Радник

---

ВИНИКНЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ

В НІМЕЧЧИНІ

О. Якимець

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська,1, 79000 м. Львів, Україна

 

 

 

Досліджено історію виникнення адміністративного судочинства в Німеччині та

передумови його формування. Проаналізовано структуру адміністративних судових

органів німецьких земель ХІХ ст.

Ключові слова: адміністративний суд, виникнення, державне управління,

адміністрація, Німеччина.

Необхідною умовою вирішення завдання побудови правової держави є

дотримання законності діяльності органів державної влади та місцевого

самоврядування. Зміцнення законності та правопорядку, покращення роботи

державного апарату набуває особливого значення в сучасний період – період

реалізації правової реформи. Серед державних органів, що борються з

правопорушеннями в діяльності державного апарату, органів місцевого

самоврядування, важливе значення відіграють адміністративні суди. На сьогодні

становлення системи адміністративної юстиції в Україні не завершено, а тому

врахування досвіду іноземних країн є корисним для українського законодавства і

правозастосовної практики.

Найкраще еволюцію адміністративної юстиції можна проаналізувати,

спираючись на німецький досвід. Виникнення адміністративної юстиції в

Німеччині пов’язано з другою половиною ХІХ ст., тоді, коли в більшості

європейських країн почали відбуватися демократичні зміни. Вплив ідеології

Французької революції та розвиток німецької філософії права зумовили

виникнення і розповсюдження в Н

імеччині концепцій правової держави, яка

протиставлялася поліцейській. Не парламентські інститути, а саме судовий

контроль і обмеження управлінської діяльності правом були основними

елементами системи правової держави. З огляду на те, що основний акцент

німецької правової теорії був зроблений саме на створенні правових гарантій

законності управління та їх забезпеченні системою ефективного судового

контролю адміністрації, ідея адміністративної юстиції посідала в концепції

правової держави центральне місце. Однак перші спроби її практичного здійснення

закінчилися невдачею.Ще на початку XIX ст., в епоху “великих реформ” Г. Штейна і К. Гарденберга,

уряд Прусії дозволив фізичним особам “звертатися до судового захисту проти явно

незаконних поліцейських приписів”. Однак внаслідок зміни політичної ситуації “на

практиці ці закони не застосовувалися, а в 1844 році були скасовані і формально”

[3, с. 22]. У 1848 р. передача функцій охорони прав людини загальним судам і

ліквідація участі адміністрації у вирішенні правових питань були проголошені

Франкфуртською імперською конституцією. Однак наступними роками реалізація

цих ідей не застосовувалася. Німецькі держави, що отримали форму

конституційної монархії, залишалися поліцейськими за своєю природою. “Зміна

державного ладу не покращила відносин громадянина до адміністрації”, “бо хто

був хранителем нового державного права, його індивідуалістичних принципів і

основних прав? Не хто інший, як та ж сама адміністрація, проти прагнення якої до розширення та утвердження своєї влади і проголошувалися ці принципи і були

даровані ці основні права” [1, с. 93–94]. Адміністрація, користуючись

повноваженнями інтерпретації законів, зберегла і посилила свої можливості

обмежувати права фізичних осіб на господарську діяльність, свободу друку та

зборів. На думку Гергарда Аншютца, режим 1850-х років був “правлінням старої

поліцейської держави, існування якої не могло бути припинено “аркушем паперу”,

конституційною хартією. Ця епоха свідчить про те, що і після введення

конституції, яка встановлює основи правової держави, і не звертаючи на неї, може

довго ще існувати поліцейська держава, існувати доти, поки не спробують

захистити відповідними охоронними установами основний принцип правової

держави: додержання законності у сфері управління” [1, с. 95].

Отже, конституційні принципи не могли гарантувати дотримання законності

управління та захисту прав фізичних осіб. На думку одного з перших теоретиків

доктрини правової держави Отто Бера, єдиним шляхом встановлення правового

режиму було підпорядкування держави праву нарівні з приватними особами. Так

само, як цивільне право регулює відносини між приватними особами, публічне

право має встановлювати взаємні права і зобов’язання держави та громадян.

Оскільки цивільні спори підлягають вирішенню загальними судами, немає підстав

звільняти державу від судової відповідальності. Однак, вимагаючи поширення

судової охорони на публічні права приватних осіб, Отто Бер не наполягав на

передачі цих справ загальним цивільним судам. Розгляд адміністративних спорів

може здійснюватися спеціальними адміністративними судами. Об’єднання

цивільної та адміністративної юстиції не було для Отто Бера принциповим

питанням. Головне, на його думку, полягало в тому, що суди адміністративної

юстиції повинні бути так само незалежні від адміністрації, як ізагальні. Крім того,

більші гарантії незалежності створювало б залучення виборних представників для

участі в їх діяльності [5, с. 107].Незважаючи на те, що концепція Отто Бера мала численних прихильників,

теоретичною основою реформи адміністративної юстиції в Німеччині стали ідеї

Рудольфа Гнейста, що був по суті автором і ідеологом перетворень. Один з

основних недоліків політико-правової системи Німеччини того часу, на думку

Рудольфа Гнейста, полягав у тому, що внаслідок падіння абсолютизму і введення

представництва чиновництво стало заручником політичних партій.

