150

---

§ 4. Критерії та показники соціальної ефективності правових норм

Ефективність дії права — співвідношення між фактичними результатами дії норми і тими соціальними цілями (соціально обумовленими, соціально корисними), для досягнення яких цю норму прийнято.

Соціальна проблема в дослідженнях ефективності право­вих норм — це наявність розриву між цілями управління пев­ним соціальним процесом, у регулюванні якого бере участь право, та фактичними результатами управління.

Даний напрям включає вивчення ефективності правових норм, у процесі якого виявляється достатність або недостат­ність юридичних засобів, обраних для досягнення поставле­них цілей; охоплює широке коло проблем, включаючи ефек­тивність усього права в цілому, його різних галузей та інсти­тутів, окремих правових норм, ефективність правозастосовної діяльності. Необхідно мати на увазі, що соціальний ефект по­роджує не норма сама по собі, а дії державних інститутів і по­садових осіб, спрямовані на її реалізацію (інформування суб’єктів права, роз’яснення, тлумачення норми, контроль за її виконанням, профілактика, застосування санкцій тощо).

Загальні питання ефективності права, його галузей та інс­титутів досліджуються головним чином на теоретичному рів­ні. Можливості конкретно-соціологічного підходу найповні­ше реалізуються при вивченні ефективності законодавства та ефективності правозастосовної діяльності.

Ефективність дії правових норм залежить від певних об’єктивних і суб’єктивних умов, які стосуються як самого права, так і сфери його реалізації. Будь-яка норма створюєть­ся і діє не в «порожнечі», а в реальній сукупності суспільних відносин, на основі й у рамках існуючих суспільного буття і суспільної свідомості. Характер взаємозв’язку правової нор­ми з різними сторонами суспільного життя і визначає

ті умо­ви, які кінець-кінцем забезпечують ефективність її дії. Ці умо­ви можна розглядати з різних точок зору, проаналізувати у різних аспектах.

Макросоціальні умови. До них належать: наявність реаль­них можливостей свідомого застосування об’єктивних зако­нів суспільства; рівень збігу суспільно об’єктивних потреб та індивідуальних і колективних інтересів; стан свідомості та політико-моральної єдності народу.

Умови, які пов’язані з політичною організацією та її діяль­ністю. Тут передусім йдеться про діяльність партій з питань розвитку та зміцнення правопорядку, боротьби з правопору­шеннями; про якість правотворчої діяльності держави; про активну участь трудівників та їх громадських організацій (особливо профспілок) у правотворчій діяльності з застосу­вання права.

Мікроумови, до яких належать: визнання у колективах і малих соціальних групах, у сім’ях моральних та інших норма­тивних систем; соціальні зв’язки громадян з трудовими ко­лективами та профспілками; ставлення до права на підпри­ємствах та в установах.

Особистісні умови, що містять у собі рівень освіти, інди­відуальні ціннісні орієнтації, досвід тощо.

Можна класифікувати умови ефективності дії норми на основі, пов’язаній з елементами механізму дії права. З цієї точки зору умови ефективності діяння норми належа­тимуть, по-перше, до самої норми; по-друге, до діяльності правозастосовних органів; по-третє, до особливостей пра­восвідомості та поведінки громадян, які додержуються або порушують вимоги правової норми. Тільки поєднання всіх трьох умов воєдино забезпечує високу ефективність дії пра­вової норми.

Необхідно також зазначити, що ці умови в свою чергу за­безпечуються організаційними заходами, які проводить держава для розвитку і вдосконалення суспільних відносин, зміцнення законності та правопорядку. До них належать, зокрема, добір і виховання юридичних кадрів, що здійсню­ють як правотворчу, так і правозастосовну діяльність; підви­щення правової та загальної культури посадових осіб і гро­мадян, які реалізують правові приписи; організаційне та ма­теріально-технічне забезпечення дії права, включаючи ство­рення автоматизованих систем інформації й управління у сфері права.

Можна визначити чинники, які впливають на якість діяль­ності з застосування права. Це, зокрема:

а) міра оптимальності правової норми (практично йдеть­ся про якості норми);

б) стан управління (науковість організації праці тих, хто застосовує право, організаційна структура установ, що засто­совують право, порядок їх діяльності, чіткість розподілу фун­кцій, компетенцій, злагодженість та узгодженість усіх ланок систем установ, що застосовують право);

в) мікроклімат, в якому відбувається застосування права (діловитість, творча критика і самокритика, відсутність бю­рократизму, байдужості до людини тощо);

г) суб’єктивні якості того, хто застосовує право (його полі­тична зрілість, знання ним права, рівень правосвідомості, про­фесійна етика, авторитет, досвід, високі моральні якості, загаль­ний культурний рівень). Доречно нагадати, що важливою умо­вою ефективності правових норм є їх доцільне застосування;

д) матеріально-технічний чинник, в якому має місце есте­тика процесу застосування норм (зовнішнє оформлення та обладнання приміщення, забезпечення транспортом тощо).

