47

---

Тема № 9.

ПРАВОВІ ФОРМИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Загальнотеоретична характеристика правової форми. Правова форма і форма права. Правова форма: поняття та юридична природа. Поняття та ознаки правової форми соціального забезпечення, нормативно-правове закріплення права людини на соціальне забезпечення, нормативно-правове державне гарантування соціального забезпечення, нормативно-правова турбота держави про тимчасово або постійно непрацездатних. Нормативно-правове соціальне забезпечення, нормативно-правовий соціальний захист. Нормативно-правове соціальне страхування. Акти про гарантії. Акти про координацію. Стан проблеми в юридичній літературі.

Існування в Україні єдиної системи форм соціального забезпечення, та її структура законодавчо закріплена Конституцією Основним законом. Але в літературі по соціальному забезпеченню єдиного поняття державної системи форм соціального забез­печення до цих пір не вироблено [6]. Так В. С.Андрєєв розуміє це, як складну систему забезпечення громадян різноманітними видами пенсій, допомог і послуг, що здійснюються державними і громадськими органами, а також спеціалізованими установами [1, 28]. На наш погляд, в цьому визначенні дається тільки загальна характеристика предмета, який вивчається. Також увага приділяється тільки одному з компонентів вказаної системи видам забезпечення. При формуванні поняття державної системи форм соціального забезпечення необхідно виходити з потреб системного підходу, беручи до уваги зміст конституційних поло­жень, а також основних нормативно-правових актів, які регулюють питання форм соціального забезпечення.

Системний підхід передбачає, що будь-яка система складається із структурних одиниць, які взаємодіють одна з одною і ут­ворюють цілісність, єдність між конкретними його частинами де і одним цілим повинні існувати відносини рі

вності, єдності без протиріч [2, 74]. Це означає, що компонентами системи можуть бути тільки ті об’єкти, котрі знаходяться в стійких зв’язках одні з одними.

Аналіз відповідних статей Конституції показує, що до форм системи соціального забезпечення тісно пов’язаних між собою, відносяться види забезпечень, а також способи створення засо­бів, за рахунок котрих воно здійснюється. Крім того, компонентом системи соціального забезпечення є процес, точніше, та йо­го частина, яка стосується регламентації соціального забезпечення. І нарешті, ще один компонент системи - органи, які надають забезпечення.

Таким чином, державна система форм соціального забезпечення - це система взаємопов’язаних і взаємодіючих фондів, органів і установ, видів забезпечення і правових актів [15, 18].

Основними компонентами даної системи є підсистеми: фінансування, управління, види соціального забезпечення. Кожна з них утворює відносно самостійну систему з своєрідним внут­рішнім складом і завданнями, і в той самий час всі вони актив­но взаємодіють, в результаті його здійснюється нормальне функціонування системи в цілому.

Під правовими формами соціального забезпечення в юридич­ній літературі розуміють організаційно-правові способи створен­ня фондів, куди включені не тільки суспільні відносини по фор­муванню тих чи інших фондів, але й відносини по відрахуванні з цих фондів конкретних видів забезпечення [3, 19,24; 10, 131], а також форми закріплення та регулювання відносин (система НПА).

З питання про поняття правових форм соціального забезпечення погляди більшості вчених в загальному співпадають, чого не можна сказати про види цих форм. Так, В. І. Максимовський до форм соціального забезпечення відносить соціальне страхування та соціальне забезпечення у вузькому розумінні [7, 10-11].

На думку В. С. Андреева, до їх складу входять: державне со­ціальне страхування робітників і службовців; соціальне страхування членів колективного господарства за рахунок прямих асигнувань із держаного бюджету. К. С Батигін, нарівні з традиційними називає соціальне забезпечення членів колективних господарств, їх соціальне страхування, забезпечення передових кадрів колективних господарств за рахунок засобів державного соціального страхування [3, 21].

Своєрідно підходять до проблеми А. І. Процевський і І. С Симоненко. Перший відносить до форм: соціальне страхування, працевлаштування і турботу за пристарілими громадянами і інвалідами [10, 131]. В свою чергу, другий - соціальне страхування, пенсійне забезпечення і соціальне обслуговування.