Адміністративне управління здійснювалося формально, в законних межах, “але в

інтересах партії сенс закону застосовувався одному в вигоду, іншому на шкоду”.

Отже, необхідно створити таку систему контролю за адміністрацією, яка

забезпечувала б не лише законність, а й ефективність управління. Загальні суди не

в змозі оцінити доцільність застосування або незастосування закону, тому що для

цього необхідно знання не тільки юриспруденції, але й проблем управлінського

характеру. Отже, адміністративно-судовий контроль управління “може бути

доручено тільки адміністративній колегії з незалежними членами та формальною

процедурою” [2, c. 205]. Якщо для ефективного управління необхідні скорочення

інстанцій, бюрократична організація і суворе ієрархічне підпорядкування, то для

адміністративної юстиції потрібні колегіальність та незалежність. Незалежність

членів адміністративних судів має бути гарантована їх виборністю, а

неупередженість – судовим порядком вирішення справ.

Рудольф Гнейст обґрунтовує, що гарантії свободи громадянина мають бути

встановлені не ззовні, а в самій адміністрації, а такими гарантіями є два пов’язані

між собою принципи: самоуправління та адміністративна юстиція, тобто допущення участі громадян у здійснення функцій адміністрації та надання саме її

органам, а не зовнішнім судам, вирішення правових спорів, що виникають в

адміністративній діяльності.

Зокрема у цей період існувала конфедерація незалежних німецьких держав –

Німецький союз, до складу якого входили: одна імперія (Австрія), п’ять королівств

(Прусія, Саксонія, Баварія, Ганновер, Вюртемберг), герцогства і князівства, а також

чотири міста – республіки (Франкфурт, Гамбург, Бремен таЛюбек).

Кожна з об’єднаних в союзі держав володіла суверенітетом та власною

системою управління, процвітав абсолютизм, феодальні порядки, у тому числі

діяли феодальні суди.

Уперше адміністративні суди з’явилися в Бадені 1863 р. Лише в 70-х роках

ХІХ ст. цей досвід запозичили й інші держави: в 1872 р. створюється Пруська

адміністративна юстиція, в 1875 р. – Австрійська, далі адміністративні суди

починають діяти в 1876 р. у Вюртемберзі, в 1878 р. в Баварії, а найпізніше – у

Саксонії.

Особливість новоствореної німецької адміністративної юстиції полягала у

тому, що нижня інстанція адміністративних судів була з’єднана і тісно переплетена

з органами самоуправління, і лише верхні інстанції відособилися в самостійні

органи з судовим характером.

Цьому сприяло і вироблене німецькою доктриною положення, згідно з яким

адміністративна юстиція була лише специфічною діяльністю адміністрації,

відособленою від іншого державного управління тим, що в ній застосовувались

засади судочинства, або, інакше кажучи, застосування спеціальним органом у

вирішенні правового спору адміністративного права змагальності та інших

принципів судочинства В усіх німецьких державах (за винятком герцогства Саксен-Кобург-Гот, яке

мало лише одну інстанцію) діяли декілька інстанцій адміністративних судів: в Прусії

і в Баварії – три, в інших – дві інстанції, причому нижня завжди була і органом

активного управління, що було на думку деяких вчених недоліком цієї системи.

В Бадені, згідно із Законом від 3 жовтня 1863 р., для організації внутрішнього

управління були створені перші сучасні види адміністративних судів [11, s. 363].

Нижньою інстанцією двоступеневої адміністративної юстиції була окружна рада

(Bezirksräte), що діяла і як колегіальний орган для державного управління, і для

здійснення адміністративного судочинства. Окружну раду очолював окружний

начальник (Bezirksbeamte), склад ради (6–9 членів) обирали повітові збори

(Kreisversammlung) та затверджував міністр внутрішніх справ. Як найвища

інстанція, відокремлений від адміністрації, діяв власне Вищий адміністративний

суд (Verwaltungsgerichtshof).

Судочинство здійснювалося за принципами цивільного судового процесу. Ця

модель була дещо формалізованою, публічний процес гарантував правове

слухання, а такожнезалежність судової влади у прийнятті рішення.