Досліджуючи проблеми соціальної ефективності, необхід­но розглянути також і критерії соціальної ефективності зако­нотворчості. За своїм змістом законотворчість — це не лише діяльність законодавчого органу. За умов демократичного ре­жиму творцем закону є суспільство в цілому, але в тих фор­мах, що забезпечують оптимальне використання суспільних ресурсів.

Можна запропонувати таку систему критеріїв і соціальної ефективності законотворчості.

По-перше, критерії, що характеризують можливості фор­мування (і формулювання) суспільної потреби в законодавчо­му врегулюванні тих чи інших питань. Ці критерії є похідни­ми від теоретичної моделі, обраної дослідником як еталон для пояснення політико-правового життя в цілому. Оскільки йдеться про сучасну Україну, політичні пріоритети якої за­фіксовано серед іншого в Конституції, то така модель відтво­рюватиме ознаки сучасної правової держави, що спираються на розвинуте громадянське суспільство. Тому серед цих кри­теріїв будуть такі:

наявність інституалізованих можливостей суспільного обговорення проблем розвитку суспільства, тобто наявність свободи слова, засобів вираження громадської думки, інсти­тутів громадського впливу і контролю тощо;

наявність політико-правової культури соціальних суб’єктів, достатньої для участі в цій діяльності;

функціонування системи розподілу влади та механіз­мів, які забезпечують взаємодію гілок влади і громадськості, що має ініціювати оновлення влади у разі її неефективності;

4) наявність інституалізованих механізмів взаємодії суб’єктів законодавчої ініціативи та громадськості, можли­вість впливу громадськості на рішення суб’єктів законодавчої ініціативи.

По-друге, це критерії, що охоплюють процес законопроектної діяльності. Ці критерії можна умовно поділити на дві групи. До першої належать критерії організаційно-управлін­ського характеру, які мають фіксувати оптимальність органі­зації процесу законопроектування. Значною мірою такі кри­терії є типовими для оцінки будь-якої управлінської проце­дури. Серед них варто звернути увагу на такі:

наявність регламентації цієї діяльності, тобто фіксація процедури у будь-якій формі;

спеціалізація законопроектної діяльності (професіона­лізація);

наявність організаційного оформлення (виконується окремими організаційними утвореннями — центрами, відді­лами, управліннями тощо);

керованість (наявність процедур контролю, у тому чис­лі з боку громадськості, за цією діяльністю);

скоординованість (наявність ефективних процедур ко­ординації з іншими суб’єктами законодавчої ініціативи);

відкритість (доступність для громадськості основних етапів законопроектування, в тому числі можливість її участі в цьому процесі у формі громадських слухань, екс­пертиз тощо).

До другої групи критеріїв належать техніко-юридичні критерії, які є показником певних стандартів нормативного акта, що поєднують особливості національної правової систе­ми із загальними юридичними критеріями (відсутність логіч­них суперечностей, чіткість дефініцій тощо)1. За умов тісної інтеграції України в європейські та світові структури значною мірою техніко-юридичний характер матимуть критерії від­повідності національного законодавства міжнародно-право­вим стандартам.

Третя група критеріїв фіксує характеристики процедури Верховної Ради України. Вони багато в чому схожі на критерії другої групи, оскільки в обох випадках йдеться про певну ор­ганізаційно-управлінську процедуру, яка оцінюється за єди­ними критеріями ефективності управління. Але існують і критерії, що мають специфічний характер. Серед них варто звернути увагу на такі:

наявність ефективних процедур узгодження інтересів фракцій, «груп тиску» тощо;

можливості проведення експертизи законопроектів;

оптимальність термінів «проходження» законопроекту;

відкритість процедури (можливість внесення змін до законопроектів);

наявність механізмів зворотного зв’язку з суб’єктами за­конодавчої ініціативи.

Найскладнішим є комплексний критерій «політико-правова культура законодавчого органу», оскільки він має зафік­сувати в остаточному підсумку рівень професіоналізації пар­ламентаріїв, їх здатність адекватно виконувати функції твор­ців закону як юридичного, а не політичного («популістсько­го») документа.