Позиції вказаних авторів потребують уточнення. Перш за все, що потрібно розуміти під формами соціального забезпечення [3, 19]. Традиційно під цим поняттям розуміємо суспільні відноси­ни, що виникають в зв’язку з акумуляцією суспільних фондів і їх розподілу. Аналіз законодавства вказує, що в сучасний пері­од акумуляція суспільних фондів споживання, призначених для соціального забезпечення, проходить двома основними способами: страховим і способом підрахувань безпосередньо з держав­ного бюджету. Але правових основ для розширення даного переліку немає. В Конституції України форми розглядаються як економічні гарантії втілення права громадян на соціальне забез­печення. Що стосується пенсій, працевлаштування, турботи про пристарілих громадян і інвалідів, то вони в силу тієї ж Консти­туції виступають формами задоволення потреб громадян.

Однією з основних форм соціального забезпечення є соціальне страхування. Ним, фактично, охоплені всі працівники. Між іншим, наявність різноманітних форм власності обумовлює наявність в соціальному страхуванні двох варіантів забезпечення: забезпечення робітників, службовців та їх сімей, а також при­рівняних до них осіб і забезпечення членів колективних госпо­дарств за рахунок централізованих фондів соціального забезпечення і соціального страхування вище названих. Інша правова форма соціального забезпечення - за рахунок прямих бюджет­них асигнувань. Особливими критеріями розмежування зазначених правових форм є способи і джерела виникнення фондів, які закладені в законодавстві. Фонди соціального страхування ство­рюються шляхом вилучення внесків з державного бюджету, і засобами інших правових форм.

Між цими формами є багато спільного, що в свою чергу тор­кається складу фонду. Так, фонд державного соціального страхування з внесками державних підприємств складає засоби дер­жавного бюджету, джерелом якого є праця робітників, службовців, членів колективних господарств. В централізований дер­жавний фонд соціального забезпечення членів колективних господарств, крім відрахувань від прибутків колективних госпо­дарств, входять засоби державного бюджету, які мають аналогічні джерела формування. Фонд, який створюється безпосередньо з державного бюджету, цілком складається з засобів, джерело яких - праця робітників, службовців і членів колек­тивних господарств.

Джерелом усіх засобів соціального забезпечення є те, що ство­рюється працею зайнятого в народному господарстві населення. В цьому значенні методи, при допомозі яких держава спрямовує частину національного прибутку на потреби соціального забезпечення, не такі вагомі.

В ряді випадків всі фонди призначені для одних і тих самих видів забезпечення, наприклад, з фонду державного соціального страхування надаються пенсії працівникам, військовим і їх сім’ям, а також безпосередньо за рахунок державного бюджету, виплачуються пенсії військовослужбовцям і їх сім’ям, інвалідам війни і строкової служби з числа робітників, службовців, членів колективних господарств і їх сім’ям. Із централізованого дер­жавного фонду соціального забезпечення членів колективних господарств пенсії призначаються не тільки членам колектив­них господарств, але й колишнім членам колективних госпо­дарств, тим, котрі перед зверненням за пенсією там працювали. Колишнім військовослужбовцям і офіцерам, а також колишнім працівникам МВС пенсії можуть бути назначені щодо Закону, котрий торкається державних пенсій. Допомога багатодітним і одиноким матерям виплачується із державного бюджету незалежно від соціальної приналежності матері.

Сказане свідчить про те, що розвиток соціального забезпечення об’єктивно привів до усунення істотних відмінностей в забез­печенні окремих груп працюючих, до зближення умов і рівня забезпечення в порядку державного соціального страхування ро­бітників і службовців, забезпечення за рахунок прямих бюджет­них асигнувань, соціального забезпечення членів колективних господарств. Правові форми соціального забезпечення набули іншого змісту та зблизились між собою. В той час створення єди­ної системи соціального забезпечення значно ослабило зв’язки між способами формування фондів соціального забезпечення і особливостями правовідносин по наданню забезпечення з них. І хоча такі особливості ще зберігаються, вони вже не мають вирішального значення, як раніше [15, 21].

