143

---

8.5. ПЕРСОНАЛ КОНСУЛЬСЬКИХ УСТАНОВ І ПОРЯДОК ЙОГО ПРИЗНАЧЕННЯ

Забезпечення реалізації консульських зносин між дво­ма або декількома державами здійснюється через консуль­ські установи. Ст. 1 Віденської конвенції про консульські зносини дає визначення консульської установи у досить загальному вигляді. Зокрема, вона встановлює, що кон­сульська установа означає будь-яке генеральне консульство, консульство, віце-консульство або консульське агентство. Існує дві категорії консульських установ: консульство як професійна установа і почесне консульство. Докорінна від­мінність між ними не у сфері функцій, а у сфері привілеїв та імунітетів, якими користується консульська установа. Обидві категорії консульств поділяють на чотири класи, ана­логічно як поділяються глави консульських установ. Клас консульської установи визначається за згодою сторін.

Внутрішня організаційна структура консульської уста­нови залежить від сфери та специфіки її завдань і функцій. Однак майже завжди в її структурі є підрозділи, які займа­ються питаннями віз, успадкування, опіки, туризму тощо. У консульствах морських держав завжди є морський відділ.

Сам консульський персонал не має чіткої міжнародно-правової класифікації. А тому присвоєння консульського рангу є внутрішньою справою акредитуючої держави і рег­ламентується її внутрішнім законодавством.

Відповідно до ст. 9 Віденської конвенції 1963 р. та існу­ючої практики виділяють чотири класи керівників консуль­ських установ: генеральні консули, консули, віце-консули, консульські агенти.

Водночас положення цієї статті у жодному разі не обме­жує права будь-якої договірної сторони визначати найме­нування консульських посадових осіб, які не є главами кон­сульських установ. У минулому в консульській практиці вживалися такі терміни, як резидент, т

орговий агент, про­консул, практикант консульства, секретар консульства. Главами консульських установ можуть бути лише особи, які мають один із передбачених Конвенцією чотирьох кла­сів. Відповідно вони здійснюють керівництво генеральни­ми консульствами, консульствами, віце-консульствами і кон­сульськими агентствами. Отже, держави володіють свобо­дою вибору у визначенні класів глав консульських установ.

У плані старшинства найвищий клас має генеральний консул. За загальним правилом у консульській практиці його призначають главою консульської установи в тих кон­сульських округах, що мають для акредитуючої держави особливе значення. Це може стосуватися територій, де ком­пактно проживають вихідці або навіть громадяни акреди­туючої держави, привабливості певного регіону з огляду на його економічний і торговельний потенціал, сприятливий інвестиційний режим тощо. З огляду на ці обставини у після­воєнний період у консульській практиці держав переважає тенденція до зростання кількості генеральних консульств, аналогічно як і в дипломатичній практиці — посольств.

У рамках генерального консульства може бути лише один генеральний консул — глава представництва і декіль­ка консульських посадових осіб. Глава консульської уста­нови повідомляє Міністерство закордонних справ країни пе­ребування через дипломатичне представництво про поря­док старшинства між посадовими особами консульства. Консулів і віце-консулів призначають керівниками відпо­відних консульств або, як це часто буває у консульській практиці, консульськими посадовими особами, яким дору­чено у цьому статусі виконання консульських функцій. Консульських агентів досить рідко використовують у кон­сульській практиці держав. Найчастіше вони виконують свої функції під керівництвом глави консульського пред­ставництва, а не як окремі консули.

У міжнародній практиці широке застосування отримав інститут почесного (позаштатного) консула. Почесний кон­сул — це особа, яка не перебуває на державній службі, проте виконує відповідні консульські доручення на прохання за­цікавленої держави та за згодою країни перебування. Най­частіше їм присвоюється клас віце-консулів або консулів, рідше — генерального консула. Переважно почесний кон­сул виконує свої функції під керівництвом штатного консу­ла, консульський округ якого розташований найближче до нього.

