допоки що не

підписала зазначений міжнародний документ Наступним документом є Європейська конвенція про участь іноземців у

громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року, підписана у місті

Страсбург. Станом на лютий 2010 року дану Конвенцію підписало тільки 13 країн

членів Ради Європи, а ратифікували лише 8. Основна мета цієї Конвенції – сприяти

залученню іноземців у життя суспільства. Як зазначає І. Балабанова, враховуючи

те, що Україна є членом РЄ, її приєднання до Європейської конвенції про участь

іноземців у громадському житті на місцевому рівні від 5 лютого 1992 року є лише

питанням часу[20, с. 185].

Безумовно, певний інтерес становлять й інші хартії, конвенції Ради Європи,

серед яких можна відзначити: 1) Європейську хартію регіональних мов або мов

меншин, що була підписана у 1992 році, але набрала чинності лише у 2006 році; 2)

Європейську міську хартію (або Європейську хартію міст) 1992 року, переглянута

у 2008 році 3) Європейську хартію участі молоді в громадському житті на

місцевому і регіональному рівні 2003 року, що хоча і не має статусу конвенції, але

основні положення якої забезпечують підвищення спроможності молоді

інтегруватися як у місцеву спільноту, так і реалізувати свої здібності на

загальнодержавному рівні. Наразі триває робота по розробці Європейської хартії

регіонального самоврядування, яка має стати таким самим основоположним

документом для країн Європи, як і Європейська хартія місцевого самоврядування Деякі науковці зазначають, що джерелами європейських правових стандартів

місцевого самоврядування можна вважати рекомендації Комітету міністрів Ради

Європи. Стосовно України слід відмітити Рекомендацію №(98)12 про нагляд за

діяльністю місцевих органів влади та Рекомендацію (2001)19 про участь громадян

у місцевому суспільному житті, тощо. Не можна погодитися із такою позицією

виходячи із наступного. Відповідно до Статуту Ради Європи [4], рекомендації

Комітету міністрів, при всій своїй значимості, не носять юридично зобов’язального

характеру (vis obligandi) та не мають прямих правових наслідків для країн – членів

Ради Європи. Проте, вони мають так званий “моральний авторитет”, оскільки

відображають спільну позицію європейських урядів у даному питанні, а отже,

здійснюють вплив на відповідну державу, якої вони стосуються [5, с. 100–101].

Підсумовуючи вищенаведене, варто зазначити, що кожна європейська країна,

спираючись на історичні та національні особливості, відбиток соціальних,

економічних та правових явищ, будує власну модель місцевого самоврядування.

Як зазначає І.С. Шишкін [21, c. 31] відмінності у ступені інтеграції місцевого

самоврядування у державний механізм не заважає європейським країнам

керуватися одними й тими самими цінностями. Україна ратифікувала

основоположні міжнародні документи, що містять європейські правові стандарти

місцевого самоврядування – Європейську рамкову конвенцію про транскордонне

співробітництво між територіальними общинами або властями, Європейську

хартію місцевого самоврядування, Європейську хартію регіональних мов або мов

меншин. Наступним кроком має стати здійснення комплексних заходів щодо

приведення національного законодавства України у відповідність із європейськими

правовими стандартами місцевого самоврядування та забезпечення ратифікації

Україною нових правових документів у галузі місцевої та регіональної демократії –

3-го додаткового протоколу до Європейської рамкової конвенції про

транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями та

Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про

право участі у справах місцевого органу влади.

Стандарти, закріплені у основних джерелах європейського права у сфері

місцевого самоврядування, мають стати керівництвом для створення дієздатних

органів місцевої влади та конституційно визнаної, демократичної системи

самоврядування, яка б безпосередньо би представляла як інтереси місцевих громад,

так і кожного члена цієї громади

1. Козюбра М.І. Тенденції розвитку джерел права України в контексті європейських

правоінтеграційних процесів / М.Козюбра // Наукові записки. Національний

університет “Києво-Могилянська Академія”. – Т.26: Юридичні науки / НаУКМА;

Редкол.: В. Брюховецький та ін. – К., 2004. – С. 3–9.