Підсистема управління соціальним забезпеченням представ­ляє собою сукупність органів і закладів, що здійснюють соціальне забезпечення і складається із відносно самостійних компо­нентів, що створюють в свою чергу взаємопов’язані підсистеми: державних органів соціального забезпечення, профспілкових органів, органів соціального забезпечення військовослужбовців, органів соціального забезпечення працівників СБУ і МВС. Названі компоненти також можуть бути розподілені на елементи. Наприклад, в підсистему державних органів соціального забезпечення входить чотири ланки: загальнодержавні, міські (між), обласні, районні. Відповідні ланки є і в інших системах управ­ління.

Види соціального забезпечення як підсистеми - це сукупність державних виплат і послуг, що надають громадянам із суспільних фондів споживання в індивідуальній формі. Основними компонентами її є пенсійне забезпечення, забезпечення допомогами, соціальне обслуговування. Кожен із компонентів може розгля­датися як відносно самостійна система (пенсійна, грошова допо­мога, соціальне обслуговування), в той же час розподіляється на елементи (пенсії різного роду видів, допомоги і т. д.).

В рамках підсистеми видів між її окремими елементами також існують зв’язки правового характеру. Вони обумовлені функціями, котрі виконує певний вид забезпечення, його місцем в задоволення потреб громадян. Так пенсії і допомоги по тимчасовій непрацездатності компенсують втрачений заробіток, тому одно­часна виплата пенсій, допомоги і заробітку взагалі виключається.

Допомога ж різного виду на дітей надається в заміну заробіт­ній платі, і в доповнення до неї може виплачуватись особам, що отримують пенсію. В даному випадку взаємодія пенсії і допомо­ги заснована на єдності цілей (задоволенні потреб пенсіонера і його утриманців-дітей). Що стосується натуральних видів забезпечення і послуг, то вони в більшості випадків відіграють до­поміжну по відношенню до грошового забезпечення, створюючи разом з останнім необхідні умови для існування потребуючих в допомозі суспільства.

Зв’язки між підсистемами фінансування і видами соціально­го забезпечення полягають в наступному. Певні види соціально­го забезпечення фінансуються за рахунок відповідних організацій згідно правових форм. Іншими словами, форми соціального забезпечення є джерелами, за допомогою яких функціонує під­система видів забезпечення. Чим більші ресурси, утворені в ре­зультаті дії механізму форм соціального забезпечення, тим ви­щий рівень забезпечення і ширше їх коло. В свою чергу розши­рення видів забезпечення, збільшення контингенту забезпечуваних, підвищення рівня забезпечення потребує відповідного по­повнення засобів, що акумулюються за допомогою окремих правових форм соціального забезпечення.

Правова підсистема господарської системи соціального забезпечення складається із правових актів, норми яких регулюють суспільні відносини в сфері соціального забезпечення. Сукупність цих актів утворює особливого роду систему галузь законо­давства про соціальне забезпечення. В юридичній літературі розрізняють три види даної системи законодавства: горизонтальну, вертикальну і адміністративну (останню можна назвати те­риторіальною) [8, 38].

Горизонтальна структура системи законодавства про соціальне забезпечення закріплює її службове призначення в складі державної системи соціального забезпечення. Відповідно до цього в неї входять акти, що регламентують фінансове забезпечення, управління і організацію роботи в даній сфері, а також умо­ви надання і розміри виплат і послуг.

Система актів про фінансову базу соціального забезпечення відображає, в основному, своєрідне „притягнення“ і „розхід“ засобів спеціальних фондів (державного соціального страхування, централізованих фондів державного бюджету, соціального страхування і забезпечення членів колективних господарств.).

В систему актів про управління і організацію роботи в сфері соціального забезпечення включені акти, що встановлюють по­вноваження органів державної влади і державного управління (загальної компетенції по управлінню соціальним забезпеченням), а також акти, що закріплюють компетенцію, структуру і порядок діяльності органів соціального забезпечення, інших державних і громадських органів, що беруть участь в управлінні соціальним забезпеченням і його здійсненні [13, 31].