Інститут почесного консула, який сформувався у XIX ст. як окрема ланка консульської служби, отримав широке за­стосування після Другої світової війни. Згідно з нормами Віденської конвенції 1963 р., почесний консул може вико­нувати практично всі функції штатного консула, що має особливе значення для тих країн, де немає дипломатичного представництва або штатного консульства акредитуючої держави.

Добре знаючи, нерідко навіть краще від штатного кон­сула, місцеві відмінності, особливо торговельно-економічні та транспортні зносини, почесний консул може принести у де­яких сферах більше користі для акредитуючої держави.

Глава III Віденської конвенції 1963 р. про консульські зносини досить чітко регламентує режим, що застосовуєть­ся до почесних консульських посадових осіб і консульських установ, очолюваних цими посадовими особами. Значно гір­ше це питання врегульоване у Консульському Статуті Укра­їни, де йому приділено лише три статті. Очевидно, це рад­ше данина традиціям, що існували в Радянському Союзі, де інститут почесного консульства взагалі не застосовувався.

Почесних консулів призначають з-поміж осіб, які кори­стуються значним авторитетом на певній території, особли­во в торговельно-економічній, соціальній та культурній сфе­рах. Вони виконують консульські функції безоплатно по­ряд зі своїми професійними обов'язками.

Особливо широко використовується інститут почесного консула в скандинавських державах. На початку 70-х років XX ст. Норвегія мала 535 почесних консулів і лише 25 штат­них, Швеція — 510 почесних консулів і 14 штатних, Да­нія — 455 почесних ill штатних.

Станом на 1 січня 1997 р. у різних країнах світу працю­вало 12 почесних консулів України. Для порівняння: Німеч­чина має 440 почесних консулів, Великобританія — 238, Австрія — 140, Швейцарія — 120, Бразилія — 113, Ізра­їль — 80 та ПАР — 60 консулів [2, с. 80].

Під час роботи Конференції у Відні 1963 р. особливо напружені суперечки точилися навколо режиму почесних консулів між представниками скандинавських держав, Бельгії і Голландії, з одного боку, та представниками афро-азійських держав — з іншого.

Перша група держав, які мали значний досвід у вста­новленні та розвитку мережі почесних консулів, прагнула домогтися включення в Конвенцію положення, яке б нада­вало значні привілеї та імунітети почесним консулам. Пред­ставники афро-азійських країн виступили проти цього. Ос­новна їх вимога полягала в тому, щоб почесних консулів було віддано під суворий контроль держави перебування, передусім, стосовно комерційної діяльності та іншої діяль­ності, не пов'язаної з виконанням ними офіційних функцій. Після дискусій у ст. 68 Віденської конвенції була зафіксо­вана норма, за якою кожна держава може сама вирішува­ти, чи буде вона призначати або приймати почесних кон­сульських посадових осіб.

У міжнародній практиці існує правило, за яким глав консульських установ призначає акредитуюча держава і до­пускає до виконання своїх функцій держава перебування. Цей принцип сформульований ще у Гаванській конвенції про консульських чиновників 1928 р. і врахований Комісією міжнародного права при опрацюванні Віденської конвенції 1963 р. Беручи до уваги цю обставину, ст. 10 Конвенції кон­статує: "За умови дотримання положень цієї Конвенції

формальності щодо призначення і допущення глави кон­сульської установи визначаються відповідно законами, пра­вами і звичаями акредитуючої держави і держави перебу­вання".

Після попереднього узгодження щодо глави консульської установи акредитуюча держава забезпечує його документом, що має форму патента або подібного до цього акта, який посвідчує його посаду і зазначає його повне ім'я та прізви­ще, категорію або клас, до якого він належить, консуль­ський округ і місце розташування консульської установи. За своїм змістом консульський патент — це документ, який підтверджує, що зазначена особа призначається на посаду глави консульської установи.