Однак Закон про адміністративне правосуддя не містив жодних деталей

регулювання проведення судового слідства. Параграф 32 Закону від 12 липня

1864 р. передбачав, що суд, як адміністративний орган, для прийняття рішення

досліджує всі важливі факти, а також визначає коло необхідних доказів, які

потрібно зібрати. “Для більш детального встановлення факту” суд може ставити

запитання. Подання нових доказів під час проведення слухань дозволяли лише на

розсуд суду. Загальним обов’язком здійснення судочинства визначали

встановлення істини у справі [9, s. 47]. Закон від 14 червня 1884 р. значно розширив каталог підсудності та містив

конкретні механізми здійснення судових процедур. Компетенція адміністративних

судів поширювалася на усі сфери адміністративного права, у тому числі й позови

стосовно поліцейських постанов.

Параграф 5 зазначеного закону визначав, що адміністративний суд “стосовно

дослідження для прийняття обґрунтованого рішення та зібрання доказів, не

зв’язаний лише проханням певної сторони”. Процес проголошували усним та

відкритим для кращого з’ясування обставин справи, не обмеженим лише

поясненням сторін в процесі [8, s. 87].

Наступною державою, в якій виникли адміністративні суди, була Прусія [4,

с. 219–301]. Закон від 13 грудня 1872 р. запроваджував пруський повітовий

(Kreisordnung) та окружний комітет (Kreisausschuss), які здійснювали як функцію

активного управління, так і розглядали адміністративні справи у першій

інстанції.

Комітети складали під головуванням урядового президента

(Regierungspräsident), з двох членів, які призначав король пожиттєво (один з них

повинен був відповідати умовам, необхідним для суддівських посад, інший –

вищих адміністративних), і чотирьох членів, що вибирались провінційною

управою (Provinzialausschuss) серед місцевихжителів на шість років.

Другою інстанцією була створена незадовго до того “депутація допомоги

бідним” (Deputation für das Haimatswesen), перейменована в адміністративний суд

(Verwaltungsgericht). Однак, Закон від 3 червня 1875 р. перетворив ці установи в

“окружні адміністративні суди” (Bezirksverwaltungsgerichte), по одному на кожний

округ (Bezirk). Крім того, була створена одна загальна третя інстанція “Верховний

адміністративний суд” (Oberverwaltungsgericht).

Система 1875 р. відрізнялася від попередньої тим, що проводила для другої і

третьої інстанції певну межу між управлінням і адміністративною юстицією, що

було суттєвим кроком уперед.Тим не менше, 30 липня 1883 р. було видано новий закон, згідно з яким друга

самостійна інстанція ліквідовувалася (через надмірну складність створеного

порядку вирішення судами адміністративних прав) і функції адміністративної

юстиції були передані разом з функціями активного управління окружним

комітетам (Bezirksausschuss) подібно до системи нижніх органів – повітових управ

[6, с. 436].

Верховний адміністративний суд складався з президента, президентів сенатів

(відділень) і членів, яких призначав король пожиттєво. Потрібно зазначити, що за

своєю суттю Верховний адміністративний суд був не лише касаційною інстанцією,

а й наділявся певними ревізійними повноваженнями. Предметом його провадження

могло бути лише питання законності адміністративного акта, а не його доцільність;

по-друге, Верховний адміністративний суд був і апеляційною інстанцією для

оскарження рішень окружної управи (Bezirksausschuss); а по-третє, у певних

категоріях справи (наприклад, при скаргах на дії та рішення урядових органів чи

президента, порушення ними законної компетенції), розглядав справи як суд

першої інстанції. Також Верховний адміністративний суд був дисциплінарним

судом для всіх органів та державних службовців самоуправління або нижчих

адміністративних судів.

Компетенція пруських адміністративних судів обмежувалася питаннями

управління, але серед останнього підвідомчі їм справи могли стосуватися як

питань публічних суб’єктивних прав громадян, так і об’єктивного права і навіть простих інтересів громадян (наприклад, у справах певних концесій (gewerbliche

Konzessionen).

У пруському адміністративному процесі відображені принципи цивільного

судочинства: гласність, усність, змагальність. Лише у випадку розгляду

адміністративного позову, в якому однією із сторін був орган місцевого

самоврядування, існував інший порядок, при якому усність замінена письмовим

провадженням.

Проте, незважаючи на деклароване відокремлення від діяльності адміністрації,

адміністративні суди входили до відомства Міністерства внутрішніх справ, а не

юстиції. Отже, члени, що брали участь у роботі місцевих адміністративних судів,

за призначенням були посадовими особами державної служби, на яких не

поширювалася гарантія незмінності, якою володіли судді загальних судів. Отож,

адміністративна юстиція на місцевому рівні все ж залишалася пов’язаною із самою

адміністрацією, а її незалежність була відносною. Вищий адміністративний суд

володів значно більшою автономією і не залежав від виконавчої влади. Його членів

наділяли гарантії суддівської незмінності.