Найбільш значну частину системи законодавства про соціальне забезпечення складають акти про види забезпечення, що утворюють цілу систему, її внутрішніми підрозділами є підсисте­ми законодавства про пенсії, утримання, соціальне обслуговування. Наприклад, основу підсистеми законодавства про пенсії складають закони щодо державних пенсій і закони про утримання. Вказані підсистеми, як відносно самостійні системи, поділяються на елементи: інститути законодавства про пенсії за віком, за інвалідністю і т. д.

Всі елементи горизонтальної структури, починаючи з нормативного припису, знаходяться у взаємодії, доповнюючи і обслуговуючи один одного [11, 25]. Так акти про фінансування допо­магають утворенню фінансової бази соціального забезпечення; акти про управління визначають місце і роль органів держави і суспільних організацій у здійсненні соціального забезпечення: акти про види забезпечення враховують особливості фінансування і управління в сфері соціального забезпечення.

Вертикальна структура законодавства про соціальне забезпечення дозволяє диференціювати акти даної галузі згідно їх юри­дичної сили.

Розрізняють наступні структурні частини (підсистеми): законодавчі акти; нормативні акти вищих виконавчих і законодав­чих органів державної влади; відомчі нормативні акти; акти місцевих органів державної влади і державного управління.

Особливим законодавчим актом є Конституція України. В ній закріплені економічна основа, система соціальних заходів і права громадян, які забезпечуються вказаною системою.

В Основному законі також закріплені і соціально-політичні основи належного функціонування соціального забезпечення. Надзвичайно важливу роль відіграють ті статті Конституції, що фіксують права громадян на види соціального забезпечення. В ньому встановлені також юридичні гарантії здійснення громадянами своїх прав на різні види соціального забезпечення.

Підсистема законодавчих актів включає також акти, видані на базі Конституції і у відповідності. До їх числа відносяться законодавчі акти щодо пенсійного обслуговування.

Підсистему нормативних актів вищих виконавчих органів державної влади створюють підзаконні акти уряду. Вони деталізують правила щодо норм і видів соціального забезпечення, встановлені законами і передбачаючи нові види і правила забез­печення, розширюють сферу дії вже існуючих норм на інші категорії осіб, регулюють організацію роботи органів соціального забезпечення. До числа основних актів подібного типу відно­сяться різного роду положення та інструкції. Але на сьогодні необхідно усунути таку негативну тенденцію, коли підзаконний нормативний акт підміняє положення законів.

В підсистему відомчих нормативних актів включені акти міністерств і відомств. Це перш за все акти органів, котрі вказують функції по управлінні соціальним забезпеченням, накази, інструкції, розпорядження міністрів і керівників відомств. Нарешті, підсистема актів місцевих органів державної влади і дер­жавного управління містить рішення Рад народних депутатів, рішення і розпорядження їх виконкомів з питань соціального забезпечення.

Підсистема ієрархічної структури законодавства про соціальне забезпечення тісно взаємопов’язана. Центром структури є під­система законодавчих актів, що встановила основи правового регулювання в даній сфері життя суспільства. Акти нижчого по­рядку розвивають і конкретизують норми, вміщені в законодав­чих актах, сприяють їх виконанню. Так соціальне забезпечення дістало розвиток в законах. На роз’яснення названих законів прийняті положення, інструкції, роз’яснення і т. д. Тут відно­шення субординації, визначені юридичною силою актів.

В залежності від предмета регулювання застосовуються акти різної юридичної сили.

Територіальна структура законодавства про соціальне забезпечення відображає зріст даної галузі законодавства, виходячи із форми нашої держави, в співвідношенні з чим розрізняються акти. Взаємодія цієї підсистеми з горизонтальною і ієрархічни­ми підсистемами виникає на різних рівнях.

В науковій літературі склалося декілька концепцій поняття форм соціального забезпечення, з яких найбільше розповсюд­ження отримали концепції непрацездатності і аліментарності.