Таким чином, три групи критеріїв утворюють контур ета­лону оцінки.

Зміцнення правової основи, вдосконалення нормативного регулювання державного та суспільного життя сприяють під­вищенню ефективності управління, стимулюють розвиток його об’єктів у необхідних для суспільства напрямах.

Можна виділити три рівні, на яких право як регулятор служить процесу соціального управління.

1. Норми права регулюють суспільні відносини, тобто в остаточному підсумку поведінку кожної конкретної людини, на яких би соціальних рівнях вона не перебувала. Цей процес здійснюється або шляхом сприяння складанню нових, закріп­ленню у відомих межах тих, що є, або витискуванню тих від­носин, що вже віджили. Різні способи (заборона, дозвіл, зо­бов’язання, а також пов’язані з ними заходи нагороди, стиму­ли або санкції) дають можливість по-різному спрямовувати соціальну поведінку, активність особистості. Отже, у процесі регулювання здійснюються як стабілізація, контроль поведінки (власне регулювання), так і її активізація, зміна (власне уп­равління).

У цілому на цьому рівні завдання управління первісно потребує координації дій людей, виконання кожним таких дій, які у загальній масі вели б усе суспільство до відповідної мети. Будучи загальними правилами, які охоплюють дії лю­дей, що повторюються день у день, правові приписи фік­сують поведінку кожного індивіда у певних межах з тим, щоб його мінлива в кожний момент часу поведінка завжди укла­далася у задане русло. В результаті оперативне управління має справу з уже організованою системою.

2. Правові норми регулюють відносини всередині суб’єкта управління, визначаючи компетенцію, структуру і функції всіх підсистем, що управляють, та їх елементів — установ дер­жави, службових осіб, інших суб’єктів управління колектива­ми людей. Тут, з одного боку, виступаючи як «фіксатор» нор­мативної основи управління, норми ставлять межі їх діяль­ності, показуючи допустимі варіанти поведінки. Безпосеред­ньо спрямовуючий вплив їх на нижчий рівень проходить у ві­домих межах, параметрах. З другого боку, як джерело опера­тивної управлінської діяльності правові приписи спонукають їх до такої діяльності, націлюють на виконання певних зав­дань управління. На цьому рівні, на відміну від першого, пра­вові приписи (директивного характеру) значно більшою мі­рою виступають безпосередньо причиною поведінки, фак­тично передують діяльності, яка без них би не розпочалася. Тут виникає та специфічна форма причинності, яку назива­ють «інформаційною причинністю».

Разом з тим, приписи, що регулюють діяльність службо­вих осіб, тим самим вже впливають на першій рівень через їх діяльність. Регулювання, спрямування діяльності керівників є, таким чином, опосередкований вплив на колективи, якими вони керують, а також на усіх громадян, на яких може поши­рюватися їх діяльність.

3. На третьому, вищому рівні, де об’єктом управління (точніше самоуправління) виступає вся соціальна система, а «кроки» в її розвитку здійснюються у більші проміжки часу (роки, десятиліття і т. ін.), соціальне управління набуває за­гального і в певному розумінні «уповільненого» характеру.

Перехід усієї соціальної системи у новий, кількісно або якісно інший стан позначається великими змінами у законодавстві (і в праві), іноді оновленні його частин. Соціальний організм, що перейшов у нову фазу розвитку, закріплюється в цій но­вій якості на тривалий період (характерний приклад — прий­няття нової Конституції України). Водночас на нижчих рівнях нові норми права обумовлюють «життя» усієї соціальної сис­теми (у сфері, що регулюється правом), є програмою її по­дальшого розвитку.

Розвиток стосунків між людьми на нижчих (перших двох) рівнях у межах, які встановлені правом, веде до поступового вирішення окремих «дрібних», а потім загальних, значних завдань і підзавдань, веде, нарешті, до досягнення значних со­ціальних цілей. Накопичення змін веде, як зазначалося, до переходу всієї системи у нову якість, отже, до видання нових норм права, які визначають подальшу її поведінку, тобто до «нового циклу правоформування і правореалізації». Посту­пово перебудовується життя другого і першого рівнів, і весь процес розпочинається знову.

 

1 Бержерон К. Правила нормопроектування. — К., 1999. — С. 36; Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. — М., 1991. — С. 20; Савицкий В. И. Яз?к закона. — М., 1985.

 

< Попередня   Наступна >