Беручи до уваги, що консульська служба загалом є різно­видом дипломатичної діяльності в широкому розумінні цьо­го слова, консульський патент виконує таку ж роль, як і вірчі грамоти, що видаються главам дипломатичних пред­ставництв. Цей патент видається при кожному призначенні глави консульської установи навіть у тих випадках, коли відбувається нове призначення тієї самої особи на новий термін на території тієї ж держави і навіть у ту саму кон­сульську установу. Зміна рангу консульської установи, наприклад, консульства на генеральне консульство, у між­народній практиці супроводжується необхідністю надання нового консульського патенту, в якому фіксуються ці зміни як щодо консульства, так і щодо його глави.

Консульський патент видається главою держави, Мі­ністерством закордонних справ або урядом, залежно від положень внутрішнього законодавства акредитуючої держа­ви. В Україні глав консульських установ усіх рангів при­значає МЗС України, у Великобританії — королева, у США генеральних консулів призначають декретом президента, а решту консульських посадових осіб — державним секре­тарем. Після отримання консульського патенту і його над­силання уряду країни перебування завершується перший етап у процесі призначення особи главою консульської уста­нови в країні перебування.

Наступний етап включає отримання екзекватури від держави перебування. Порядок і форма видачі екзекватури визначаються внутрішнім законодавством країни перебу­вання. Вона може бути видана у формі окремого докумен­та, який підписує або глава держави, або міністр закордон­них справ. У деяких випадках на консульському патенті робиться відповідний напис, який ототожнюється з екзек­ватурою.

Відповідно до п. 2 ст. 12 Віденської конвенції, держава перебування може відмовити у видачі екзекватури, і при цьому вона не зобов'язана повідомляти акредитуючій дер­жаві мотиви такої відмови.

За загальним правилом, яке склалося у консульській практиці, екзекватура і консульський патент необхідні лише для глав окремих консульських установ. Що стосуєть­ся керівників консульських відділів посольств та місій, незалежно від того, що вони мають, наприклад, клас гене­ральних консулів або консулів, не вимагається надання їм консульського патенту й отримання екзекватури. Оскільки вони залишаються дипломатичними агентами у штаті по­сольств та місій, для них існує звичайний порядок призна­чення й обіймання посади, що супроводжується необхідні­стю отримання візи на в'їзд у країну перебування та обо­в'язковою нотифікацією про призначення, яке відбулося.

Положення Віденської конвенції 1963 р. передбачають, що глава консульської установи може бути тимчасово допу­щений до виконання своїх функцій до видачі екзекватури. Щойно глава консульської установи допущений, навіть тимчасово, до виконання своїх функцій, держава перебу­вання негайно повідомляє про це компетентні владні струк­тури консульського округу. Крім цього, вона забезпечує заходи, необхідні для того, щоб глава консульської устано­ви міг виконувати посадові обов'язки й користуватися всіма перевагами, передбаченими нормами Віденської конвенції та консульської Конвенції, укладеної між зацікавленими сторонами.

У тих випадках, коли глава консульської установи не може виконувати свої функції або якщо посада глави кон­сульської установи вакантна, функції глави консульської установи може тимчасово здійснювати виконуючий обов'яз­ки глави консульської установи.

Відповідні компетентні органи держави перебування надають виконуючому обов'язки глави консульської уста­нови допомогу і захист. На весь період, доки він очолює консульську установу, на нього поширюються положення вказаної Конвенції на тій же підставі, що й на главу відпо­відної консульської установи. Водночас держава перебуван­ня не зобов'язана надавати особі, що тимчасово виконує обов'язки глави установи, переваги, привілеї та імунітети, якими користується глава консульської установи, якщо тимчасово виконуючий обов'язки глави консульської уста­нови не відповідає ряду вимог.