2. Колодій А.М. Принципи права України: Монографія. / А.М.Колодій – К.: Юрінком

Інтер, 1998. – 208 с.

3. Загальна декларація прав людини від 10.12.1948 – Голос України вiд 10.12.2008 - № 236

4. Статут ради Європи від 5 травня 1949 року – Зібрання чинних міжнародних договорів

України - 2006 р., № 5, / Книга 2 /, стор. 435, стаття 1270.

5. Флоренц Бенуа-Ромер, Гайнріх Клебес. Право Ради Європи. Прямуючи до

загальноєвропейського простору / Пер.з англійської. – К.:К.І.С.,2007. – 232 с.

6. Муніципальне право зарубіжних країн:Навч.посіб.:У 3 ч./[За заг. ред. проф.

П.Ф. Мартиненка]. – К.:Знання України,. – (Інновац. освіт. технології у

муніцип. праві). – ч.3 / Авт.й упоряд.:В.Ю.Барвицький, О.В.Батанов. – 2006. – 284 с.

7. Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між

територіальними общинами або властями від 21.05.1980 - Офіційний Вісник України

2006, 9 від 15.03.2006, ст. 585.

8. Про приєднання України до Європейської конвенції про основні принципи

транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

1980 р.: Постанова Верховної Ради України від 14 липня 1993 р.// Відомості Верховної

Ради України. – 1993. - № 36. – Ст. 369.

9. Погорілко В.Ф., Баймуратов М.О., Бальций Ю.Ю. та ін.. – Муніципальне право

України:Підручник. / За ред. Баймуратова М.О. – 2-ге вид.доп. – К.: Правова єдність,

2009. – 720 с.

10. Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне

співробітництво між територіальними общинами або властями від 09.11.1995 –

Офіційний Вісник України 2006, 9 від 15.03.2006, ст. 586.

11. Закон України “Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України “Про

приєднання України до Європейської конвенції про основні принципи

транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади

1980 року” та про ратифікацію додаткових протоколів до Європейської рамкової

конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або

властями” - №1879-IV від 24.06.2004 - Відомості Верховної Ради України 2004, №50

від 10.12.2004, ст.534

12. Протокол №2 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво

між територіальними общинами або властями, який стосується міжтериторіального

співробітництва від 05.05.1998 - Офіційний Вісник України 2006, 9 від 15.03.2006,

ст. 587

13. Гук А. Україна та Конгрес Ради Європи — сучасний стан співробітництва// Проблеми

формування доброчесного, належного місцевого врядування: Збірник матеріалів та

документів / Заг. ред. М.Пухтинського. – К.: Атіка 2008. – С. 516–523

14. Protocol No.3 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between

Territorial Communities or Authorities concerning Euroregional Co-operation Groupings

(ECGs) Utrecht, 16.XI.2009 режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty

15. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. – Страсбург, 1985.

16. Юридична енциклопедія. 2 том. Д-Й. / [авт. тексту В.П.Горбатенко]. – Київ:

Видавництво “Українська енциклопедія” імені М.П.Бажана, 1999 – 744 с.

17. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної

демократії в Україні: Науково-практичний посібник. / Упоряд.О.В. Бейко,

А.К. Гук, В.М.Князєв. За ред. М.О.Пухтинського, В.В.Толкованова. – К. : Крамар,

2003. – 396 с.

18. Закон України “Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” - №

452/97-ВР від 15.07.1997 – Урядовий кур'єр 1997, №133-134 від 24.07.97

19. Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право

участі у справах місцевого органу влади від 16.11.2009 року режим доступу:

http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/207.htm

20. Балабанова І. Міжнародні стандарти регіональної політики держав-членів Ради Європи

та Європейського Союзу / І.Балабанова // Порівняльно-правові дослідження:

українсько-грецький міжн. наук.юридичний журнал, 2008. – № 2 :Глобалізація і право.

Інтернаціоналізація і фрагментація у правовому розвитку. – С. 181–191.

21. Шишкин С.И., Лаврик М.А. К десятилетию ратификации Европейской хартии

местного самоуправления / С.И. Шишкин, М.А. Лаврик // Сибирский юридический

вестник -2008, №4 (43) – С. 30–40.