Адміністративні суди Вюртемберга були утворені 16 грудня 1876 р.

Створена за зразком судової системи Бадена, система адміністративного

судочинства Вюртемберга становила певне еволюційне оновлення, а не

революційне перетворення системи адміністративних судів [10, s. 916].

Першою інстанцією були окружні управи (Kreisregierung), що складалися з

трьох членів – чиновників. Апеляційний перегляд рішень окружних управ

здійснював Вищий адміністративний суд (Verwaltungsgerichtshof), який часто

діяв і як суд першої інстанції. Вюртемберзький закон про здійснення

адміністративного судочинства містив необмежену загальну клаузулу, згідно з

якою юрисдикція адміністративного суду поширювалася на “скарги на рішення

або розпорядження адміністративних органів, у разі ствердження, що рішення

або розпорядження, видані на підставі публічного права, не мотивовані правом,

порушують його або створюють незаконний обов’язок” [12, s. 485]. Не

приймали скарги на рішення, прийняті на основі повного адміністративного

розсуду. Передумовою допустимості було вичерпання засобів

адміністративного захисту Під час дослідження фактів, необхідних для прийняття рішення і доказів,

Вищий адміністративний суд був необмежений заявами сторін. На будь-якій стадії

провадження судом на власний розсуд витребовувалися докази, про доцільність

витребування яких сторона могла і не заявляти. Обґрунтування цих правил

ґрунтується на твердженні, що в спорах публічного права “більшою чи меншою

мірою порушується публічний інтерес”, тому адміністративному суду надається

“вільніше, незалежніше від клопотань сторін становище” [7, с. 567].

У Баварії система адміністративного судочинства не набула значного

розвитку. Система Баварських адміністративних судів згідно з Законом про

створення Вищого адміністративного суду і провадження в адміністративних

справах від 8 серпня 1878 р. була подібна до Пруської, за якою справжньою

адміністративною судовою інстанцією слугував Вищий адміністративний суд

(Verwaltungsgerichtshof), тоді як нижчими інстанціями були адміністративні органи

(Distriktverwaltungsbehörden).

Саксонія найпізніше організувала в себе систему адміністративних судів.

Закон від 19 липня 1900 р. перейняв вюртемберзьку систему. Нижньою інстанцією

слугували повітові урядові установи (Kreishauptmannschaften), що функціонували звичайно у вигляді одноособових органів. Однак, під час розгляду

адміністративно-судових справ повітові установи засідали колегіально та

складалися з гауптмана (Kreishauptmann) та двох чиновників. Верхню судову

інстанцію становив Верховний адміністративний суд (Oberverwaltungsgericht).

Отож, в Саксонії адміністративна юстиція, на відміну від управлінської

діяльності, характеризувалася не лише іншим способом провадження, але й такою

ознакою, як колегіальний розгляд адміністративних справ, тоді як управління

здійснювалося урядовими органами одноособово.

У німецькій державі того часу панувало зрощення в компетенції нижчих

органів, адміністрації і адміністративної юстиції. Різниця між ними зроблена

винятково на підставі різного способу провадження справ в одних і тих самих

установах: більшу самостійність присвоювали адміністративному суду в тих

випадках, коли він діяв як суд першої інстанції.

Отже, на початку свого зародження німецька адміністративна юстиція,

незважаючи на всю неоднорідність в окремих німецьких державах мала один

спільний недолік – зрощення адміністративного управління і адміністративної

юстиції на місцевому рівні, що негативно позначалося на інтересах правосуддя,

незалежності суддів і захисту прав громадян від сваволі публічної

адміністрації.

1. Аншютц Г. Юстиция и администрация.– СПб., 1907.

2. Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии.– СПб., 1896.

3. Загряцков М. Д. Административная юстиция и правожалобы.– М., 1924.

4. Коркунов Н. М. Административные суды в Пруссии// Сборник статей. 1877– 1897. –

СПб., 1898.

5. Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции// Журнал гражданского и

уголовного права.– 1885.– №8.– C. 107–108.

6. Корф С. А. Административная юстиция в России.: Кн. 2–3.– М., 1910.

7. Goes K. Die Verwaltungsrechtspflege in Württemberg.– Germany, 1902.

8. Kaufman M. Untersuchungsgrundsatz und Verwaltungsgerichtsbarkeit.– Tübingen: Mohr

Siebeck, 2002.

9. Richter M. Die Untersuchungsmaxime im älteren Verwaltungsprozeß.– Lang, 1999.

10. Rüfner W. Die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit.– Stuttgart, 1984.

11. Trostel E. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Gründung bis zum Ausgang des

Keiserreichs// VB1BW, 1988.

12. Vom 16. Dezember 1876, RegBL. 485

< Попередня   Наступна >