Якщо акредитуюча держава призначає члена диплома­тичного представництва акредитуючої держави в державі перебування тимчасово виконуючим обов'язки глави кон­сульської установи, він продовжує користуватися відповід­ними дипломатичними привілеями та імунітетами згідно з його статусом за умови, що держава перебування не запе­речує проти цього.

Екзекватура, незалежно від форми в якій вона виявле­на, у консульській практиці має таке ж значення, як і вру­чення вірчих грамот у дипломатичній службі. Час видачі екзекватури означає, з юридичної точки зору, початок офі­ційної діяльності глави консульської установи й одночасно його допуск до виконання своїх функцій. Саме з цього мо­менту він користується правами, привілеями та імунітета­ми, які належать йому за нормами міжнародного права. При цьому береться до уваги, що видача екзекватури главі кон­сульської установи означає й допущення до виконання функцій інших консульських службових осіб, які працю­ють під його керівництвом.

За винятком обставин, передбачених ст. 20, 22 і 23 Ві­денської конвенції про консульські зносини, акредитуюча держава може на свій розсуд призначати працівників кон­сульського персоналу. При цьому акредитуюча держава заздалегідь повідомляє державі перебування повне ім'я та прізвище, категорію і клас усіх консульських посадових осіб, крім глави консульської установи, з тим, щоб держава перебування могла, якщо вона цього бажає, здійснити свої права, передбачені п. З ст. 23 Конвенції стосовно оголошен­ня особи, яка призначена працівником консульської уста­нови, неприйнятною.

Акредитуюча держава може, якщо це вимагається за її законами і правилами, просити державу перебування про видачу екзекватури консульській посадовій особі, яка не є гла­вою консульської установи.

Згідно зі ст. 16 Віденської конвенції, у кожному класі главам консульських установ присвоюються різні місця в порядку старшинства, що визначається датами видачі ек­зекватур. А в тих випадках, коли глава консульської уста­нови до одержання екзекватури тимчасово допущений до виконання функцій, його місце в порядку старшинства визначається датою тимчасового допущення. Причому це місце зберігається за ним і після видачі йому екзекватури. Старшинство між двома або декількома главами консуль­ських установ, що одержали екзекватури або тимчасово до­пущені до виконання своїх функцій в один і той же день, визначається датами надання державі перебування патентів чи подібних до патентів актів або ж датами повідомлень.

Сукупність глав консульських установ у консульському окрузі, де вони виконують свої функції, називається кон­сульським корпусом. Він включає всіх консульських поса­дових осіб, зокрема і позаштатних (почесних) консулів. Як і дипломатичний корпус, консульський корпус функціонує de facto на підставі міжнародних звичаїв. На противагу дипломатичному корпусу на території держави перебуван­ня може функціонувати декілька консульських корпусів.

Консульський корпус очолює старший за класом і пер­ший за датою одержання екзекватури або попереднього визнання консул, якому присвоюється звання "дуайен кон­сульського корпусу". Йому допомагають віце-дуайен, сек­ретар і казначей, яких призначає дуайен з-поміж членів консульського корпусу на період свого перебування на по­саді дуайена.

Дуайен представляє консульський корпус як певну ці­лісну корпорацію у стосунках з відповідними органами прий­маючої держави. Він виступає від його імені під час прове­дення різних державних урочистостей, національних свят або регіональних заходів.

Відсутність дипломатичних зносин або наявність зброй­ного конфлікту між державами не можуть впливати на ста­тус дуайена консульського корпусу; він зобов'язаний неупе-реджено виступати на захист членів консульського корпу­су незалежно від існуючих зносин між його державою й акредитуючою державою консула. Дуайен може постави­ти питання перед місцевими органами влади стосовно кон­сульських привілеїв та імунітетів, якщо наявні випадки їх порушень або не забезпечено відповідний правовий режим для їх реалізації під час здійснення консульських функцій. Аналогічно дипломатичному корпусу консульський корпус, а від його імені дуайен не можуть втручатися у внутрішні справи приймаючої держави. Він не уповноважений здій­снювати жодних політичних акцій стосовно приймаючої держави.