Автори першої концепції рахують, що соціальне забезпечення охоплює дані допомоги за рахунок громадських фондів спо­живання лише непрацездатним особам. Але ознаки непрацездатності, на наш погляд, не дозволяють відмежувати соціальне забезпечення від інших видів розподілу з вказаних фондів лише тому, що нерідко з них забезпечуються і працездатні гро­мадяни. Крім того, якщо рахувати, що забезпечення призначено виключно для непрацездатних, до таких прийдеться зараховувати всіх осіб, що користуються його послугами, незалежно від їх працездатності і віку (пенсіонери за віком, вислугою років).

На думку представників концепцій аліментарності головною ознакою соціального забезпечення є його аліментарний (соціально-аліментарний) характер. Вони включають в зміст даного поняття забезпечення в старості і при непрацездатності, турботу про матір і дитину, медичне обслуговування і лікування. При цьому аліментарність розуміється як обов’язок держави надати забезпечення у встановлених випадках дії і як із сторони утри­мувачів пенсії, пільг і інших видів забезпечення.

Концепція аліментарності відбиває деякі риси соціального забезпечення. В цей час не можна не побачити слабкі місця. Крім того, якщо зрозуміти аліментарність як юридичний спосіб побудови відносин між органами забезпечення і громадянами, то ви­явиться, що по цій рисі неможливо відділити соціальне забезпе­чення від інших видів розподілу з загальних фондів споживан­ня. Нарешті в концепції аліментарності недостатньо обґрунтований зв’язок соціального забезпечення з працею.

Виявляється, щоб зрозуміти сутність соціального забезпечення, встановити його характерні ознаки, необхідно розглядати його з огляду на форми задоволення потреб громадян із загальних фондів споживання.

Особисті потреби задовільняються за допомогою індивідуальної і колективної форми розподілу, які присутні в розподілі загальних фондів споживання [9, 15]. На цих позиціях стоїть такий дослідник теоретичних питань, як М. И. Сестров.

Соціальне забезпечення складає ту частину комплексу розпо­ділу із централізованих фондів споживання, в рамках якої відбуваеться задоволення потреб через індивідуальну форму. Істо­рична ознака індивідуальної форми розподілу надання матеріальних цінностей полягає в забезпеченні громадян у вигляді від­повідних грошових виплат (пенсій і пільг). Вони використовуються на розсуд тих, хто їх отримує, і входять до складу так званих приватних прибутків. По цій ознаці соціальне забезпечення охоплює пенсії, пільги, допомоги по тимчасовій непрацездатності, вагітності і пологах, допомоги на дітей [1, 29]. Послуги матеріального характеру індивідуалізуються не прямо, а через колективну форму і при цьому якби припускається, що спо­живач отримав додатковий прибуток, який він може використо­вувати тільки на свій розсуд (середня, середня спеціальна і ви­ща освіта, медичне обслуговування, фізкультура та спорт, культурне обслуговування). Разом з тим є види виплати та послуг з загальних фондів споживання, які мають риси як індивідуальної, так і спільної форми задоволення потреб (забезпечення жит­лом, забезпечення стипендіями, соціальне забезпечення). Забез­печення житлом здійснюється на специфічних началах: безкош­товне надання житлових приміщень та сплатне користування ними, чим вже істотно відрізняється від соціального забезпечення. Мета надання студентам стипендії - матеріальне забезпечення, з метою створення умов для середньо-спеціальної освіти або вищої освіти. Тому відносини по стипендіальному забезпеченню входять в другу частину комплексу розподілу з загальних фондів споживання, приєднуючись до відносин по освіті.

Природа відносин по соціальному обслуговуванню достатньо складна. Ряд її видів володіє ознакою спільної форми задоволення потреб (утримання в будинках-інтернатах, професійне навчання інвалідів та ін.), однак не можна не враховувати, що соціальне врегулювання надається за рахунок засобів, виділених на соціальне забезпечення. Крім того, єдиними для пенсій і пільг є суб’єкти забезпечення. Тому соціальне обслуговування виконує ті ж завдання, що загальне і соціальне забезпечення, історично тяжіє до нього і входить в його склад.