Отже, консульський корпус підпорядковується місцевим законам та звичаям, і основною метою його діяльності є про­фесійний захист своїх членів, тлумачення місцевих звичаїв і участь у церемоніальних заходах.

Що стосується чисельності консульського персоналу, то ст. 20 Віденської конвенції 1963 р. встановлює: "Якщо немає конкретної домовленості про чисельність консульського пер­соналу, держава перебування може запропонувати, щоб чисельність персоналу не виходила за межі, які вона вважає розумними і нормальними, враховуючи обставини й умови в консульському окрузі та потреби певної консульської уста­нови".

У консульських конвенціях та угодах, укладених Укра­їною з іншими державами, відсутні спеціальні статті, в яких би встановлювалась чисельність персоналу. Звідси можна зробити висновок, що у випадку розбіжностей питання буде розв'язуватися шляхом його врегулювання дипломатични­ми каналами.

Згідно з Конвенцією, консульські посадові особи мають бути громадянами акредитуючої держави. Крім цього, вони можуть призначатися з-поміж громадян країни перебуван­ня не інакше, як за відповідно висловленою згодою держа­ви перебування, причому ця угода може бути в будь-який час анульована.

Після розв'язання політичних питань щодо встановлен­ня консульських зносин перед Міністерством закордонних справ акредитуючої держави постійно залишається певна група питань, пов'язаних зі своєчасним повідомленням дер­жави перебування про призначення, прибуття та відбуття членів персоналу консульського представництва.

Відповідно до ст. 24 Віденської конвенції про консульські зносини, Міністерству закордонних справ держави перебу­вання або вказаному ним органові повідомляється:

а) про призначення працівників консульської установи, їх прибуття після призначення в консульську установу, про остаточне відбуття або припинення їхніх функцій та про всі інші зміни, що можуть відбутися під час їх роботи в консульській установі та вплинути на їх статус;

б) про прибуття або остаточне відбуття особи, яка є членом сім'ї працівника консульської установи і постійно разом з ним проживає, а також, у відповідних випадках, про те, що та чи інша особа стає або перестає бути таким членом сім'ї;

в) про прибуття і остаточне відбуття приватних домашніх працівників та, у відповідних випадках, про припинення ними служби як такими;

г) про наймання і звільнення осіб, що проживають у країні перебування, як працівників консульської установи або приватних домашніх працівників, які мають право на привілеї та імунітети.

При цьому варто зазначити, що про прибуття або остаточ­не відбуття треба повідомляти, по можливості, заздалегідь.

Держава перебування може в будь-який час повідомити акредитуючу державу про те, що та чи інша консульська посадова особа є persona non grata, або що будь-який праців­ник консульського персоналу є неприйнятним. У такому ви­падку акредитуюча держава зобов'язана відкликати цю особу або припинити її функції в консульській установі. Якщо акредитуюча держава відмовиться виконати або не виконає впродовж розумного строку свої зобов'язання, пе­редбачені п. 1 ст. 23 Віденської конвенції про консульські зносини, держава перебування може анулювати екзеквату­ру певної особи або перестати вважати її працівником кон­сульського персоналу.

Положення Конвенції встановлюють, що особа, призна­чена працівником консульської установи, може бути оголо­шена неприйнятною ще до прибуття на територію держави перебування або, якщо вона вже перебуває в державі пере­бування, перш ніж вона розпочне виконувати свої обов'яз­ки у консульській установі. Причому в будь-якому випад­ку акредитуюча держава анулює її призначення. Вчиняю­чи подібні дії владного характеру, держава перебування не зобов'язана повідомляти акредитуючій державі мотиви сво­го рішення із зазначених вище випадків.

 

< Попередня   Наступна >