Таким чином, соціальне забезпечення охоплює надання пен­сій всіх видів, пільг по тимчасовій непрацездатності, по вагіт­ності і пологах, по догляду за дитиною, на дітей, на поховання, обслуговування інвалідів, пенсіонерів (утримання в будинках-інтернатах, професійне навчання і трудове працевлаштування інвалідів, протезування інвалідів і забезпечення їх засобами пе­ресування, пільги інвалідам і ін. пенсіонерам).

Форми соціального забезпечення характеризуються наступни­ми основними ознаками: 1) це система суспільних відносин, які складаються при задоволенні з централізованих суспільних фондів, використання особливих матеріальних потреб громадян через індивідуальну форму розподілу; 2) вони здійснюються дер­жавою і за рахунок суспільства; 3) форми соціального забезпе­чення подаються за місцем оплати за працю, або доповнення до неї; 4) вони надаються в випадках старості, тимчасової, або по­стійної втрати працездатності, втрати годувальника та інших випадках встановлених законодавством, які тягнуть за собою втрату або зниження заробітку, або прибутку, підвищення втрати або перешкоджають трудовій діяльності громадян; 5) в сфері форм соціального забезпечення діють свої закономірності [12, 18-24].

Поняття специфічних закономірностей, які діють у сфері соціального забезпечення, не знайшли жодного відображення в лі­тературі. Одні автори вважають, що матеріальні блага та послуги в соціальному забезпеченні розподіляються безеквівалентно [4, 13, 31], за думкою інших, тут в відбитому вигляді проявля­ється дія праці. Вважається, що обидві ці позиції потребують обговорення [5, 82].

Соціальне забезпечення є системою конкретних форм розпо­ділу матеріальних благ, закономірністю функціонування, яка складається під впливом не тільки економічних, а й соціальних та політичних фактів. Забезпечення багатодітних та одиноких матерів, інвалідів з дитинства і інших осіб, що не мають права на пенсію, виробляється безеквівалентно. При цьому соціальне забезпечення виконує або завжди соціальне, або соціально-демографічне завдання. Інша справа надання пенсій, допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та ін. Тут в наявності взаємозв’язок соціального забезпечення і суспільного виробництва, однак вони відрізняються від зв’язків між працею і оплатою. В даному випадку враховується соціальний фак­тор - прагнення суспільства не тільки стимулювати робітника, але й забезпечити його в період хвороби і при виході на пен­сію забезпечити пропорційно прибутку, отримуваного за працю [14, 33].

______________________________

Андреев В. С Право социального обеспечения в СССР.- М.: Юриди­ческая литература, 1980.- С. 28-29.

Афанасьев В. Г. Системность и общество.- М.: Политиздат, 1980.-С. 74.

Батыгин К. С. Развитие основных форм социального обеспечения в свете новой Конституции СССР // Сов. Гос. Право.- 1979.- № 3.-С. 19-24.

Иванкина Т. В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления.- Л.: Изд. ЛГУ, 1979.- С. 13, 31.

Иванова Р. И., Тарасова В. А. Предмет и метод гражданского пра-ва социального обеспечения.- М.: Изд. МГУ, 1983.- С. 82.

Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР. (Экономический ас­пект).- М: Экономика, 1976.

Максимовский В. И. Управление социальным обеспечением в СССР.-М.: Юридическая литература, 1974.- С. 10-11.

Поелнина С. В. Теоретические проблемы системы советского зако­нодательства.- М.: Наука, 1979.- С. 38.

Сестров М. И. Основы функциональной теории организации (фило­софский очерк).- Л.: Наука, 1972.- С. 15.

Симоненко Г. С. Конституционные формы социального обеспечения в СССР // Сов. Гос. право.- 1979.- № 10.- С.131.

Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко.-М.: Юридическая литература, 1980.- С. 25.

Советское право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. Зайкина А. Д.- М.: Изд. МГУ, 1982.- С. 18-24.

Фогель Я. М., Виноградова 3. Д. Правовая система социального обеспечения.- М.: ВНМ Центр, 1983.- С.31.

Хаббиби Р. Об экономических функциях общих фондов потребле-ния // Экон. Науки.- 1975.- № 5.- С. 33.

Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права со­циального обеспечения.- Свердловск: Изд. Уральского ун-та, 1986.-С. 18-21

 

< Попередня   Наступна >